К вопросу о подмене органами прокуратуры иных государственных органов (К.И. Амирбеков, журнал "Законность", N 9, сентябрь 2015 г.)

К вопросу о подмене органами прокуратуры иных государственных органов

К.И. Амирбеков,

заведующий отделом проблем организации

прокурорской деятельности НИИ

Академии Генеральной прокуратуры РФ,

доктор юридических наук

Журнал "Законность", N 9, сентябрь 2015 г.

В соответствии с п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре её органы при осуществлении надзора за исполнением законов не подменяют иные государственные органы*(1). Однако нормативного толкования понятия "подмена иных государственных органов" нет.

В 2012 г. во всех сферах правоотношений, в которых кроме прокуроров контрольно-надзорную деятельность осуществляли и другие государственные органы контроля (надзора), прокурорами было выявлено на 260 226 больше нарушений законов, чем 2011 г.*(2) В связи с этим в информационном письме Генеральной прокуратуры РФ от 1 апреля 2013 г. N 11-18-13/Ил635-13 "О недостатках в организации надзорной и статистической деятельности органов прокуратуры" отмечалось, что рост выявляемых прокурорами нарушений законов объясняется в том числе "подменой прокурорами функций контролирующих органов". В 2013 г. в тех же сферах правоотношений прокурорами выявлено на 389 249 нарушений меньше, чем в 2012 г., в связи с чем можно предположить, что это произошло в связи с принятием во исполнение указанного информационного письма мер к недопущению подмены прокурорами иных государственных органов. Однако в 2014 г. по сравнению с 2013 г. количество выявленных прокурорами нарушений закона в тех же сферах правоотношений опять выросло на 57 633*(3). Причём рост и снижение выявляемых нарушений закона в эти годы происходили без особых изменений в структуре самых выявляемых нарушений.

Поэтому однозначного вывода об отпадении проблемы подмены прокурорами иных государственных органов после направления указанного информационного письма сделать нельзя. В решении коллегии Генеральной прокуратуры РФ от 24 марта 2015 г. прокурорам субъектов Федерации вновь предписывается "исключить из прокурорской практики подмену функций контрольно-надзорных органов".

Член Совета Федерации Федерального Собрания РФ О. Казаковцев в связи с этим даже предложил абз. 1 п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре изложить в следующей редакции:

"При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не проводят контрольно-надзорные мероприятия, если это отнесено к компетенции уполномоченных государственных или муниципальных органов"*(4).

В пояснительной записке к проекту изменений в Закон о прокуратуре такое предложение обосновывается отсутствием нормативного толкования понятия "подмена иных государственных органов" в контрольно-надзорной сфере, что приводит к систематическому и повсеместному исполнению органами прокуратуры функций, возложенных государством на специальные уполномоченные контрольно-надзорные органы (федеральные службы, иные административные органы)"*(5).

Подобное мнение членов Совета Федерации хотя и не лишено оснований, однако многолетний опыт прокурорского надзора за исполнением законов показывает, что подмена эта обусловлена не столько дефектом законодательного регулирования, сколько недостатками организации самого этого надзора и отсутствием чётких критериев отграничения подмены от обоснованного проведения проверки исполнения законов.

Конституционный Суд РФ в связи с этим в постановлении от 17 февраля 2015 г. N 2-П указал, что для проведения прокурорской проверки исполнения законов недостаточно только наличия информации о нарушении закона, допущенном проверяемым субъектом правоотношений, а должен ещё присутствовать такой фактор, как невозможность правовой квалификации нарушения путём взаимодействия органов прокуратуры с государственным органом, осуществляющим федеральный государственный надзор за деятельностью этого субъекта правоотношений. Такую позицию Конституционного Суда РФ безусловно можно рассматривать в качестве критерия отграничения обоснованного вмешательства прокурора в правоотношения от подмены иных государственных органов.

Однако, как показывает опыт, этого критерия для признания обоснованности прокурорского вмешательства (обоснованности проведения прокурорской проверки исполнения законов) оказывается недостаточно. Многочисленны выявляемые прокурорами факты бездействия органов государственного контроля, в связи с чем в целях защиты публичных интересов или защиты прав и свобод человека и гражданина прокуроры вынуждены вмешиваться в ту или иную сферу правоотношений и принимать меры прокурорского реагирования. Прокуроры вынуждены безотлагательно реагировать на нарушения законов при возникновении чрезвычайных и техногенных ситуаций независимо от вмешательства контролирующего органа. Такие случаи прокурорского вмешательства в правоотношения нельзя однозначно рассматривать как подмену контролирующих органов. Поэтому в качестве критерия разграничения подмены органами прокуратуры иных государственных органов и обоснованного прокурорского вмешательства (кроме указанного в упомянутом постановлении Конституционного Суда РФ) следует рассматривать также случаи: а) бездействия государственного органа, на которого возложен специальный государственный надзор (контроль) за деятельностью субъекта правоотношений, б) отсутствия такого органа в государстве вообще и в) чрезвычайных ситуаций. Причём в случае бездействия уполномоченного государственного органа прокурорской проверкой и мерами прокурорского реагирования должна быть охвачена и деятельность самого этого государственного органа в части его бездействия. А в случаях чрезвычайных ситуаций следует привлекать к прокурорской проверке исполнения законов представителей этих органов в качестве специалистов.

С учётом изложенного, по нашему мнению, прокурорские проверки исполнения законов необходимо проводить только на основании мотивированного письменного решения соответствующего прокурора или его заместителя. Мотивировка при этом должна включать все обстоятельства, указывающие на обоснованность и необходимость именно прокурорского вмешательства. Такое требование к мотивировке обусловливается не только опасностью подмены прокурором иных государственных органов, но и невозможностью прокурорским надзором физически охватить все правоотношения, в том числе относящиеся к сфере контроля специальных государственных органов, т.е. "объять необъятное". Установленный законом запрет подмены основывается на компенсаторном характере прокурорского воздействия в системе государственного механизма противодействия нарушениям закона, предполагает недопустимость сплошного охвата прокурорским надзором всех правоотношений, а также необходимость соблюдения принципа выборочности прокурорского вмешательства с учётом выделенных приоритетов.

В настоящее время в органах прокуратуры формируются производства по каждой прокурорской проверке исполнения законов, где сосредоточиваются различные документы: запросы, справки, в том числе и о результатах проверки, акты, копии документов, заключения специалистов, объяснения лиц, нарушивших закон, копии актов прокурорского реагирования и результаты их реализации, а также информация, на основании которой проведена проверка. Однако в этих материалах часто нет достаточной информации о мотивировке необходимости прокурорского вмешательства, в связи с чем невозможно сделать правильный вывод о том, допущена подмена или нет. Поэтому представляется целесообразным рекомендовать прокурорам составлять и подшивать в надзорное производство документ, содержащий такую мотивировку, и рассматривать его в качестве внутреннего документа, входящего в перечень обязательных документов надзорного производства. В качестве оптимальной формы такого документа можно было бы рассматривать постановление либо рапорт с соответствующей резолюцией. А при оценке качества надзора за исполнением законов учитывать в каждом случае факт наличия-отсутствия признаков подмены.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Аналогичное положение есть и в п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре относительно надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Поэтому выводы и предложения, относящиеся к п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, вполне приемлемы к понятию "подмена", предусмотренному и в п. 2 ст. 26 того же закона.

*(2) См.: Сводные отчёты по Российской Федерации по форме ОН "Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" за 2011 и 2012 гг.

*(3) См.: Эти же отчёты за 2012 и 2014 гг.

*(4) См.: Проект федерального закона N 738696-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" (ред., внесённая в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 6 марта 2015 г.).

*(5) См.: Там же.