О совершенствовании законодательного обеспечения правоохранительной деятельности (В.Н. Исаенко, журнал "Актуальные проблемы российского права", N 9, сентябрь 2015 г.)

О совершенствовании законодательного обеспечения правоохранительной деятельности

В.Н. Исаенко,

доктор юридических наук,

профессор кафедры организации правоохранительной деятельности

Московского государственного юридического университета

имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

Журнал "Актуальные проблемы российского права", N 9, сентябрь 2015 г.

Правоохранительная деятельность обоснованно рассматривается как социально ориентированная государственная функция, значение которой невозможно переоценить. Вместе с тем обращает на себя внимание отсутствие в федеральном законодательстве определения понятия этой деятельности, не названы ее цели, задачи, принципы и общее содержание. Представляется, что в определенной мере это обусловлено распространенным мнением, согласно которому "понятие правоохранительной деятельности считается как бы само собой разумеющимся"*(1).

Наряду с этим оно содержится и раскрывается во многих научных и учебных изданиях, словарях и т.д. К.Ф. Гуценко определяет правоохранительную деятельность как "такую государственную деятельность, которая осуществляется с целью охраны права специально уполномоченными органами путем применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом и при неуклонном соблюдении установленного им порядка"*(2).

B.Н. Кучин и А.А. Усачев в качестве правоохранительной рассматривают "вид государственной деятельности, которая осуществляется специально уполномоченными органами в установленном законом порядке, при наличии конкретных оснований, в строгом соответствии с правилами и процедурами, закрепленными в правовых актах, обычно сопровождается применением мер юридического воздействия и направлена на охрану правопорядка"*(3).

C.Л. Лонь считает, что "правоохранительная деятельность - это такая предусмотренная действующим законодательством государственная или санкционированная государством деятельность, направленная на охрану и защиту прав граждан, юридических лиц и государства и обеспечение выполнения ими своих обязанностей, осуществляемая, как правило, в определенном процессуальном порядке специально уполномоченными на то лицами и связанная с применением законных мер государственного принуждения"*(4). Анализируя различные взгляды ученых на цели и задачи рассматриваемой деятельности, Ю.В. Степаненко обоснованно констатирует: "Термин "правоохранительная деятельность"... сегодня прочно вошел в тезаурус российского законодательства и юридической науки"*(5).

Не имеет законодательного определения и понятие "правоохранительные органы", хотя оно содержится в федеральных законах и других нормативных правовых актах (например, в ст. 8 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре РФ" (с изм.), в Положении о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденном Указом Президента РФ от 18.04.1996 N 567 (с изм.), и в других документах.

В Большой юридической энциклопедии правоохранительные органы рассматриваются как "совокупность органов, функция которых - защищать правопорядок, права и свободы граждан, борьба с преступностью"*(6). В Большом юридическом словаре в качестве правоохранительных названы "государственные органы, основной функцией которых является охрана законности и правопорядка, защита прав и свобод человека, борьба с преступностью"*(7).

Несмотря на устоявшуюся в целом в науке точку зрения на сущность и содержание правоохранительной деятельности, все же полагаем целесообразным разработку и принятие Федерального закона "О правоохранительной деятельности", с закреплением в нем соответствующего понятия, а также понятия "правоохранительные органы". Это имеет значение в первую очередь для определения сущности, целей, задач, принципов, направлений (видов) правоохранительной деятельности, а также общих вопросов организации и деятельности осуществляющих ее правоохранительных органов. В отраслевых федеральных законах, а также в положениях, утвержденных указами Президента РФ, содержатся нормы, регулирующие вопросы организации и деятельности Генеральной прокуратуры РФ, Следственного комитета РФ, МВД РФ, ФСБ РФ и других правоохранительных структур. Поэтому представляется, что в Федеральный закон "О правоохранительной деятельности" нецелесообразно включать нормы, определяющие частные задачи, а также организационные аспекты деятельности названных и других правоохранительных органов. В нем в первую очередь должны содержаться: а) определения понятий правоохранительной деятельности и правоохранительных органов; б) цели и задачи правоохранительной деятельности; в) правовые основы правоохранительной деятельности; г) принципы ее осуществления (включая принципы комплексного подхода к решению ее задач и взаимодействия осуществляющих ее правоохранительных органов), вытекающие из положений Конституции РФ, а также ратифицированных Российской Федерацией международных актов, не противоречащих российскому законодательству; д) перечень видов (направлений) правоохранительной деятельности; е) формы взаимодействия правоохранительных органов с органами государственной власти и органами местного самоуправления, с другими государственными органами, другими государственными и негосударственными институтами, общественными объединениями. На наш взгляд, это может обеспечить четкое определение роли правоохранительной деятельности в числе других функций государства, а также места правоохранительных органов в государственной системе РФ.

В Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 г., утвержденной Указом Президента РФ от 12.05.2009 N 537, в качестве сил ее обеспечения названы в том числе органы, в которых федеральным законодательством предусмотрена правоохранительная служба. Очевидно, что в данном случае речь идет о Федеральном законе от 27.05.2003 N 58-ФЗ "О системе государственной службы РФ", в ст. 7 которого "Правоохранительная служба" дается определение соответствующего понятия. В соответствии с ней правоохранительная служба - это федеральная государственная служба, представляющая собой профессиональную служебную деятельность на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина*(8).

С одной стороны, из содержания приведенной законодательной формулировки можно сделать вывод, что правоохранительной является деятельность должностных лиц государственных органов, непосредственно задействованных в сфере практического решения соответствующих задач. Их характер вытекает из содержания ст. 2 и других статей Конституции РФ, других законов, устанавливающих перечень преступлений и иных правонарушений, а равно порядок деятельности соответствующих государственных структур по их выявлению, пресечению, расследованию, предупреждению, привлечению виновных к определенным видам ответственности либо иному разрешению правовых конфликтов. С другой стороны, указание в ст. 7 Закона о системе государственной службы на защиту прав и свобод человека как на одну из задач органов, сотрудники которых несут правоохранительную службу, может создать ошибочное представление о том, что данная служба исполняется не только сотрудниками органов внутренних дел, органов федеральной безопасности, органов прокуратуры и т.д., но также сотрудниками иных государственных органов, выполняющих эту конституционную задачу. Необходимо учесть также, что отдельные виды правоохранительной деятельности выполняются органами, в которых законом предусмотрена военная служба. Полагаем, что разработка и принятие Федерального закона "О правоохранительной деятельности" обеспечат устранение этих противоречий.

В п. 106 Стратегии предусмотрено осуществление мер нормативной правовой поддержки ее реализации на основании Конституции РФ, федеральных конституционных законов, других законов и иных нормативных актов. Предлагаемая мера законодательного характера может явиться существенным вкладом в нормативно-правовое обеспечение национальной безопасности.

Представляется несомненным и ее способствование формированию единства во взглядах на то, что представляет собой правоохранительная деятельность, на каких принципах, по каким направлениям и какими органами она осуществляется. При этом учитываем, что законодательное разрешение данных вопросов целесообразно не только для практических работников и ученых, но также для студентов юридических вузов. В частности, в настоящее время продолжает оставаться дискуссионным вопрос о том, является ли правоохранительной судебная деятельность. В целом ряде работ это поставлено под сомнение. Например, А.Ю. Гулягин, формулируя определение понятия правоохранительной деятельности, пишет: "Под ней следует понимать основанную на законе деятельность государства, осуществляемую через уполномоченные им несудебные органы, наделенные полномочиями применения принудительных мер воздействия в отношении субъектов права, не состоящих в отношении подчинения, направленную на выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и исследование правонарушений в публично-правовой сфере и привлечение к ответственности виновных лиц, их совершивших, в установленном законом порядке. При этом критериями отделения правоохранительной деятельности государства является властная юридическая природа их деятельности, обусловленная невозможностью человека и гражданина, а также различных организаций самостоятельными действиями восстановить свои права, а следовательно, в таких условиях властное вмешательство уполномоченного государственного органа неизбежно"*(9).

По нашему мнению, данное определение характеризуется определенными внутренними противоречиями, в силу которых окончательное мнение автора об исключении суда из системы правоохранительных органов представляется не имеющим достаточно убедительного обоснования.

Правоохранительная деятельность - многоэтапна. Каждый составляющий ее этап характеризуется не только свойственным лишь ему содержанием, подчиненным достижению общей цели, но также неразрывными взаимосвязями и взаимобусловленностью с другими этапами. Достижение целей правоохранительной деятельности невозможно без применения установленных законом мер воздействия к субъекту преступления или иного правонарушения. В противном случае сложно говорить о социальном значении и социальной направленности правоохранительной деятельности. Реальная защита и восстановление прав и законных интересов лиц и организаций, пострадавших от преступлений и иных правонарушений, не осуществляются органами, их выявляющими, пресекающими и расследующими. Окончательное решение данного вопроса принадлежит исключительно суду. Не лишне напомнить и о том, что широкий круг следственных и иных процессуальных действий, оперативно-розыскных мероприятий в досудебном производстве по уголовным делам может осуществляться исключительно на основании решения суда. Академик О.Е. Кутафин и профессор Е.И. Козлова обоснованно отмечают: "Правосудие - главная, но не единственная функция судебной власти. Наряду с правосудием судебная власть осуществляет судебный контроль (надзор) за законностью и обоснованностью применения мер процессуального принуждения (ареста, обыска, ограничения тайны переписки, телефонных переговоров и т.п.)"*(10). Суд решает вопрос о применении к подозреваемому, обвиняемому меры пресечения в виде заключения под стражу, домашнего ареста, залога. В соответствии с нормами гл. 41 УПК РФ, уголовные дела частного обвинения считаются возбужденными в связи с принятием мировым судьей заявления потерпевшего или его законного представителя о принятии уголовного дела к производству. При рассмотрении этих дел при необходимости мировой судья решает вопросы о применении мер процессуального принуждения. Характерно также, что, в соответствии с п. 15, 28 Типового положения о едином порядке регистрации уголовных дел и учета преступлений, утвержденного приказом Генеральной прокуратуры РФ, МВД РФ, МЧС РФ, Минюста РФ, ФСБ РФ, Минэкономразвития РФ, ФСКН РФ от 29.12.2005 N 39/1070/1021/253/780/353/399 "О едином учете преступлений", обвинительные приговоры мировых судей, а также районных судов (в случае принятия им заявлений по составам частного обвинения) являются основаниями для регистрации преступлений.

Представляют несомненный интерес и точки зрения видных ученых по этому вопросу.

Профессор И.Л. Петрухин пишет: "Судебная власть учреждена для защиты общества от противоправного поведения отдельных лиц и организаций... Она удовлетворяет потребности общества в справедливости, равноправии и защите граждан от противоправных посягательств. Само существование судебной власти способствует достижению этих целей. Но если необходимо, судебная власть действует и методом принуждения, применения санкций к правонарушителям"*(11).

Бывший Председатель Конституционного Суда РФ М.В. Баглай обоснованно констатирует: "Принятие законов представительными органами, исполнение этих законов исполнительной властью само по себе не могут предотвратить... конфликты и обеспечить неуклонное соблюдение права всеми его субъектами, то есть обеспечить правопорядок. Эту задачу решают правоохранительные органы, и прежде всего суды - независимое звено государственной власти, которое своими специфическими средствами и специальным аппаратом защищает права и свободы людей, утверждает законность и справедливость"*(12).

Нельзя не учитывать и позицию органов государственной власти по рассматриваемому вопросу.

В Концепции судебной реформы в РСФСР 1991 г. говорится следующее: "Итак, у суда два преимущества: объективность и способность воплощать потребности гражданского общества, а не только политическую волю, выраженную в законе. Эти качества позволяют ему лидировать в системе правоохранительных органов, привнося в их деятельность не узковедомственный интерес и субъективизм, а общечеловеческие ценности. Поэтому суд должен занять центральное место в системе правоохранительных органов, осуществляя как прямой, так и косвенный контроль за несудебным (досудебным) производством"*(13).

В Концепции Федеральной целевой программы развития судебной системы на 2013-2020 гг., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 20.09.2012 N 1735-р, подчеркивается: "Судебная система как механизм государственной защиты имеет большое значение в любом правовом государстве. Исполняя роль общественного арбитра, она защищает одновременно все сферы деятельности, регулируемые правом. Система судебных органов обеспечивает незыблемость основ конституционного строя, охраняя правопорядок, единство экономического пространства, имущественные и неимущественные права граждан и юридических лиц, а также гарантирует свободу экономической деятельности"*(14).

На наш взгляд, изложенное в достаточной мере свидетельствует о спорности мнения об исключении судов из числа органов, осуществляющих правоохранительную деятельность.

В заключение отметим, что в Федеральном законе "О правоохранительной деятельности" целесообразно определить взаимоотношения правоохранительных органов с адвокатурой и нотариальными органами, отнесение которых к правоохранительным органам в "чистом" виде, конечно же, нецелесообразно, однако их содействие достижению целей правоохранительной деятельности не подлежит сомнению.

Библиография

1. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник. 9-е изд., изм. и доп. М.: Норма: Инфра-М, 2011. 784 с.

2. Гулягин А.Ю. Основы правоохранительной деятельности органов административной юрисдикции: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2014. 62 с.

3. Гуценко К.Ф. Правоохранительные органы: учебник. 4-е изд. М.: КноРус, 2015. 368 с.

4. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2014. 578 с.

5. Кучин В.В., Усачев А.А. Правоохранительные органы и правоохранительная деятельность: учеб. пособие. М.: РПА Минюста России, 2011. 49 с.

6. Правоохранительные органы: учебник для вузов / под ред. В.П. Божьева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2012. 367 с.

7. Степаненко Ю.В. Правоохранительная деятельность: эволюция взглядов // Современный юрист. 2013. N 3. С. 60-87.

8. Судебная власть / под ред. И.Л. Петрухина. М.: ТК Велби, 2003. 720 с.

9. Шагиева Р.В., Шагиев Б.В. Правоохранительная деятельность: проблемы теоретического обоснования // Административное и муниципальное право. 2014. N 6. С. 538-549.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Шагиева Р.В., Шагиев Б.В. Правоохранительная деятельность: проблемы теоретического обоснования // Административное и муниципальное право. 2014. N 6. С. 539.

*(2) Гуценко К.Ф. Правоохранительные органы: учебник. 4-е изд. М.: КноРус, 2015. С. 19.

*(3) Кучин В.В., Усачев А.А. Правоохранительные органы и правоохранительная деятельность: учеб. пособие М.: РПА Минюста России, 2011. С. 13.

*(4) Правоохранительные органы: учебник для вузов / под ред. В.П. Божьева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2012. С. 24.

*(5) Степаненко Ю.В. Правоохранительная деятельность: эволюция взглядов // Современный юрист. 2013. N 3. С. 63.

*(6) Большая юридическая энциклопедия. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Эксмо, 2010. С. 439.

*(7) Большой юридический словарь / под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. М.: Инфра-М, 1999. С. 526.

*(8) Собрание законодательства РФ. 2003. N 22. Ст. 2063.

*(9) Гулягин А.Ю. Основы правоохранительной деятельности органов административной юрисдикции: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2014. С. 16-17.

*(10) Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2013. С. 518.

*(11) Судебная власть / под ред. И.Л. Петрухина. М.: ТК Велби, 2003. С. 79.

*(12) Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник. 9-е изд., изм. и доп. М.: Норма: Инфра-М, 2011. С. 637.

*(13) Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 44. Ст. 1435.

*(14) Собрание законодательства РФ. 2012. N 40. Ст. 5474.