К вопросу об определении сущности государственной собственности (Е.В. Разумова, журнал "Имущественные отношения в Российской Федерации", N 9, сентябрь 2015 г.)

К вопросу об определении сущности государственной собственности

Е.В. Разумова,

специалист 1 категории кафедры

"Государственное и муниципальное управление"

ФГОБУ ВО "Финансовый университет при

Правительстве Российской Федерации",

аспирантка кафедры "Государственное и муниципальное

управление" ФГОБУ ВО "Финансовый университет

при Правительстве Российской Федерации"

(г. Москва)

Журнал "Имущественные отношения в Российской Федерации", N 9, сентябрь 2015 г.

В современном государстве отношения государственной собственности предопределяют конкурентоспособность национальной экономики в мире, а также обеспечивают устойчивость государственного управления, стабильность экономического роста и социальную справедливость.

В России основы возникновения и существования государственной и муниципальной собственности заложены в Конституции Российской Федерации и Гражданском кодексе Российской Федерации, где сказано, что "в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности"*(1), "имущество может находиться в собственности граждан и юридических лиц, а также Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований"*(2).

В современной экономической литературе существенно различаются подходы к исследованию сущности государственной собственности и, соответственно, ее трактовки. Как следствие, до сих пор остаются недостаточно разработанными характеристики этой категории и отсутствует ее единое определение.

В рамках исследования государственной собственности как научной категории особый интерес, на наш взгляд, представляют следующие подходы к трактовке сущности государственной собственности (см. табл.):

Характеристика подходов к определению сущности государственной собственности*(6)

Методический подход	Суть подхода	Определение государственной собственности	Авторы
Ресурсный (факторный)	Принадлежность имущества государству	Государственная собственность - совокупность материальных и нематериальных ресурсов, находящихся в распоряжении государства	А.М. Волков [4] * Р.М. Нуреев [13] Е.В. Балацкий [1]
Функциональный	Сущность государственной собственности раскрывается через выполняемые ею функции	Государственная собственность - процесс, реализующий общегосударственные (общенациональные) интересы	В.Н. Черковец [7] К.А. Хубиев [15] А.В. Савченко [14]
Институциональный	Государственная собственность рассматривается прежде всего как право этой собственности	Государственная собственность - совокупность правил и норм, призванных регулировать и защищать доступ государства к определенному набору ценностей	А.Н. Нестеренко [12] А.Е. Шаститко [17]
Социально ориентированный	Государственная собственность представляется как социально ориентированная общественная форма отношений, одной из сторон которых является уполномоченное гражданским обществом государство	Государственная собственность - общественно-правовая форма отношений между гражданским обществом в лице правового (социального) государства и всеми другими субъектами экономических отношений, возникающих в связи с присвоением общественных благ и их использованием в интересах всестороннего развития личности, "микросоциумов" и нации в целом	Т.М. Гелло [6] В.А. Бугаков [3]
* Каждый их указанных авторов дает свое определение, однако основная идея этих определений отражает суть подхода, которого придерживаются авторы. В таблице приведено определение одного из авторов, наиболее полно отражающее суть подхода.

- ресурсный (ресурсно-доходный, факторный);

- функциональный;

- институциональный;

- социально ориентированный.

С позиций ресурсного (факторного) подхода государственная собственность трактуется как принадлежащее государству имущество - естественные ресурсы и недвижимое имущество. Таким образом, государственная собственность отождествляется с ее материально-вещественным содержанием. Так, А.М. Волков под государственной собственностью понимает "предприятия, принадлежащие государству полностью или частично (смешанная собственность)"*(3). По мнению исследователя Р.М. Нуреева, "Сумма ресурсов, находящихся в распоряжении государства, и составляет общественный сектор экономики. При этом государственную собственность можно трактовать как накопленный запас, а государственные финансы (доходы и расходы) - как потоки собираемых и расходуемых средств"*(4).

Е.В. Балацкий считает, что "государственная собственность - это все нематериальное и материальное имущество, находящееся в распоряжении государства", при этом под государственным сектором понимается "...совокупность государственных предприятий, организаций и учреждений"*(5).

Во всех приведенных суждениях сущность государственной собственности раскрывается с позиций "грубого материализма", происходит отождествление государственной собственности с объектами государственной собственности, государственным имуществом. "Такой подход к государственной собственности преобладал в рамках политической экономии, он используется и в современной статистике. ... Однако недостаточность подобного подхода выявилась как с позиций воспроизводственного подхода в рамках политической экономии, так и с позиций неоинституциональной теории"*(7).

Функциональный подход к определению сущности государственной собственности проявляется в возможности "обозначения ее содержания через социально-экономический процесс, реализующий определенные интересы. Государственная собственность при таком подходе выступает как процесс, реализующий общегосударственные (общенациональные) интересы"*(8).

"Государственная собственность - это одна из функциональных форм собственности, целью функционирования которой является обеспечение стратегических государственных интересов, целостности жизнеобеспечения государства, роста общественного благосостояния и реализация стратегии развития"*(9).

Одно из определений государственной собственности дает в своей работе А.В. Савченко: "государственная собственность представляет собой определенную систему отношений по поводу присвоения материальных и духовных благ государством в целях общегосударственных (общенациональных) интересов"*(10).

Ресурсы (имущество, неимущественные права, денежные средства и т.д.), принадлежащие государству, - неотъемлемый элемент сущностного содержания государственной собственности, однако этого недостаточно. Сама по себе принадлежность государству каких-либо объектов еще не означает, что в экономической системе существует государственная собственность. Государственное имущество не всегда реализует общенациональные интересы, оно может использоваться в интересах отдельных групп граждан или хозяйствующих субъектов. Кроме того, очень часто государственное имущество используется неэффективно с общегосударственной точки зрения. Здесь речь идет не о государственной собственности в экономическом смысле. В связи с этим в рамках функционального подхода акцентируется внимание на первостепенности реализации именно общенациональных интересов: "Только в том случае, когда в процессе использования принадлежащего государству имущества реализуются общенациональные интересы, можно говорить о наличии государственной собственности как таковой"*(11).

При исследовании сущности государственной собственности с позиций институционально-юридического подхода особое внимание уделяется официальному закреплению государства в качестве субъекта собственности общественных благ. По мнению институционалистов, возникновение режима государственной собственности обосновано лишь тогда, когда трансакционные издержки его формирования и поддержки меньше выгод, которые получают от функционирования такого режима.

"Права государственной собственности должны существовать там, где, с одной стороны, возможно обеспечить режим исключительности, а с другой - сравнительные преимущества частной или коммунальной собственности выражены слабо"*(12).

Большое внимание институционалисты уделяют анализу возможных расхождений между правом государственной собственности де-юре и де-факто. Согласно их подходу тот факт, что ресурсы находятся в государственной собственности, отнюдь не является гарантией реализации этой собственности на деле. Как отмечает А.Е. Шаститко, "если формально ресурсы находятся в государственной собственности, то фактически вполне может осуществляться режим свободного доступа, коммунальной или частной собственности. Данная ситуация будет лишь определять: (а) набор правомочий, которые могут реализовать экономические агенты; (б) особенности технологии передачи правомочий от одного экономического агента к другому"*(13).

Один из представителей институционализма А.Н. Нестеренко отмечает, что "существование любой формы собственности зависит не от экономической эффективности в традиционном понимании этого термина, а от того, насколько надежно и уверенно общество способно устанавливать и защищать институты данной формы собственности. Иными словами, любая форма собственности есть порождение определенной системы институтов"*(14).

В соответствии с рассматриваемым подходом сущность государственной собственности понимается как совокупность правил и норм, призванных регулировать и защищать доступ государства к определенному набору ценностей. Разработка, принятие, внедрение и защита этих норм и правил связаны с трансакционными издержками. На наш взгляд, к институциональному подходу близок экономико-правовой подход к определению сущности государственной собственности, в рамках которого государственная собственность предстает как некое единство экономического способа присвоения соответствующих ценностей и адекватной общественной формы отношений такого присвоения. Авторами этого подхода выделяются три структурных уровня государственной собственности:

1) уровень производительного и любого другого способа присвоения ценности, имеющей общественное значение;

2) сфера системы конкурентных отношений между государством и другими хозяйственными агентами по поводу движения и присвоения названных благ;

3) уровень "оформления" - уровень институционализации этих отношений.

Следовательно, в рамках экономико-правового подхода государственная собственность представляет собой "институционализированные и воспроизводящиеся отношения между государством и другими субъектами экономической деятельности, возникающие в рамках определенных способов труда по созданию и движению ценностей. Субъектом государственной собственности является не общество, а государство, представленное конкретными органами и структурами различных ветвей государственной власти, где функционируют уполномоченные чиновники-служащие, наделенные правами и обязанностями по осуществлению функций государства как "собственника собственников"*(15).

В отечественной экономической литературе существуют "социально ориентированные" трактовки сущности государственной собственности. Например, исследователь Т.М. Гелло отмечает следующее: "Социально ориентированная государственная собственность представляет собой общественно-правовую форму отношений между гражданским обществом, в лице правового (социального) государства и всеми другими субъектами экономических отношений, возникающих в связи с присвоением общественных благ и их использованием в интересах всестороннего развития личности, "микросоциумов" и нации в целом.

Социально ориентированная государственная собственность возникает только в рамках социального государства, которое одновременно является правовым, то есть создающим официальные правовые институты разных уровней. Правовое государство, в свою очередь, выступает продуктом становления и развития гражданского общества, в котором оптимизируются частные интересы человека как личности и общественные интересы человека как члена определенного "микросоциума", а также общества в целом"*(16).

Поскольку феномен государственной собственности является сложной категорией, многие вопросы, связанные с определением наиболее важных ее характеристик, до сих пор остаются дискуссионными. В частности, научно-практический интерес представляет вопрос определения субъекта государственной собственности.

Авторы большинства подходов к определению сущности государственной собственности исходят из того, что субъектом государственной собственности является государство, что видится вполне резонным и естественным. Однако государство само по себе является общественным продуктом, поэтому, строго говоря, субъектом собственности общественных благ является общество, а вовсе не государство, и в то же время между государством и обществом формируются агентские отношения.

"Не надо смешивать государственную собственность с общенародной. Первая в значительной мере есть собственность класса бюрократии, которая все государственное, в том числе и государственное имущество, рассматривает как свою частную собственность. Напротив, общенародная собственность есть национальное достояние, и лишь коллективные формы распоряжения и владения могут сделать ее, по существу, общественной. Развивающееся государство должно заботиться о приумножении национальной собственности, не позволять ее растаскивать, а тем более разворовывать, как это случается сегодня. Приумножение национального богатства не должно быть "вотчиной" чиновничества, а тем более коррумпированных мафиозных групп"*(17).

В приведенном критическом высказывании государственная собственность, по сути, противопоставляется общественной собственности. В связи с этим представляет интерес идея Д.С. Львова, выраженная в докладе "Концепция управления национальным имуществом". В рамках указанного подхода выделяются два основных субъекта собственности - государство и общество. Д.С. Львов выдвинул идею обособления такого понятия, как "национальное имущество", в состав которого, по его мнению, входят государственная собственность и общественная собственность. Он считает, что в состав государственной собственности входит государственное (казенное) имущество - казенные предприятия и организации, государственная инфраструктура, пакеты акций и другие финансовые активы, права пользования которыми переданы государством предприятиям коммерческого сектора; субъектом государственной собственности является государство, в то время как в состав общественной собственности входит природно-ресурсное пространство страны, субъектом собственности которого является общество [10].

На наш взгляд, приведенные суждения не являются абсолютно справедливыми - некорректно противопоставлять государственную собственность общественной собственности или рассматривать эти явления как две различные составляющие единого целого. В действительности государственная собственность "проявляется" в общественной собственности. Само общество лишь опосредованно может распоряжаться своей собственностью путем избрания соответствующих органов государственной власти в ходе опросов общественного мнения и референдумов, тем не менее первичным собственником, как и единственным источником власти в Российской Федерации, является ее многонациональный народ.

Следующая существенная характеристика государственной собственности - ее социальный характер. Отношения собственности возникают и существуют именно внутри общества и вне общества невозможны. Более того, отношения государственной собственности имеют интерсубъектный характер, то есть представляют собой результат взаимодействия государства, общества и индивидуума.

Социальный характер государственной собственности проявляется прежде всего в трактовках ее сущности в рамках социально ориентированного подхода, в соответствии с которым "государственная собственность - социально ориентированная и расширенно воспроизводящаяся общественная форма отношений, возникающих между уполномоченным гражданским обществом государством и другими хозяйственными агентами по поводу присвоения и обеспечения последующей принадлежности общественных благ"*(18).

Среди приводимых в экономической литературе определений понятия "государственная собственность" преобладает не сущностный (качественный), а поверхностный (количественный) подход, который сводится к уточнению ее количественных параметров, то есть границ государственного имущества. Есть определения, в которых главное внимание уделяется фактически характеристике иерархических уровней, продвижение по которым позволяет охватить различных участников отношений государственной собственности. Так, согласно подходу Э.Х. Браевой государственная собственность представляет собой совокупность многообразных и взаимосвязанных отношений, построенных по следующим уровням:

1) отношения внутри органов государственной власти и управления, непосредственно связанные с распоряжением и использованием государственного имущества;

2) отношения между органами государственной власти федерального и регионального уровней;

3) отношения между аппаратом государства и государственными предприятиями как реальными товаропроизводителями и предпринимателями*(19).

Среди экономических определений категории государственной собственности наиболее интересными являются определения, представленные в трудах экономистов Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, а именно А.Г. Грязновой, И.П. Николаевой, В.М. Кадыкова и в трудах Д.С. Львова. Представители Финансового университета при характеристике государственной собственности подчеркивают, что ее роль и величина различны в различных экономических системах, но в любых случаях она представляет собой систему отношений, обеспечивающих жизнеспособность всей экономики. Кроме того, подчеркивается, что при принятии решений в рамках государственной собственности учитываются интересы нации в целом *(20).

Д.С. Львов прежде всего исходит из того, что "понятие государственная собственность имеет множество различных значений". Он отмечает, что термин "государственная собственность" используется и для обозначения принадлежащего государству имущества - объекта собственности, и для выделения особой, отличающейся от частной, формы собственности - государственной, и для констатации факта исключения какого-либо объекта из гражданского оборота"*(21).

Важно подчеркнуть, что наблюдается значительное противоречие в понимании сущности государственной собственности теоретиками и практиками. Несмотря на то что государственная собственность в социально-экономическом смысле сложное и многоаспектное явление, исследование показывает, что практиками сущность государственной собственности рассматривается исключительно с позиций ресурсного подхода.

Так, в статье 214 Гражданского кодекса Российской Федерации государственной собственностью признается "имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации)". Кроме того, Концепция управления государственным имуществом и приватизации 1999 года, а также государственная программа "Управление федеральным имуществом", на наш взгляд, также написаны в рамках ресурсного подхода.

К.А. Хубиев подчеркивает, что на основе ресурсного подхода формируется узкое и достаточно упрощенное понимание сущности государственной собственности как совокупности принадлежащего государству имущества: естественных ресурсов, недвижимого имущества, а также финансовых ресурсов*(22).

В действительности же круг объектов государственной собственности не ограничивается материальными и финансовыми ресурсами, ресурсами природной среды. Также к государственной собственности относятся нематериальные ресурсы, такие как неимущественные права и институциональный ресурс.

Кроме того, при отождествлении на практике таких понятий, как "государственная собственность" и "объекты государственной собственности" (или "государственное имущество"), не рассматриваются социально-экономическая и институциональная составляющие сущности такого сложного явления, как отношения государственной собственности.

Таким образом, анализ показал, что большинство указанных подходов к определению сущности государственной собственности рассматривают и абсолютизируют какой-либо один элемент сложного и многоаспектного понятия "государственная собственность", то есть предстают как звенья общей системной методологии исследования этой проблемы.

Таким образом, в силу отсутствия единого определения государственной собственности представляется целесообразным выделить следующие сущностные характеристики государственной собственности:

- реализация общегосударственных (общенациональных) интересов;

- эффективно функционирующий правовой режим, регламентирующий использование общественных благ, объектов государственной собственности;

- социальный характер, проявляющийся как результат взаимодействия государства, общества и индивида.

Учет названных характеристик представляется необходимым на любой стадии процесса управления государственной собственностью в целях построения эффективной системы управления и позволяет рассматривать государственную собственность не только как ресурс государства, но и как инструмент государственного регулирования национальной экономики.

Литература

1. Балацкий Е.В. Проблемы оценки масштабов и эффективности государственного участия в экономике // Вестник Московского университета. 1997. N 6.

2. Браева Э.Х. Правовое регулирование государственной собственности в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998.

3. Бугаков В.А. Социально-ориентированное развитие государственной собственности в условиях формирования рыночной экономики: дис. ... канд. экон. наук. М.: Московский экономико-лингвистический институт, 2005.

4. Волков А.М. Швеция: социально-экономическая модель. М., 1991.

5. Воронин О.А. Экономическая реализация государственной собственности в современной России: дис. ... канд. экон. наук. М.: РГТУ, 2001.

6. Гелло Т.М. Государственная собственность в формировании социальной рыночной экономики: дис. ... канд. экон. наук. М.: Военный университет, 2004.

7. Государственная собственность в экономике России и других стран. Вопросы теории и истории / под ред. В.Н. Черковца. М.: Экономический факультет МГУ; ТЕИС, 2002.

8. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, N 32, ст. 3301.

9. Конституция Российской Федерации // Российская газета. 2009. N 7.

10. Львов Д.С. Экономика развития. М.: Экзамен, 2002.

11. Неоэкономика: Очерки теории и методологии / под ред. А.В. Бузгалина. М.: ТЕИС, 2003. С. 46-49.

12. Нестеренко А.Н. Экономика и институциональная теория / отв. ред. акад. Л.И. Абалкин. М.: Эдиториал УРСС, 2002.

13. Нуреев Р.М. Теория общественного выбора. Глава 2. Базовые понятия // Вопросы экономики. 2002. N 9.

14. Савченко А.В. Эффективность управления государственной собственностью в рыночной экономике: дис. ... докт. экон. наук. СПб., 2007.

15. Современная экономическая теория: проблемы разработки и преподавания / под ред. К.А. Хубиева. М.: Экономический факультет МГУ; ТЕИС, 2002.

16. Управление государственной собственностью. М.: Издательско-торговая корпорация "Дашков и К", 2002.

17. Шаститко А.Е. Новая институциональная экономическая теория. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Экономический факультет МГУ; ТЕИС, 2002.

18. Экономика / под ред. А.Г. Грязновой, И.П. Николаевой, В.М. Кадыкова. М., 2001.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Конституция Российской Федерации.

*(2) Статья 212 Гражданского кодекса Российской Федерации.

*(3) Волков А.М. Швеция: социально-экономическая модель. М., 1991. С. 23.

*(4) Нуреев Р.М. Теория общественного выбора. Глава 2. Базовые понятия // Вопросы экономики. 2002. N 9. С. 131.

*(5) Таблица составлена автором настоящей статьи.

*(6) Балацкий Е.В. Проблемы оценки масштабов и эффективности государственного участия в экономике // Вестник Московского университета. 1997. N 6. С. 24.

*(7) Государственная собственность в экономике России и других стран. Вопросы теории и истории / под ред. В.Н. Черковца. М.: Экономический факультет МГУ; ТЕИС, 2002. С. 113.

*(8) Там же.

*(9) Современная экономическая теория: проблемы разработки и преподавания / под ред. К.А. Хубиева. М.; Экономический факультет МГУ; ТЕИС, 2002. С. 542-543.

*(10) Савченко А.В. Эффективность управления государственной собственностью в рыночной экономике; дис. ... докт. экон. наук. СПб., 2007.

*(11) Там же.

*(12) Шаститко А.Е. Новая институциональная экономическая теория. 3-е изд., перераб. и доп. М.; Экономический факультет МГУ; ТЕИС, 2002. С. 332.

*(13) Там же. С. 333.

*(14) Нестеренко А.Н. Экономика и институциональная теория / отв. ред. акад. Л.И. Абалкин. М.; Эдиториал УРСС, 2002. С. 332.

*(15) Воронин О.А. Экономическая реализация государственной собственности в современной России: дис. ... канд. экон. наук. М.: РГТУ, 2001. С. 139.

*(16) Гелло Т.М. Государственная собственность в формировании социальной рыночной экономики: дис. ... канд. экон. наук. М.: Военный университет, 2004. С. 152.

*(17) Управление государственной собственностью. М.: Издательско-торговая корпорация "Дашков и К", 2002. С. 9-10.

*(18) Бугаков В.А. Социально-ориентированное развитие государственной собственности в условиях формирования рыночной экономики: дис. ... канд. экон. наук. М.: Московский экономико-лингвистический институт, 2005. С. 79.

*(19) Браева Э.Х. Правовое регулирование государственной собственности в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 14-15.

*(20) Экономика / под ред. А.Г. Грязновой, И.П. Николаевой, В.М. Кадыкова. М., 2001. С. 88.

*(21) Львов Д.С. Экономика развития. М.: Экзамен, 2002. С. 224.

*(22) Неоэкономика: Очерки теории и методологии / под ред. А.В. Бузгалина. М.: ТЕИС, 2003. С. 46-49.