Бюджету сбавили срок (М. Тальская, журнал "БДМ. Банки и деловой мир", N 10, октябрь 2015 г.)

Бюджету сбавили срок

М. Тальская

Журнал "БДМ. Банки и деловой мир", N 10, октябрь 2015 г.

Действие бюджетного правила приостановлено. Главный финансовый план страны сверстают всего на год, а не на трёхлетку, как прежде. И представят его почти на месяц позже обычного - не к 1 октября, а к 25-му, поскольку до сих пор нет чёткого представления по ключевым параметрам.

Финплан без правил

Отмена бюджетного правила в нынешних условиях - решение, логичное в своей вынужденности (как и в 2008 году, когда его действие так же приостанавливали). Это правило определяет не только горизонт планирования в виде трёхлетки, но и уровень расходов относительно предыдущего периода. А главное, алгоритм расчёта системообразующего параметра доходной части российского бюджета - цен на нефть.

После поправок от 2012 года оно определяет, что начиная с 2013-го федеральные бюджеты должны верстаться на основе не прогнозных на ближайший год, а средних ретроспективных цен на углеводороды: сначала средних за пять лет, затем, включая в оцениваемый период каждый раз по году, в итоге перейти на 10-летнюю ретроспективу. Тогда предполагалось, что использование для расчёта бюджета среднеарифметического значения цены на нефть за десятилетку избавит выполнение финплана от неожиданностей - как в виде провала текущих котировок, так и в виде внезапных "золотых дождей" вследствие их конъюнктурных скачков. По новому правилу это среднее значение объявили своеобразной ставкой отсечения - все доходы от цен выше него направлялись в суверенные фонды.

Из-за этой цены отсечения бушевали академические войны: Минфин настаивал на том, что нефтегазовые излишки будут направляться в "кубышку" до тех пор, пока размер резервного фонда не достигнет 7% ВВП, оппоненты же утверждали, что и 5% ВВП - вполне достаточно и лучше пустить их "на сейчас", на развитие. Минфин тогда победил.

Такая вот конструкция действовала до сих пор. И наверное, только специалисты помнят перспективные прогнозы, рассчитанные по той модели изначально (потом всё время корректировали). Например, трёхлетний бюджет на 2013-2015 годы предусматривал расчёт финплана на 2015-й исходя из цены на нефть $93 за баррель. Для 2016-го расчётная цена - $87. Не смешно.

Так что решение о переходе на одногодичное бюджетное планирование в текущей ситуации оправдано. При высокой степени неопределённости относительно цен на нефть (в обновлённых в сентябре сценариях развития от Минэкономики Банка России фигурируют значения от $40 до $75 за баррель) в трёхлетнем планировании нет никакого смысла. Скорее всего, базой для расчёта бюджета-2016 станет значение $50 за баррель, которое министр финансов Антон Силуанов охарактеризовал как "умеренно оптимистичное".

Если где-то убавится...

Пока относительно бюджета-2016 достоверен единственный факт: его дефицит (эта характеристика неоспорима) должен вписаться в 3% ВВП.

Можно не сомневаться, впишут. Власти во главе с Минфином вдумчиво изучают потенциальные возможности латания дыр: где что порезать, откуда дополнительно взять. Курс на сокращение текущих расходов стал определяющим. "Мы должны задать повестку инвестиционного роста российской экономике, мы не должны жертвовать будущим нашей страны из-за сиюминутных конъюнктурных решений", - заявил Антон Силуанов, выступая 18 сентября на пленарном заседании Госдумы.

К числу таких "сиюминутных конъюнктурных" скорее всего будут отнесены некоторые федеральные целевые программы. С хронической регулярностью в числе источников экономии возникает пенсионная тема. Оно и понятно: трансферты в Пенсионный фонд являются одними из лидеров в списке бюджетных расходов - около 3 триллионов рублей на будущий год с неисключённой потребностью в дополнительной поддержке (в текущем году таковая понадобилась в размере 120 миллиардов рублей).

Но если в течение последнего года вероятность пенсионной реформы в целях затягивания бюджетного пояса мелькала на уровне слухов об обсуждениях за закрытыми дверями, то 23 сентября произошёл её официальный вброс. Выступая перед депутатами в рамках Парламентского часа, Антон Силуанов представил две реальные идеи. Во-первых, увеличение пенсионного возраста уже в ближайшем году и, во-вторых, урезание индексации пенсий: вместо 12% по реальному уровню инфляции - 4%, по расчётному среднесрочному уровню. Он пояснил, что каждый процентный пункт индексации обходится в 70 миллиардов рублей, таким образом, индексация реальных инфляционных потерь пенсионеров будет стоить более 800 миллиардов. Понятно, что, если её симулировать по надуманному уровню, выйдет дешевле. Народным избранникам предлагаемые эксперименты с пенсионерами не понравились. Но с большой вероятностью их убедят, если дойдёт до дела, в целесообразности экономии на этой категории населения.

Макроэкономический прогноз и бюджетные показатели при цене нефти $50 за баррель

	2014	2015	2016	2017	2018
Цена на нефть Urals, $/барр.	97,6	50,0	50,0	50,0	50,0
Среднегодовая инфляция	7,8	15,9	8,2	7,0	5,5
Курс доллара, руб./$	38,0	61,6	63,6	69,1	68,9
Доходы федерального бюджета, млрд. руб.	14 497	12 789	12 917	13 821	13 660
Расходы по бюджетному правилу, млрд. руб.	14 832	15 215	15 865	16 651	14 518
Баланс, млрд. руб.	-335	-2 426	-2 948	-2 830	-858
Баланс, % к ВВП	-0,5	-3,2	-3,8	-3,3	-1,0
Источники финансирования дефицита, в т.ч.:
Ценные бумаги, млрд. руб.			810	692	641
Средства Резервного фонда, млрд. руб.			2138	299
Дефицит ресурсов, млрд. руб.				1838	217

Макроэкономический прогноз и бюджетные показатели при цене нефти $40 за баррель

Цена на нефть Urals, $/барр.	2014	2015	2016	2017	2018
Среднегодовая инфляция	7,8	15,9	9,3	7,3	6,2
Курс доллара, руб.	38,0	61,6	77,7	81,9	80,1
Доходы федерального бюджета, млрд. руб.	14 497	12 789	12 434	13 070	12 894
Расходы по бюджетному правилу, млрд. руб.	14 832	15 215	15 865	16 651	13 763
Баланс, млрд. руб.	-335	-2426	-3431	-3580	-869
Баланс, % к ВВП	-0,5	-3,2	-4,3	-4,2	-1,0
Источники финансирования дефицита, в т.ч.:
Ценные бумаги, млрд. руб.			810	692	641
Средства Резервного фонда, млрд. руб.			2437
Дефицит ресурсов, млрд. руб.			184	2888	228
Источник: расчёты Института "Центр развития" НИУ ВШЭ по данным Минфина РФ.

Из этой же оперы. На стадии актуального обсуждения - уже который год, но с явными признаками оживления этой осенью - тема разморозки-заморозки пенсионных накоплений, "временно" отменённых два с половиной года назад. Прозвучало предложение направить эти изъятые средства хотя бы на текущие расходы. Минфин категорически возражает: увеличение расходов повлечёт увеличение размера дефицита бюджета.

Ещё одна деликатная тема - девальвационные доходы сырьевых экспортёров. С конца прошлого года возродилась дискуссия о необходимости вернуть механизм обязательной продажи экспортёрами части валютной выручки. Был даже подготовлен законопроект, так и не поступивший на официальное обсуждение: власти в итоге решили, что надо поаккуратнее с таким нерыночным механизмом. Хотя окончательно тема не считается закрытой.

Недавно Минфин подобрался к этой же проблеме с другой стороны: предложил повысить НДПИ и заморозить снижение экспортной пошлины. Цена вопроса: изъятые таким способом девальвационные излишки сырьевиков принесли бы в бюджет

дополнительный доход в размере около 600 миллиардов рублей. Притом что продолжает действовать официально декларированная в прошлом году норма о неувеличении налогового бремени для бизнеса, окрика на эту инициативу пока не последовало.

В общем, творческая мысль фискального ведомства работает на полных оборотах: "дырку" в казне надо затыкать, без жертв не обойтись.

До внесения бюджета-2016 в Думу в конце октября мы наверняка услышим ещё не одну креативную идею.

Собственно, примерно тем же - кропотливым выверением расходов "по одёжке" - заняты все граждане, все домашние хозяйства. Очевидно ведь, что "и то и другое" уже не выходит. Получается только что-то одно - и, как правило, за счёт другого. Тут вопрос - в определении приоритетов.

Фонд не резиновый

Классические инструменты покрытия дефицита бюджета, к сожалению, в нынешней ситуации оказались нерабочими. Объём доходов от продажи госимущества в 2015 году на начало осени составил всего 17,2% от запланированного объёма. Рыночные заимствования невозможны по разным причинам.

Внешние заимствования в современной геополитической обстановке нереальны, Минфин даже не пытался к ним обратиться, и весь 2015 год только гасил уже существующие долги. По данным Счётной палаты, за семь месяцев внешний госдолг сократился на 32,4 миллиарда рублей.

Внутренние заимствования формально осуществляются, но только в объёмах, позволяющих гасить предыдущие займы: уровень ставок не позволяет развернуться с размещением облигаций, хотя спрос на них есть. Ещё бы, по таким ставкам, с такой доходностью! Диапазон средневзвешенной цены заимствований за семь месяцев составил от 10,56 до 16,28% годовых (против 6,67-8,94% в 2014-м и 6-7,42% в 2013-м). По данным Счётной палаты на 1 августа, в результате размещений-погашений внутренний госдолг сократился почти на 70 миллиардов.

Остаётся последний источник - Резервный фонд. Собственно, для этого он и создавался в ущерб текущим расходам прошлых лет. На 1 сентября его объём составлял 4,7 триллиона рублей. На эту же дату с начала года, по словам министра финансов, из него было потрачено 900 миллиардов рублей. Всего до конца года Минфин планирует использовать из него около 2,5 триллиона рублей. На 2016-2017 годы предполагается задействовать из фонда чуть более 1 триллиона.

Цель Минфина - сохранить Резервный фонд до конца 2018 года. "Я сейчас не скажу конкретно в цифрах, но совершенно точно убеждён, что ни в 2016-м, ни в 2017 годах Резервный фонд не будет обнулён, и в 2018 год мы войдём со средствами Резервного фонда, но и пополняться он не будет", - пояснил журналистам министр финансов. Сначала речь шла об остатке на конец 2018-го около 500 миллиардов рублей, что арифметически согласуется с заявленным режимом расходования. Позже Антон СИЛУАНОВ заявил о цели сохранения резервов в 2 триллиона рублей. Тут с арифметикой нелады: непостижимым магическим образом фонд получается резиновым. Тем более что с оценкой расходов в 2016-2017 годах явно поскромничали: 2017-й - предвыборный год, а в такие периоды социальные пряники раздаются без счёта.

Независимые эксперты магическую арифметику Минфина разоблачают. Так, по расчётам Института "Центр развития" НИУ ВШЭ, в случае, если в 2016 году реализуются оптимистичные планы Минфина по внутренним заимствованиям (в проекте Основных направлений бюджетной политики зафиксирована желательная цель - 810 миллиардов рублей), средств Резервного фонда хватит, чтобы профинансировать бюджетный дефицит в том же году, но на начало 2017-го объём фонда составит всего 300 миллиардов рублей. Если предположить, что сальдо операций на внутреннем и внешнем долговых рынках окажется нулевым (тоже неплохой результат, считают в Центре развития), средства Резервного фонда иссякнут уже в 2016 году, и для финансирования дефицита бюджета придётся где-то найти ещё 500 миллиардов рублей. А в драматичном 2017 году, даже при наличии государственных заимствований, после расходования остатков Резервного фонда для финансирования бюджетного дефицита потребуется изыскать ещё 1,8 триллиона рублей. При отсутствии заимствований, а заодно и Резервного фонда, потребуются уже 2,8 триллиона.

Проблема нехватки финансовых ресурсов, по мнению Центра развития, может быть решена тремя способами. Во-первых, отказом от бюджетного правила (его действие уже приостановлено). Во-вторых, путём перевода в Резервный фонд ликвидных средств Фонда национального благосостояния. Для справки: на 1 сентября объём последнего составлял 4,9 триллиона рублей. В-третьих, прибегнув к эмиссионному финансированию со всеми вытекающими инфляционными и прочими последствиями. Этот вариант вряд ли кому-либо может понравиться.

О развитии кардинально иных бюджетных сценариев, основанных на радикальном росте ненефтяных доходов, никто из специалистов - официальных и независимых - даже не фантазирует. Во главе угла - цены на нефть. И, увы, ничего больше.

Примечание. Резервов пока хватит

Елена Пенухина, эксперт ЦМАКП

Дефицитность бюджета в ближайшие годы очевидна, и основным источником его покрытия будет Резервный фонд: ставки на рыночные долговые заимствования очень высоки, поэтому привлечение заёмных средств по такой цене будет невелико. Вследствие девальвации рубля объём Резервного фонда увеличился, этих средств должно хватить для покрытия бюджетного дефицита минимум на три года. А через три года, надеюсь, макроэкономическая ситуация выправится.

По итогам года плановый дефицит бюджетов ожидается и в регионах - около 900 миллиардов рублей (в консолидированных бюджетах субъектов РФ). Примерно половину этого дефицита планируется финансировать за счёт выпуска облигаций и банковских кредитов (сальдо по привлечению на конец года - 240 и 270 миллиардов рублей соответственно). Но в связи с высокой стоимостью таких заимствований не исключено замещение рыночного долга фактически бесплатными бюджетными кредитами. В прошлом году на досрочное погашение рыночных займов было выделено 150 миллиардов рублей. Сумма, конечно, не сопоставимая с реальной потребностью регионов, но для некоторых регионов эти бюджетные кредиты оказались существенной поддержкой.

Примечание. Новая политика расходов

Андрей Чернявский, ведущий эксперт Института "Центр развития" НИУ "Высшая школа экономики"

Одной из причин приостановки действия бюджетного правила стала невозможность его реализации в ближайшем году. Оно сформулировано таким образом, что имеет ограничение по расходам и сверху и снизу. Ограничение снизу означает, что расходы не могут быть меньше запланированных в предыдущем бюджетном цикле за вычетом условно утверждённых. Но на будущий год эти расходы могут оказаться меньше, чем предусмотрено этим ограничением и чем было зафиксировано в проекте Основных направлений бюджетной политики, разработанном летом: с тех пор ситуация существенно ухудшилась из-за снижения цен на нефть. Есть предположение, что расходы будут рассчитаны исходя из сокращений в реальном выражении на 5%.

Сокращение горизонта бюджетного планирования также вполне логично. Многолетнее планирование не очень распространено в мире. Обычным является именно однолетний бюджетный план в сочетании с долгосрочным прогнозированием - на 10, 40 или даже 70 лет, как в США. Прогнозы представляют собой просчитывание последствий современных решений и политики, проводимой в настоящее время. Поэтому в период волатильности, неопределённости, когда мы не понимаем, как будут меняться цены на нефть, решение о возврате к однолетнему планированию является вполне естественным.

Думаю, что какое-то время решения по бюджету будут приниматься без бюджетного правила, по принципу текущего момента. Но потом возврат к бюджетному правилу в какой-то форме произойдёт. Вполне возможно, что оно может быть сформулировано и в рамках однолетнего плана. Проблемы с его применением возникают как раз при трёхлетнем бюджетном планировании, а в однолетнем режиме их можно избежать. Минфин не будет связан решениями, которые принимались в предыдущем бюджетном цикле.

Но нам всё равно нужен механизм как стерилизации конъюнктурных нефтегазовых доходов, так и сглаживания конъюнктурных колебаний через формирование суверенных фондов. Хотя, если нынешняя цена на нефть, около $50 за баррель, не является нижним пределом, то понятно, что этих суверенных фондов нам надолго не хватит. Тут всё будет зависеть, во-первых, от политики расходов (скорее всего, нам придётся возвращаться, скажем, на уровень 2005 года) и, во-вторых, от политики на долговом рынке.

В этом году у нас заимствования отрицательные и на внутреннем, и на внешнем рынке - мы лишь сокращаем долг. Но в большой степени это является функцией инфляции. Минфин не будет занимать по высоким ставкам, хотя масштабные заимствования и были прописаны в проекте Основных направлений бюджетной политики. А если инфляция снизится где-то до 7%, он к заимствованиям вернётся. По нашим оценкам, если отказаться от них, как в текущем году, то при цене на нефть в $50 за баррель Резервный фонд может исчерпаться уже в следующем году. А Минфин, думается, всё-таки намерен его сохранить.