Сущность и содержание надзора как формы юридической деятельности (В.П. Беляев, В.В. Сорокина, журнал "Гражданин и право", N 10, октябрь 2015 г.)

Сущность и содержание надзора как формы юридической деятельности

В.П. Беляев,

профессор кафедры теории и истории государства и права

Юго-Западного государственного университета,

доктор юридических наук, профессор

В.В. Сорокина,

старший помощник прокурора

Астраханской области по взаимодействию

с представительными (законодательными) и исполнительными

органами области, органами местного самоуправления

Журнал "Гражданин и право", N 10, октябрь 2015 г.

Исследование сущности и содержания надзора как формы юридической деятельности*(1), полагаем, целесообразно осуществить, взяв за основу прокурорский надзор. Это объясняется не только тем, что прокурорский надзор является типичной формой юридической деятельности специально созданного государством органа надзора - прокуратуры, но и тем, что иные надзорные структуры (к примеру, федеральные службы по контролю и надзору*(2)) осуществляют надзорную функцию либо в пределах ведомственной принадлежности, либо только по отдельным направлениям; надзор не есть их основная цель, а в ряде случаев так называемые органы надзора фактически являются контролирующими. В сравнении с их деятельностью, а также в силу своей сущности и предназначения прокурорский надзор носит практически универсальный характер (неслучайно он до недавнего времени назывался высшим), а надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и законностью правовых актов является основной функцией именно прокуратуры.

Сказанное вовсе не означает, что следует игнорировать другие виды надзора, в частности судебный и административный. Полное обособление прокурорского надзора при его научном освоении было бы неоправданно, поскольку взаимодействие и "взаимопроникновение" прокурорского и других видов надзора дают наиболее полное представление о предмете исследования, особенно при установлении места надзорной формы юридической деятельности управомоченных субъектов как целостного образования в государственном механизме

Тем не менее нельзя не признать, что в прокурорском надзоре, во-первых, наиболее выпукло и рельефно прослеживаются характерные черты надзорной деятельности; во-вторых, установление этих общих черт создает условия для вывода проблемы на общетеоретический уровень разработки. Указанные обстоятельства не только создают предпосылки, но и побуждают надзорную форму деятельности исследовать во взаимодействии с другими правовыми средствами в механизме "перевода нормативности права в упорядоченность общественных отношений"*(3), т.е. в общетеоретическом контексте. Для этого необходимо задействовать весь методологический потенциал, поскольку сущность надзора, его юридическая форма, функции, предмет ведения, полномочия, наконец, место и роль надзора в обеспечительном блоке механизма правового регулирования - все это составляет направление научного поиска при разрешении проблемы, ибо общетеоретический "вакуум" сдерживает предметные разработки, а на практике - повышение эффективности надзорной деятельности*(4). Поэтому нами поставлена цель - исследовать общетеоретические аспекты прокурорского надзора (сущность и содержание) с использованием уже существующих научных разработок отраслевых наук, но в рамках общей теории государства и права.

Отметим, что исследование сущности и содержания прокурорского надзора, роли прокуратуры в государственном устройстве, функциях прокурорского надзора отмечается с конца 50-х до середины 70-х годов XX в. К этому периоду относятся работы, практически положившие начало разработке теории надзора, и прежде всего прокурорского*(5). Однако научные изыскания не привели к созданию стройной, выверенной, теоретически обоснованной концепции надзора. По-видимому, такое положение в значительной мере объясняет стремление ряда ученых в 80-90-х годах прошлого века продолжить исследование теории прокурорского надзора; им принадлежит значительный вклад в разработку названной проблемы*(6).

К изучению общетеоретических проблем надзора одним из первых обратился В.М. Савицкий. Так, в частности, при исследовании "высшего надзора" он пишет, что слово "высший" представляет собой превосходную степень прилагательного "высокий" и означает "самый высокий", "самый главный", "руководящий". Следовательно, по его мысли, употребление определения "высший" имеет смысл и оправданно в том случае, когда возникает необходимость выделить определенное явление из ряда ему подобных, причем не просто выделить, а подчеркнуть его превосходящую, главенствующую или руководящую по отношению к ним роль. Анализируя ряд научных публикаций по данной проблеме, ученый пришел к следующему выводу: "...одно представляется неоспоримым: существующие ограничения объема надзорной компетенции прокуратуры ни теоретически, ни практически не позволяют квалифицировать ее как высший надзор"*(7). Заметим, что такой подход разделил и законодатель: 17 января 1992 г. был принят Закон РФ "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре), в тексте которого нет понятия "высший надзор"*(8). Причем и последующие редакции названного закона не вернули прокурорскому надзору названия "высший".

По этому, полагаем, весьма принципиальному вопросу выскажем свою позицию. Известно, что наряду с прокурорским ученые называют судебный, административный и другие разновидности (виды) надзора. Не вдаваясь в их детальную характеристику, в то же время подчеркнем следующее:

а) только для органов прокуратуры надзор - основная функция;

б) прокуратуре поднадзорны и органы, осуществляющие административный надзор и контроль;

в) прокурорский надзор - универсальная правовая форма государственно-властной (юридической) деятельности и важный элемент механизма правового регулирования.

Уместно также подчеркнуть, что редакция Закона о прокуратуре от 10 февраля 1999 г. прямо предписывает только прокуратуре осуществление надзора и за соблюдением Конституции РФ. Изложенное в совокупности позволяет высказать предложение о возвращении прокурорскому надзору названия "высший", чтобы подчеркнуть не его "главенство", а значимость и универсальность в обеспечении верховенства закона и в установлении единства законности в нашем государстве (кстати, только прокуратуре поставлена такая задача, но не другим органам надзора. - В.Б., В.С.).

С нашей точки зрения, сущность прокурорского надзора ярко проявляется в его функциональной ориентированности на обеспечение соблюдения Конституции и федеральных законов, в пресечении нарушений законов*(9). "Сущность всякого надзора заключается в наблюдении за тем, чтобы соответствующие органы и лица в точности выполняли возложенные на них задачи, соблюдали установленный законом порядок отправления порученных им обязанностей и чтобы в случае нарушения этого порядка были приняты меры к восстановлению законности и привлечению виновных к надлежащей ответственности"*(10). Такой вывод тесным образом смыкается с современным предназначением прокурорского надзора (оно состоит, если говорить обобщенно, в обеспечении режима законности и правопорядка в нашем обществе), и нами он поддерживается.

При определении сущности прокурорского надзора С.Г. Новиков и М.Ю. Рагинский*(11), а также В.Г. Даев и М.Н. Маршунов*(12) справедливо полагают, что прокуратура не имеет ни законодательных, ни административных, ни судебных функций*(13), а лишь осуществляет надзор за тем, чтобы поднадзорные государственные органы и должностные лица не допускали нарушений закона. В последующей работе М.Н. Маршунов написал, что сущность прокурорского надзора заключается в том, чтобы обеспечить должный правовой режим, не вторгаясь в конкретную деятельность поднадзорных органов*(14).

Коллектив авторов учебника "Прокурорский надзор в Российской Федерации" считает, что сущность прокурорского надзора - это специфическая деятельность органов прокуратуры, осуществляемая от имени Российской Федерации и состоящая в проверке точности исполнения законов, действующих на ее территории*(15). Надо сказать, что в отдельных случаях допускается смешение понятий о сущности надзора с другими, сущность надзора вообще не раскрывается. К примеру, в одном из современных учебников по прокурорскому надзору в заголовок (§ 2 темы 1) вынесен термин "сущность надзора", однако в тексте уже говорится о сущности деятельности прокуратуры (но не о сущности прокурорского надзора. - В.Б., В.С.)*(16). Представляется, что такие подходы не позволяют показать сущность надзора, они в большей степени характеризуют не сущность, а содержание надзора.

По нашему мнению, в общем виде сущность прокурорского надзора заключается в выявлении и устранении нарушений закона, а также в их предупреждении; в конечном итоге - в обеспечении законности и правопорядка.

Определяя содержание надзорной деятельности российской прокуратуры, О.В. Воронин подчеркивает, что прокурорский надзор является основной функцией отечественной прокуратуры, а содержание прокурорского надзора образуют правозащитная и правоприменительная деятельность органов и учреждений прокуратуры*(17).

В свою очередь, мы считаем, что содержание прокурорского надзора составляет основанная на законе государственная деятельность специально уполномоченных субъектов (исключительно прокуроров), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений законов в целях обеспечения верховенства закона, единства законности, обеспечения конституционных прав и свобод граждан и охраняемых законом интересов общества и государства. Причем деятельность, основанная на принципе публичности, властная, целенаправленная, осуществляемая в рамках предусмотренной законом процедуры, т.е. в процессуальной форме*(18), преследующая цель достижения позитивного результата - недопущения либо устранения нарушений законности, а также их предупреждения, а в целом - обеспечения режима законности и правопорядка.

В порядке небольшого отступления нельзя также не сказать о том, что, к сожалению, отдельные авторы произвольно, без мотивировки своей позиции оперируют понятиями сущности надзора, его содержании, но не раскрывают их, фактически просто "притягивают" к тексту своих изысканий. Ярким примером сказанному служит автореферат кандидатской диссертации А.Б. Яблонской, первая глава которого называется "Государственный контроль и надзор: понятие, содержание, сущность", однако в тексте самой главы о содержании и сущности надзора речь вообще не идет*(19).

В продолжение темы настоящей статьи заметим, что в юридической литературе есть немало трудов, посвященных общим вопросам прокурорского надзора, его отдельным направлениям. В то же время исследований, носящих обобщающий, комплексный, общетеоретический характер, думается, все еще недостаточно. Авторы в большинстве своем изучают только функциональную деятельность прокуратуры применительно к отраслям надзора. При этом общетеоретические аспекты надзорной деятельности упускаются из виду, несмотря на то что обособление и теоретическое исследование всего комплекса вопросов относительно реализации функции прокурорского надзора*(20) имеют важное значение по многим позициям, в частности с точки зрения самоограничения государства и его органов, имеющих юрисдикционные полномочия, надзор за законностью в деятельности которых входит в компетенцию прокуратуры (и только. - В.Б., В.С.).

Исследуя теорию надзора, продолжим разговор о понятийном строе исследуемого феномена, в частности о предмете и объекте надзора, надзорных правоотношениях как элементах его содержания.

Так, В.В. Гаврилов полагает, что "деятельность прокуратуры направлена на исполнение законов" и что "именно исполнение законов должно быть определено в качестве предмета прокурорского надзора"*(21). В свою очередь, отдельные авторы под объектом прокурорского надзора понимают организации и лиц*(22). Другие же считают, что объект прокурорского надзора - правоотношения, возникающие при обеспечении прокуратурой законности*(23). Имеется также точка зрения, согласно которой деятельность органов и лиц составляет объект прокурорского надзора*(24). Категоричны в своей оценке понятия объекта прокурорского надзора В.Г. Даев и М.Н. Маршунов, утверждая, что "...единственно правильным, отвечающим предназначению прокуратуры является взгляд на объект прокурорского надзора как на законность деятельности поднадзорных органов, организаций, лиц"*(25).

Наша позиция заключается в том, что надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов министерствами, службами, агентствами, органами управления и контроля, представительными и законодательными органами (до определенного уровня), должностными лицами, руководителями и органами местного самоуправления - это и есть предмет прокурорского надзора, а указанные выше органы, организации - объект надзора (т.е. предмет надзора у прокурора в основном один, тогда как объекты надзора всегда разные). Кроме того, в предмет надзора мы включаем и соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными ранее. Свою точку зрения аргументируем ссылкой на ст. 21 Закона о прокуратуре, где прямо говорится, чту является предметом надзора за исполнением закона, а именно: соблюдение Конституции РФ, исполнение законов и соответствие законам правовых актов. Поэтому, считаем, представляется возможным поставить точку в споре по вопросу определения объекта и предмета прокурорского надзора.

Теперь перейдем к рассмотрению особенностей прокурорско-надзорных правоотношений как ключевой категории при рассмотрении содержания надзора с позиций общей теории права. Отметим вначале, что при реализации прокурорско-надзорных социальных связей обнаруживаются такие особенности, которые являются разновидностью правоотношений, складывающихся при осуществлении государственно-властных полномочий - правотворческих, правоприменительных и др., имеющих процессуальный характер, обеспечивающих достижение соответствующих интересам личности, общества и государства материально-правовых результатов. Прокурорско-надзорные правоотношения - это юридическое выражение (форма) таких социальных связей, в которых управомоченные субъекты (прокуроры) от имени Российской Федерации осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ, за точным и единообразным соблюдением прав и свобод человека и гражданина и за исполнением федеральных законов всеми субъектами правоисполнительной деятельности путем задействования определенных федеральным законом соответствующих юридических средств*(26).

Известно, что прокурорский надзор есть своеобразная процессуальная деятельность, направленная на установление допущенных нарушений закона, их предупреждение, восстановление нарушенных прав и выявление фактических обстоятельств совершенного правонарушения. Эта деятельность регламентируется в основном нормами Закона о прокуратуре, на основе которых и возникают прокурорско-надзорные правоотношения. Так, в соответствии со ст. 21 названного нормативного акта проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Следовательно, правонарушение (юридический факт) как материальная правовая категория служит основанием для возникновения прокурорско-надзорного правоотношения, вследствие которого прокурор обязан выяснить обстоятельства правонарушения, принять меры к восстановлению нарушенных прав.

По мнению В.Д. Ломовского, в момент правонарушения вначале возникает материальное прокурорско-надзорное правоотношение, которое, наряду с правонарушением, также является материальным компонентом в области прокурорского надзора как процессуальной деятельности и процессуальной формы*(27). По мысли М.Н. Маршунова, "содержание рассматриваемых отношений образуют права, которыми обладают их участники, и обязанности, которые они должны выполнять"*(28).

В то же время в литературе высказываются сомнения в существовании материальных прокурорско-надзорных правоотношений*(29).

Со своей стороны обратим внимание на то обстоятельство, что прокурорско-надзорные правоотношения являются частью механизма юридического регулирования общественных отношений, и они в повседневной жизни существуют лишь в форме правовых. Как точно заметил В.Д. Ломовский, "это обусловлено невозможностью прокурорского надзора вне государственно-правового регулирования или закрепления в правовых нормах порядка и правил его осуществления"*(30).

Также отметим, что прокурорско-надзорные правоотношения относятся к отношениям охранительного вида, они возникают и развиваются, изменяются и прекращаются лишь в ходе надзорной деятельности, в рамках надзорного процесса*(31).

К числу других особенностей данных правоотношений можно отнести их особый субъектный состав, специфические права и обязанности субъектов и участников и некоторые другие.

Взяв за основу общетеоретические интерпретации понятия "правоотношение", попытаемся дать определение прокурорско-надзорных правоотношений, под которыми понимаем юридическое выражение таких социальных связей, в которых управомоченные субъекты (прокуроры) от имени государства в установленной законом процессуальной форме осуществляют надзорную деятельность, направленную на обеспечение единства и верховенства закона, соблюдение Конституции РФ, прав и свобод граждан путем задействования определенных законом юрисдикционных средств.

Таковы, с нашей точки зрения, основные общетеоретические характеристики сущности и содержания прокурорского надзора как автономной правовой формы государственной (юридической) деятельности управомоченных субъектов, что позволяет сделать некоторые выводы:

а) прокурорский надзор представляет собой основную форму (средство) обеспечения законности и правопорядка в нашем государстве;

б) возложение на прокуратуру функции надзора за соблюдением Конституции РФ усиливает роль и значимость прокурорского надзора в защите общественных интересов, а также в соблюдении реальных гарантий прав и свобод граждан; повышает возможность правового воздействия на неправомерные действия органов власти и должностных лиц;

в) современное состояние деятельности контролирующих (надзорных) органов, их эффективность пока не отвечают требованиям и задачам проводимых в стране преобразований, что предопределяет усиление надзорных полномочий в отношении контролирующих структур как с целью соблюдения ими законности, так и с целью понуждения их к более эффективной работе.

В заключение подчеркнем необходимость дальнейшей разработки теоретической концепции прокурорского надзора, такой его модели, которая могла бы органично вписаться в современный механизм регулирования общественных отношений, в механизм правового государства, функционировать эффективно, стабильно и на долгую перспективу.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Подробнее об этом см., например: Беляев В.П. Юридическая деятельность: признаки, субъекты, функции // Право и образование. 2004. N 6. С. 5-26.

*(2) См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

*(3) См.: Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. Автореф. дисс. ... д.ю.н. Свердловск, 1969. С. 10.

*(4) Заметим, что исследованию будет подвергнута надзорная деятельность прокуратуры за соблюдением законов поднадзорными объектами. Организационно-контрольная деятельность, осуществляемая внутри самой системы органов прокуратуры, в работе рассматриваться не будет. Подробнее об этой деятельности см., например: Бабкова В.С. Проблемы организационно-контрольной деятельности прокуратуры // Проблеми законностi. Респ. мiжвiд. наук. зб. Харкiв, 2002. Вип. 46. С. 202-207).

*(5) См., например: Березовская С.Г. Прокурорский надзор за законностью правовых актов органов управления в СССР. М., 1959; Охрана прав граждан советской прокуратурой. М., 1964; Тадевосян В.С. Прокурорский надзор в СССР. М., 1956; Прокурорский надзор в СССР. М., 1968; Мелкумов В.Г. Вопросы теории и практики общего надзора прокуратуры. Душанбе, 1965; Советская прокуратура и проблемы общего надзора. Душанбе, 1970; Савицкий В.М. Очерк теории прокурорского надзора. М., 1975; Николаева Л.А. Прокуратура и законность в советском государственном управлении. Л., 1976 и др.

*(6) См., например: Даев В.Г., Маршунов М.Н. Основы теории прокурорского надзора. Л., 1990; Ломовский В.Д. Прокурорско-надзорные правоотношения. Ростов-н/Д., 1987; Гаврилов В.В. Сущность прокурорского надзора в СССР. Саратов, 1984; Маршунов М.Н. Прокурорско-надзорное право. Проблемы правового регулирования. СПб, 1991.

*(7) Савицкий В.М. Указ. соч. С. 16.

*(8) См.: Закон РФ от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.

*(9) Под пресечением преступлений здесь понимается не только устранение нарушений закона, но и их предупреждение (превенция).

*(10) Савицкий В.М. Указ. соч. С. 27.

*(11) См.: Новиков С.Г., Рагинский М.Ю. Прокуратура в системе советского государственного аппарата // Правоведение. 1974. N 3. С. 45.

*(12) См.: Даев В.Г., Маршунов М.Н. Указ. соч. С. 43.

*(13) См.: О функциях прокуратуры см., например: Беляев В.П. Надзорная и иные функции прокуратуры - совместимы ли они? // Российский следователь. 2006. N 4. С. 49-54.

*(14) См.: Маршунов М.Н. Указ. соч. С. 33.

*(15) См.: Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / Под ред. Ю.Е. Винокурова. М., 2001. С. 9.

*(16) См.: Прокурорский надзор: Учеб. пособие / Под ред. проф. А.В. Ендопольцевой и проф. О.В. Химичевой. М., 2011. С. 10.

*(17) См.: Воронин О.В. К вопросу о содержании современного прокурорского надзора // Вестник Томского гос. ун-та. 2011. N 346. С. 95-98.

*(18) Подробнее о процессуальной форме см., например: Беляев В.П., Сорокина В.В. Процессуальная форма юридической деятельности: вопросы теории и практики. М., 2011; Беляев В.П. О процессуальной форме юридической деятельности // Юрист. 2005. N 8. С. 47-51.

*(19) См.: Яблонская А.Б. Контрольно-надзорная функция государственной власти в Российской Федерации (теоретико-правовое исследование): Автореф. дисс. ... к.ю.н. М., 2009.

*(20) См.: О надзоре как функции государства см. подробнее: Назаров С.Н. Общая теория надзорной деятельности. М., 2007. С. 71-126.

*(21) См.: Гаврилов В.В. Указ. соч. С. 21, 58.

*(22) См.: Березовская С.Г. Новое в общем надзоре // Социалистическая законность. 1980. N 12. С. 22; Берензон А.Д., Маркелов Т.Н. Повышение эффективности общенадзорной деятельности прокурора. М., 1977. С. 79.

*(23) См.: Емельянов С. Пределы общего надзора прокуратуры // Социалистическая законность. 1975. N 7. С. 54.

*(24) См.: Бровин Г.И. О прокурорско-надзорных правоотношениях // Совершенствование прокурорского надзора в СССР. М., 1973. С. 97.

*(25) Даев В.Г., Маршунов М.Н. Указ. соч. С. 63.

*(26) См.: О юридических средствах см., например: Беляева Г.С. Правовой режим в общетеоретическом измерении: Монография. М., 2013. С. 41-58.

*(27) См.: Ломовский В.Д. Указ. соч. С. 55.

*(28) Маршунов М.Н. Указ. соч. С. 36.

*(29) См.: Даев В.Г., Маршунов М.Н. Указ. соч. С. 67.

*(30) Ломовский В.Д. Указ. соч. С. 64.

*(31) См.: Авторы являются приверженцами высказанного в науке мнения о наличии такового, но это тема для другого обстоятельного разговора, не в рамках настоящей статьи.