Понятие и элементы гражданско-правового статуса участников государственно-частного партнерства (А.О. Казаков, журнал "Вестник Пермского университета. Юридические науки", выпуск 3, июль-сентябрь 2015 г.)

Понятие и элементы гражданско-правового статуса участников государственно-частного партнерства

А.О. Казаков,

аспирант кафедры предпринимательского права,

гражданского и арбитражного процесса

Пермский государственный национальный

исследовательский университет

Журнал "Вестник Пермского университета. Юридические науки", выпуск 3, июль-сентябрь 2015 г.

Введение

В переводе с латинского слово "status" означает положение, состояние, позицию объекта в какой-либо системе или структуре элементов. При этом сам по себе термин "статус" является многозначным и многоаспектным. Одним из его значений является термин "правовой статус", получивший широкое закрепление в российском праве. В настоящий момент в отечественном законодательстве можно найти несколько сотен упоминаний об этой категории.

При этом раскрытие такого понятия сложно назвать всеобъемлющим и полным. В ГК РФ прямо упоминается лишь о статусе публичного общества (п. 2 ст. 97 ГК РФ), статусе органов государственной власти (п. 1 и 2 ст. 125 ГК РФ) и статусе организации в качестве юридического лица (п. 2 ст. 1202 ГК РФ). Однако основополагающей нормой о правовом статусе в гражданском законодательстве следует считать п. 1 ст. 2 ГК РФ. В нем устанавливается, что гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота. Кроме того, в п. 4 ст. 49 ГК РФ говорится о том, что гражданско-правовое положение юридических лиц и порядок их участия в гражданском обороте регулируется ГК РФ, а гражданско-правовое положение отдельных организационно-правовых форм, видов и типов юридических лиц - другими законами и нормативно-правовыми актами.

Следует упомянуть также ряд статей и пунктов ГК РФ, в которых термин "правовое положение" употребляется применительно к отдельным субъектам гражданского права. В частности, п. 7 ст. 66 ГК РФ указывает на правовое положение отдельных видов коммерческих корпоративных организаций, а п. 1 ст. 66.2 ГК РФ - на правовое положение отдельных видов хозяйственных обществ (например, п. 3 ст. 87 ГК РФ регламентирует правовое положение общества с ограниченной ответственностью, п. 3 ст. 96 ГК РФ - правовое положение акционерного общества и т.д.).

Хотя упоминания о правовом положении в ГК РФ довольно многочисленны, содержательно эта категория недостаточно раскрыта. В связи с этим в юридической литературе существует множество точек зрения относительно того, как определять правовой статус и что закладывать в его содержание.

Основное содержание

По нашему мнению, особого внимания заслуживают представители гражданско-правовой науки. Н.В. Летова, обращая внимание на неоднозначность толкования понятий "правовой статус" и "правовое положение" (а также их соотношения), классифицирует высказанные в литературе мнения относительно правового статуса гражданина на две основных точки зрения. Если первая трактует правовой статус в узком значении (как простую совокупность прав и обязанностей гражданина), то вторая - в широком, так как включает в него и иные элементы (правовые нормы, правосубъектность, гражданство, ответственность и т.п.) [3, с. 78]. По мнению ученого, узконормативное понимание правового статуса является более предпочтительным (так как широкое понимание правового статуса затруднительно на практике, а также не позволяет определить основной элемент в его содержании) [3, с. 79].

С указанной точкой зрения согласиться сложно. Во-первых, основным элементом содержания правового статуса всегда выступали права и обязанности его носителя. Это признается практически всеми учеными-юристами, поэтому определить основной элемент в содержании правового статуса даже при большом количестве его составляющих не должно вызывать особого труда. Во-вторых, широкое понимание правового статуса может быть действительно затруднительным, но не из-за количества входящих в его состав элементов, а от их качества, т.е. того смысла, что будет в них закладываться законодателем.

В этом смысле оригинальностью отличается подход А.В. Богданова относительно гражданско-правового статуса и его элементов на примере единоличного исполнительного органа акционерного общества. Автор исходит из положения о том, что наличие правового статуса у участника правоотношений не обусловлено обязательностью отнесения его к субъектам права [1, с. 65]. Следовательно, категория "гражданско-правовой статус" характеризует не столько субъекта права, сколько участника гражданско-правовых отношений [1, с. 61]. По мнению автора, правовой статус единоличного исполнительного органа акционерного общества включает в себя: 1) порядок образования и прекращения полномочий; 2) функции, задачи; 3) компетенция, права и обязанности, акты; 4) ответственность единоличного исполнительного органа [1, с. 65].

Таким образом, правовой статус можно определить как определенное правовое состояние, положение, основной элемент которого составляют права и обязанности субъекта права. Однако вопрос относительно дальнейшей структуры правового статуса до сих пор остается не разрешенным в современной российской юридической науке.

Во многом именно поэтому правовой статус участника государственно-частного партнерства до сих пор не стал объектом специального правового исследования. В юридической литературе лишь подчеркивалось, что "участники государственно-частного партнерства действительно различны и по организационно-правовым формам, и по правовому (административно-правовому) статусу в целом" [6, с. 81].

По нашему мнению, под гражданско-правовым статусом участников государственно-частного партнерства следует понимать совокупность элементов, определяющих правовое положение его участников как субъектов гражданско-правовых отношений в рамках государственно-частного партнерства. Гражданско-правовой статус участника ГЧП по своей характеристике является разновидностью специального (родового) правового статуса, ибо в силу закона его может получить лишь ограниченный круг субъектов гражданских правоотношений, установленный в законодательстве.

Структура гражданско-правового статуса участников ГЧП представляет собой сложный, комплексный характер и включает в себя две группы элементов:

I. Регулятивные элементы гражданско-правового статуса участников государственно-частного партнерства.

1. Порядок заключения, изменения и прекращения соглашения о государственно-частном партнерстве.

Этот элемент включает в себя этапы и процедуры заключения, изменения и прекращения соглашения о государственно-частном партнерстве как в действующем федеральном, так и региональном законодательстве о ГЧП.

2. Гражданские права и обязанности участников ГЧП.

Безусловно, это центральный элемент гражданско-правового статуса участников ГЧП, его ядро и сердцевина. Перечень прав и обязанностей партнеров, финансирующего лица устанавливается в федеральном и региональном законодательстве о ГЧП, а также в нормативно-правовых актах органов местного самоуправления. Права и обязанности конкретного участника ГЧП устанавливаются в самом соглашении о ГЧП, заключаемом между частным и публичным партнером, а также в прямом соглашении между частным партнером, публичным партнером и финансирующим лицом в соответствии с ГК РФ и законодательством о государственно-частном партнерстве. Во многом именно в правах и обязанностях участников ГЧП проявляется регулятивное правоотношение в его классическом виде - когда правам одного участника ГЧП корреспондируют обязанности другого.

II. Охранительные элементы гражданско-правового статуса участников государственно-частного партнерства.

1. Гражданско-правовая ответственность участников ГЧП.

Права и обязанности участников ГЧП не могут быть реализованы без работающего механизма их гражданско-правовой ответственности по своим обязательствам (например, гражданско-правовая ответственность частного партнера в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения своих обязательств по соглашению о ГЧП перед публичным партнером). При этом такую ответственность в определенных случаях будет нести не только частный, но и публичный партнер, а также финансирующее лицо в случае невыполнения им условий прямого соглашения. Особое значение будет иметь финансовая ответственность участников ГЧП за осуществление финансирования ГЧП-проекта в рамках установленных объемов и сроков. Все это отвечает сути охранительных правоотношений в сфере государственно-частного партнерства, направленных на охрану интересов участников ГЧП и общества в целом.

2. Гарантии гражданско-правовой защиты прав участников ГЧП.

Права и законные интересы участников ГЧП нуждаются в повышенной защите, поэтому законодатель и стремится установить соответствующие правовые механизмы. К примеру, таковыми являются государственные или муниципальные гарантии, которые вправе взять на себя публичный партнер в соответствии с действующим законодательством. Ими могут быть также особые гарантии защиты прав частного партнера от принятия новых правовых норм, ухудшающих его положение в случаях, если он лишается того, на что был вправе рассчитывать при заключении соглашения (т.н. стабилизационная, или "дедушкина", оговорка). Они детально регламентируются и осуществляются исключительно в рамках законно установленных процедур. Необходимо также внедрить в российское законодательство такие распространенные в мировой практике механизмы, как освобождение соглашений о ГЧП от требований отраслевого законодательного регулирования на региональном уровне, а также определение специального порядка установления тарифов и стандартов оказываемых услуг для проектов ГЧП. Кроме того, следует создать единую систему гарантий, предоставляемых участникам государственно-частного партнерства как в рамках законодательства о государственно-частном партнерстве, так и в рамках инвестиционного законодательства.

Результаты

Предложенная нами совокупность элементов существенно отличается от большинства точек зрения на структуру правового статуса. В числе выделяемых нами элементов отсутствуют выделяемые многими учеными принципы правового статуса и правосубъектность. По нашему мнению, включать их в число элементов правового статуса не следует по ряду причин.

Во-первых, принятый 1 июля 2015 года Государственной Думой федеральный закон о ГЧП в ст. 4 содержит в себе принципы государственно-частного партнерства, муниципально-частного партнерства, в число которых включает: 1) открытость и доступность информации о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве, за исключением сведений, составляющих государственную тайну и иную охраняемую законом тайну; 2) обеспечение конкуренции; 3) отсутствие дискриминации, равноправие сторон соглашения и равенство их перед законом; 4) добросовестное исполнение сторонами соглашения обязательств по соглашению; 5) справедливое распределение рисков и обязательств между сторонами соглашения; 6) свобода заключения соглашения. Принципы государственно-частного партнерства предусмотрены и в региональных законах о ГЧП (см. ст. 3 закона Санкт-Петербурга "О государственно-частных партнерствах" [4], ст. 4 закона Республики Татарстан "О государственно-частном партнерстве в Республике Татарстан" и др. [6], ст. 5 Закона Самарской области "Об участии Самарской области в государственно-частных партнерствах" [5]).

Так как действие указанных принципов должно распространяться на весь объем правоотношений государственно-частного партнерства, выделять отдельные принципы правового статуса участников ГЧП мы считаем излишним. Такие принципы характеризовали бы не существенные особенности правового положения участников государственно-частного партнерства, а их наиболее типичные свойства как субъектов гражданско-правовых отношений, которые, в свою очередь, вытекают из отдельных элементов их правового статуса (в первую очередь соответствующих прав и обязанностей).

Во-вторых, правосубъектность является основанием возникновения правового статуса, правовой предпосылкой обретения каким-либо лицом статуса субъекта права. По своей юридической природе правосубъектность означает правовую возможность потенциального участия в конкретных правоотношениях. Следовательно, правосубъектность - это только предпосылка к обладанию статусом, его правообразующая основа. Поэтому попытки выделения правосубъектности в качестве элемента правового статуса, по сути, не позволяют выйти за рамки общепринятых представлений о правовом статусе как правовом положении его носителя.

В-третьих, наличие большого количества различных элементов делает конструкцию правового статуса чрезмерно объемной и от этого малоприменимой. В то же время выделение только одного центрального элемента - прав и обязанностей субъекта права также нельзя признать верным вследствие существенного сужения содержания этой важной гражданско-правовой категории. Поэтому нами была предпринята попытка классифицировать элементы правового статуса участников ГЧП на две группы: регулятивные и охранительные.

Выводы

Предложенная нами классификация построена на делении основных функций права на регулятивную и охранительную. Правоотношения в сфере государственно-частного партнерства возникают на основе юридических фактов, а именно в результате действий его участников. Действия таких лиц (правомерные или неправомерные) порождают регулятивные или охранительные правоотношения, которые, в свою очередь, позволяют соответствующе классифицировать элементы правового статуса участников государственно-частного партнерства. Кроме того, нормы права, посвященные регулированию правового положения участников государственно-частного партнерства, также по своему содержанию можно подразделить на регулятивные и охранительные.

Поскольку регулятивные элементы правового статуса участников ГЧП призваны должным образом упорядочить общественные отношения в области государственно-частного партнерства, в том числе деятельность его участников, в их состав следует включать: 1) порядок возникновения и прекращения гражданско-правового статуса участников ГЧП; 2) гражданские права и обязанности участников ГЧП. Такие элементы основаны на правомерных действиях участников ГЧП и не нуждаются в участии принудительной силы со стороны государства. В свою очередь, так как охранительные элементы обеспечивают поддержание стабильности гражданского оборота в рамках государственно-частного партнерства, а также служат охране, защите и восстановлению прав участников государственно-частного партнерства, к их числу мы отнесли: 1) гражданско-правовую ответственность участников ГЧП; 2) гарантии гражданско-правовой защиты прав участников ГЧП. Присутствие указанных элементов во многом обусловлено необходимостью принудительного вмешательства государства в деятельность участников ГЧП для осуществления должных мер принуждения в связи с нарушением ими положений действующего законодательства и (или) соглашения о ГЧП.

Таким образом, установленная нами совокупность элементов в полной мере отражает сущность правового статуса участников государственно-частного партнерства.

Библиографический список

1. Богданов А.В. Понятие и элементы гражданско-правового статуса единоличного исполнительного органа акционерного общества // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2011. Вып. 4 (14).

2. Игнатюк Н.А. Государственно-частное партнерство в Российской Федерации. М.: Эксмо, 2009. 398 с.

3. Летова Н.В. Правовой статус ребенка // Государство и право. 2010. N 11.

4. Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах: закон Санкт-Петербурга от 25 дек. 2006 г. N 627-100. URL: http://gov.spb.ru/law?d&nd=8442332&nh=0 (дата обращения: 01.12.2014).

5. Об участии Самарской области в государственно-частных партнерствах: закон Самар. обл. от 2 июля 2010 г. N 72-ГД. URL: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/privgovpartnerdev/doc201401 22_57 (дата обращения: 01.12.2014).

6. О государственно-частном партнерстве в Республике Татарстан: закон Респ. Татарстан от 1 авг. 2011 г. N 50-ЗРТ. URL: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/privgovpartnerdev/doc201401 22_53 (дата обращения: 01.12.2014).