К вопросу о праве собственности на местный бюджет в Российской Федерации (Р.И. Седельникова, журнал "Актуальные проблемы российского права", N 9, сентябрь 2015 г.)

К вопросу о праве собственности на местный бюджет в Российской Федерации

Р.И. Седельникова,

кандидат юридических наук,

заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин

Волго-Вятского института (филиала) Университета

имени О.Е. Кутафина (МГЮА),

член Международной ассоциации финансового права

Журнал "Актуальные проблемы российского права", N 9, сентябрь 2015 г.

Понятие "бюджет" в юридической и экономической терминологии со временем претерпело примерно такую же эволюцию, как и понятие "финансы". Если изначально оба этих термина использовались для характеристики только публичных (государственных) финансов, то далее они стали применяться и в отношении финансов частных.

В российском финансовом праве понятие "бюджет" используется исключительно в связи с функционированием публичных финансов, которые, в свою очередь, представлены финансами государственными (государственный бюджет), муниципальными (местный бюджет). В связи с тем, что Россия - федеративное государство, под государственным бюджетом понимается бюджет России (федеральный бюджет) и бюджеты субъектов РФ. Государственные и муниципальные бюджеты являются весьма значительным звеном финансовой системы РФ.

Определяя сущность бюджета, в научной литературе его обычно рассматривают в трех аспектах - экономическом, материальном и юридическом.

Местный бюджет как экономическая категория представляет собой "совокупность экономических (денежных) отношений, возникающих в связи с образованием, распределением и использованием централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществления задач... муниципальных образований общего значения и выполнения функций соответствующих органов... самоуправления"*(1). Именно в таких отношениях и проявляется сущность любого бюджета.

В материальном аспекте бюджет муниципального образования (местный) представляет собой централизованный денежный фонд, формируемый в масштабах конкретного муниципального образования, который находится в распоряжении соответствующих органов местного самоуправления. Материальное содержание бюджета гарантирует существование соответствующего публично-территориального образования. При этом объем аккумулируемых в нем денежных средств изменяется постоянно.

В юридическом же аспекте местный бюджет представляет собой конкретный правовой акт, которым утверждается финансовый план формирования, распределения и использования соответствующего централизованного фонда муниципального образования. Бюджет как правовой акт санкционирует совершение различных бюджетных процедур, регламентирует деятельность участников бюджетных правоотношений, закрепляя их права и обязанности. Согласно ст. 11 БК РФ, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.

Рассматривая понятие местного бюджета как правовой категории, следует отметить, что в законодательстве содержится юридическая характеристика местного бюджета с позиций права собственности. Однако несмотря на то, что право бюджетной собственности как явление уже достаточно активно принимается практикой, современная теория российского бюджетного права почти не уделяет внимания праву собственности на средства бюджета. Ни в одной статье БК РФ непосредственно не устанавливается, что средства бюджета - это имущество, находящееся в собственности РФ, субъектов федерации, местного самоуправления. Хотя ст. 15 БК РФ указывает на наличие собственного бюджета у каждого муниципального образования, тем не менее понятие "собственного бюджета" законодатель не раскрывает, а определяет, что данные бюджеты предназначены для исполнения муниципальным образованием делегированных ему расходных обязательств. Более того, следует отметить, что если в Федеральном законе от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 09.12.2003), действовавшем до 01.01.2009 г., в ст. 29 содержалось прямое указание на то, что средства местного бюджета входят в состав муниципальной собственности, то в ныне действующем Федеральном законе от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" такого указания нет, а средства местного бюджета рассматриваются как элемент экономической основы местного самоуправления.

Одной из причин того, что в финансовом праве вопрос о праве бюджетной собственности местного самоуправления практически не ставился, является современная гражданско-правовая доктрина.

В соответствии с ч. 3 ст. 215 ГК РФ, средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования. В научной литературе под казной принято понимать условное обозначение нераспределенного имущества, прежде всего средств соответствующего бюджета, составляющего собственность государства либо иного публично-правового образования*(2). Таким образом, в ст. 215 ГК РФ устанавливается право собственности муниципального образования на средства местного бюджета.

Однако определение того, что подразумевается под "средствами местного бюджета", в действующем законодательстве отсутствует. Некоторые специалисты определяют средства бюджета как денежные средства, размещенные на счетах соответствующего бюджета как безналичные денежные средства*(3).

Здесь необходимо отметить, что Федеральным законом от 20.08.2004 N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений"*(4) в БК РФ была введена ст. 215.1, вступившая в силу 01.01.2006 г. Согласно этой статье, "кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется Федеральным казначейством. Для кассового обслуживания исполнения бюджетов Федеральное казначейство открывает счета в Центральном банке РФ с учетом положений Бюджетного кодекса. Все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществляются Федеральным казначейством через указанные счета и отражаются в отчетности о кассовом исполнении бюджетов, представляемой им финансовым органам". Таким образом, между муниципальным образованием и соответствующим территориальным органом федерального казначейства заключается соглашение о кассовом исполнении местного бюджета, а денежные средства, являющиеся средствами местного бюджета, размещаются на счетах Федерального казначейства.

Однако право собственности на бюджет не сводится только к гражданско-правовому аспекту.

С позиций публичного права, бюджет должен рассматриваться как имущество, являющееся общественным благом, народным достоянием*(5). Назначение данного блага - обеспечить публичный интерес. Таким образом, с позиций публичного права, бюджет - это объект публичного интереса. Исходя из этого, народ как носитель народного суверенитета наделяет государство как носителя государственного суверенитета (производного от народного суверенитета) правом собственности на бюджет как общественное благо*(6). Государство, обладая верховенством, самостоятельностью и независимостью власти, способно наиболее эффективно обеспечить публичный интерес, исходящий из принадлежности народу такого общественного блага, как бюджет. Исходя из теории государственного суверенитета, публично-правовая доктрина не может не признавать права государственной собственности на бюджет. Признавая за Российской Федерацией как властвующим субъектом право собственности на федеральный бюджет, следует признать такое же право у местного самоуправления, являющегося одной из форм народовластия (публичной власти), самостоятельного в рамках и пределах заданной законом компетенции и, как отмечено в ст. 15 БК РФ, имеющего собственные бюджеты.

Вполне очевидно то, что финансовая самостоятельность местного самоуправления складывается из совокупности полномочий его органов, осуществляющих мероприятия по решению вопросов местного значения в финансовой сфере на территории муниципального образования.

Определяя финансовую самостоятельность местного самоуправления, необходимо опираться на принцип достаточности ресурсов*(7). Данный принцип предусматривает, что при разграничении полномочий ресурсы, передаваемые органам местного самоуправления, должны быть соразмерны тем задачам, которые перед этими органами поставлены. Безусловно, данный принцип выступает как цель, к которой необходимо стремиться, поскольку ресурсы никогда не бывают соразмерны потребностям. Применение данного принципа необходимо, поскольку он требует выработки общих правил и определения неких средних показателей обеспеченности ресурсами тех или иных видов задач, решаемых органами власти*(8).

Однако если проанализировать право собственности местного самоуправления на средства местного бюджета как субъективное право, то можно прийти к достаточно интересным выводам. Учитывая, что право собственности как субъективное право в данном случае должно раскрываться через полномочия владения, пользования и распоряжения бюджетными средствами (бюджетом), необходимо установить, в чем заключается их содержание и какие органы осуществляют каждое из этих правомочий.

Правомочие пользования бюджетными средствами местного самоуправления как властвующего субъекта возникает, когда бюджет утвержден в форме муниципального правового акта представительного органа муниципального образования, то есть когда, с точки зрения права собственности, местное самоуправление выработало волю на распоряжение бюджетными средствами, что нашло отражение в соответствующем правовом акте. Иначе говоря, правомочие пользования бюджетными средствами имеет место на стадии исполнения бюджета. Для муниципального образования как властвующего субъекта эффект реализации правомочия пользования бюджетными средствами состоит в обеспечении организации их расходования субъектами, которым они распределены.

У муниципальных образований, которые через свои законодательные (представительные) органы власти имеют право утверждать бюджеты, есть, безусловно, с точки зрения права собственности, правомочия распоряжения средствами своих бюджетов. Точнее, они осуществляют выработку воли на распоряжение бюджетными средствами. Что касается правомочия пользования бюджетными средствами, то здесь ситуация неоднозначна.

Как отмечалось выше, правомочие пользования бюджетными средствами имеет место на стадии исполнения бюджетов, в ходе кассового обслуживания исполнения бюджета. Так, согласно ст. 215 БК РФ, исполнение всех бюджетов бюджетной системы РФ, в том числе и местных бюджетов, возлагается на соответствующие органы исполнительной власти. Однако согласно ст. 215.1 БК РФ, часть исполнения бюджетов муниципальных образований, составляющая так называемое кассовое исполнение бюджета, возлагается на Федеральное казначейство, то есть федеральный орган исполнительной власти. Таким образом, в этом случае у органов местного самоуправления правомочие пользования бюджетными средствами отсутствует, так как это правомочие реализует Федеральное казначейство - федеральный орган исполнительной власти, представляющий в отношениях собственности только Российскую Федерацию. Получается, что у муниципальных образований нет правомочий владения средствами собственных бюджетов. Это вытекает из действующего законодательства. Согласно ст. 215.1 БК РФ, счета всех бюджетов открываются исключительно Федеральным казначейством в Центральном банке РФ, за исключением случаев, предусмотренных ст. 156 БК РФ. Таким образом, муниципальные образования не имеют права самостоятельно, минуя Федеральное казначейство, открывать счета по обслуживанию своих бюджетов. Соответственно, они не могут и закрывать счета бюджетов, минуя Федеральное казначейство. Эти счета Федеральное казначейство открывает в Центральном банке РФ на основе заключенных договоров. Получается, что правомочие владения безналичными средствами на счетах муниципальных образований принадлежит Российской Федерации в лице исполнительного органа - Федерального казначейства. Именно Российская Федерация в лице Федерального казначейства имеет право требования к Банку России на обслуживание счетов местных бюджетов.

До 01.01.2006 г., то есть до введения в действие ст. 215.1 БК РФ, правовой режим бюджетной собственности был иной: исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы, в том числе и кассовое, возлагалось на органы исполнительной власти соответствующих уровней бюджетной системы. При этом счета открывались также органами исполнительной власти.

В настоящее время принцип самостоятельности бюджетов в своем содержании фактически не предполагает наличия у каждого субъекта бюджетной системы права собственности на соответствующий бюджет в полном смысле. В современных условиях правом бюджетной собственности в России, по сути, обладает только Российская Федерация в целом. Это следует из того, что у муниципалитетов нет реальных правомочий владения, а в большинстве случаев и пользования бюджетными средствами собственных бюджетов. Эта ситуация привела к тому, что наделение государства правом собственности на бюджетные средства муниципальных образований не позволяет обеспечить важнейший принцип местного самоуправления - принцип самостоятельности. Можно констатировать, что через финансовую систему органы местного самоуправления в целом включаются в механизм государственного управления для решения прежде всего общегосударственных задач.

В современной редакции БК РФ законодатель отказался от практики закрепления самостоятельных определений для бюджета каждого уровня бюджетной системы, оставив одно общее нормативное определение понятия "бюджет" в ст. 6 БК РФ, что представляется вполне логичным шагом в контексте стремления к общей систематизации бюджетного законодательства.

Исходя из этого определения, местный бюджет следует рассматривать как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций местного самоуправления.

Статья 52 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает, что каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района. В качестве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями. Порядок разработки, утверждения и исполнения указанных смет определяется органами местного самоуправления соответствующих поселений самостоятельно. Указанные положения фактически дублируют соответствующие нормы БК РФ.

Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно, с соблюдением требований, установленных БК РФ и Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ.

Органы местного самоуправления должны обеспечивать сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.

В структуре местного бюджета можно выделить два основных элемента - статьи доходов и статьи расходов.

Собственные финансовые ресурсы местного самоуправления и поступившие денежные средства из вышестоящих бюджетов аккумулируются в доходных статьях бюджета. Согласно ст. 6 БК РФ, доходы бюджета - поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся, в соответствии с настоящим Кодексом, источниками финансирования дефицита бюджета.

В местных бюджетах раздельно предусматриваются доходы, направляемые на осуществление полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, и субвенции, предоставленные для обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами субъектов РФ, а также осуществляемые за счет указанных доходов и субвенций соответствующие расходы местных бюджетов.

Органы местного самоуправления далеко не всегда самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов. Они имеют право самостоятельно определять лишь отдельные статьи расходов, которые могут включать какие-либо направления финансирования: промышленности, социальной инфраструктуры, системы транспорта и коммуникаций в муниципальном образовании и т.д. Но все основные параметры местных бюджетов подлежат согласованию с органами государственной власти (финансовыми департаментами органов исполнительной власти субъектов РФ), что существенным образом ограничивает принцип самостоятельности местной бюджетной системы; отдельные виды расходов местных бюджетов также требуют согласования. Наконец, Министерство финансов РФ и его территориальные подразделения осуществляют постоянный контроль за процессом исполнения местного бюджета. Таким образом, фактически местная бюджетная система тесно связана с другими уровнями бюджетной системы РФ, она не является самостоятельной, и процесс накопления и расходования денежных средств в ее рамках находится под жестким контролем со стороны государства.

Библиография

1. Болтинова О.В. Бюджетное право: учеб. пособие. М.: Норма, 2009. 288 с.

2. Гиглич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М.: Юристъ, 2006. 422 с.

3. Горбунова О.Н. Финансовое право: учебник. М.: Юристъ, 2005. 587 с.

4. Мазаев В.Д. Публичная собственность в России. Конституционные основы. М.: Городец, 2004. 384 с.

5. Шугрина Е.С. Муниципальное право: учебник. 4-е изд., переб. и доп. М.: Норма, 2012. 560 с.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Горбунова О.Н. Финансовое право: учебник. М.: Юристъ, 2005. С. 164.

*(2) См.: Юшина Т.В., Кудинова Е.В., Козлова С.В. Управление государственным имуществом посредством казны // Финансы. 2007. N 6. С. 7-11.

*(3) См.: Комягин Д.Л. О понятии бюджетных средств // Финансы. 2000. N 10. С. 17.

*(4) Собрание законодательства РФ. 2004. N 34. Ст. 3535.

*(5) См.: Мазаев В.Д. Публичная собственность в России. Конституционные основы. М.: Городец, 2004. С. 166.

*(6) См.: Гиглич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М.: Юристъ, 2006. С. 54, 55.

*(7) См.: Европейская хартия местного самоуправления. Ратифицирована Федеральным законом от 11.04.1998 N 55-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. N 36. Ст. 44-46.

*(8) См.: Седельникова Р.И. Проблемы исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации (региональный аспект). LAP, 2011.