Проект закона об основах государственного и муниципального контроля (А. Репин, журнал "Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений", N 10, октябрь 2015 г.)

Проект закона об основах государственного и муниципального контроля

А. Репин,

эксперт журнала "Ревизии и проверки

финансово-хозяйственной деятельности

государственных (муниципальных) учреждений"

Журнал "Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений", N 10, октябрь 2015 г.

Минэкономразвития подготовило законопроект "Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации" (далее - проект закона о контроле), направленный на повышение результативности и эффективности осуществления государственного и муниципального контроля (надзора) при одновременном снижении избыточного вмешательства государственных органов и органов местного самоуправления в деятельность граждан и организаций. Указанный закон придет на смену Федеральному закону N 294-ФЗ*(1). Вступление в силу названного законопроекта запланировано с 1 января 2017 года, за исключением отдельных положений. В настоящее время проект федерального закона находится на специальной площадке для обсуждения (www.контроль-надзор.рф). В статье мы поговорим об общих положениях данного законопроекта.

Какова концепция законопроекта?

Основная идея законопроекта - создание правовой основы для формирования единой системы государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации, обеспечивающей организацию и эффективное функционирование контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Целью законопроекта является установление базовых, системообразующих правил организации и осуществления государственного и муниципального контроля (надзора) в РФ, направленных:

- на построение прозрачной, доверительной и действенной системы взаимоотношений власти, граждан и бизнеса;

- на снижение избыточного давления на бизнес;

- на стимулирование добросовестной конкуренции;

- на определение и установление четких границ разрешительной деятельности, государственного и муниципального контроля и надзора;

- на существенное повышение эффективности и результативности контрольно-надзорной деятельности;

- на эффективное использование бюджетных средств.

Предметом правового регулирования законопроекта являются отношения, связанные с введением правовых и организационных основ системы государственного и муниципального контроля (надзора) в РФ, предусматривающих определение целей, задач и принципов осуществления различных видов государственного и муниципального контроля (надзора), их ресурсного обеспечения и оценки эффективности и результативности, в том числе такие вопросы, как:

- разграничение государственного и муниципального контроля, государственного и муниципального надзора и разрешительной деятельности;

- выбор форм государственного регулирования, определение требований законодательства и установление принципов применения мер ответственности;

- ведение перечня видов государственного и муниципального контроля (надзора);

- ведение алгоритмов и руководств по осуществлению контрольных мероприятий на основе рискового подхода;

- ведение базы данных по учету и анализу результатов соответствующих мероприятий;

- оценка обоснованности присвоения категорий угрозы и вероятности ее наступления, а также иных ключевых параметров реализации рискового подхода при осуществлении государственного контроля (надзора);

- моделирование и прогнозирование контрольно-надзорной деятельности;

- формирование контрольно-надзорными органами планов контрольно-надзорных мероприятий;

- исполнение и мониторинг контрольно-надзорных мероприятий;

- оформление результатов таких мероприятий;

- учет и анализ результатов контрольно-надзорной деятельности в интересах планирования контрольно-надзорных мероприятий;

- обеспечение прозрачности и подотчетности деятельности контрольно-надзорных органов;

- оценка эффективности и результативности контрольно-надзорной деятельности.

Под государственным и муниципальным контролем (надзором) понимается осуществляемая в пределах установленных полномочий деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных уполномоченных органов и организаций, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений гражданами и организациями обязательных требований, принятие предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов и организаций по систематическому анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при ведении деятельности гражданами и организациями.

Основной целью органов, осуществляющих государственный и муниципальный контроль (надзор), признается предотвращение вреда охраняемым законом ценностям посредством обеспечения соблюдения гражданами и организациями обязательных требований. В приложениях 1-3 к проекту закона о контроле приведен перечень видов государственного контроля (надзора), регионального государственного контроля (надзора), муниципального контроля (надзора). Предусмотрено, что не допускается осуществление каких-либо видов контроля (надзора), не указанных в данных приложениях.

Предметом государственного контроля (надзора) является соблюдение гражданами и организациями обязательных требований к ведению предпринимательской и иной деятельности и результатам осуществления такой деятельности или совершения действий. Обязательные требования устанавливаются международными договорами Российской Федерации, актами органов Евразийского экономического союза, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными нормативными правовыми актами, иными документами, принимаемыми и признаваемыми согласно международным договорам, федеральным законам, содержащим требования к осуществлению гражданами и организациями предпринимательской и иной деятельности и результатам осуществления деятельности или совершения действий.

Предметом муниципального контроля (надзора) могут быть исключительно обязательные требования, утвержденные муниципальными нормативными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения.

Объектами государственного и муниципального контроля (надзора) являются:

- деятельность и действия граждан и организаций;

- производственные объекты;

- результаты деятельности граждан и организаций, в том числе продукция.

На кого нормы закона не будут распространяться?

Согласно ч. 2 ст. 1 проекта закона о контроле его положения не будут применяться к вопросам организации и осуществления:

- контроля, производимого Президентом РФ;

- парламентского контроля;

- надзора (контроля), осуществляемого судами;

- прокурорского надзора (за исключением вопросов проведения органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля (надзора) проверок по требованию прокурора);

- контроля за деятельностью государственных органов, органов местного самоуправления (за исключением случаев, установленных проектом Закона о контроле), в том числе в связи с исполнением указанными органами поручений Президента РФ и Правительства РФ;

- внешнего государственного аудита (контроля);

- контроля за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, а также за соблюдением избирательного законодательства, законодательства о референдуме, осуществляемого избирательными комиссиями, комиссиями референдума и образуемыми ими контрольно-ревизионными комиссиями;

- непосредственного пресечения противоправных деяний, представляющих угрозу безопасности государства, общественной безопасности, безопасности личности;

- оперативно-разыскных мероприятий, дознания, предварительного следствия;

- мероприятий по контролю и надзору при исполнении уголовных наказаний и мер уголовно-правового характера;

- расследований несчастных случаев, происшедших с работниками и другими лицами, участвующими в производственной деятельности работодателя (в том числе с лицами, подлежащими обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний), при исполнении ими трудовых обязанностей или выполнении какой-либо работы по поручению работодателя (его представителя), а также при осуществлении иных правомерных действий, обусловленных трудовыми отношениями с работодателем либо совершаемых в его интересах;

- расследований причин возникновения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений, поражений) людей, животных и растений, причинения вреда окружающей среде, имуществу граждан и организаций, государственному и муниципальному имуществу;

- расследований причин возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий;

- расследований причин аварий в электроэнергетике.

Как мы видим, по сравнению с Федеральным законом N 294-ФЗ перечень видов контроля (надзора), не подпадающих под действие проекта закона о контроле, значительно сокращен. Так, налоговый, валютный и таможенный контроль тоже будут осуществляться в соответствии с указанным законопроектом.

Что же касается государственного (муниципального) контроля, в силу ч. 3 ст. 1 проекта закона о контроле вопросы организации и осуществления органами государственной власти, органами местного самоуправления или подведомственными им организациями контроля за использованием гражданами и организациями государственного и муниципального имущества, использованием бюджетных средств определяются согласно законодательству об управлении государственным и муниципальным имуществом, бюджетным законодательством. Осуществляемые в рамках указанного контроля мероприятия не относятся к мероприятиям государственного и муниципального контроля (надзора).

Заметим, что в ст. 1 проекта закона о контроле устранено действующее в настоящее время довольно странное правило, в силу которого, вследствие того что органы муниципального финансового контроля не осуществляют государственный контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере, ч. 3.1 ст. 1 Федерального закона N 294-ФЗ в отношении порядка организации и проведения проверок при осуществлении муниципального финансового контроля не применяется. Таким образом, органы муниципального финансового контроля при осуществлении контрольных мероприятий в рамках муниципального финансового контроля (и внешнего, и внутреннего) в настоящее время обязаны руководствоваться нормами Федерального закона N 294-ФЗ.

Также в ч. 3 ст. 1 проекта закона о контроле предусматривается, что контроль за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, подведомственными им организациями законодательства об управлении государственным и муниципальным имуществом, о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд, бюджетного законодательства осуществляется согласно положениям соответствующих федеральных законов с учетом принципов ведения государственного и муниципального контроля (надзора), установленных ст. 5 проекта закона о контроле, если иное не вытекает из федерального закона или существа правоотношения.

На каких принципах будет основываться контроль?

Организация и осуществление государственного и муниципального контроля (надзора) будут основываться на следующих принципах:

- принцип законности, который означает, что государственный и муниципальный контроль (надзор) ведутся согласно положениям федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, законам и иным нормативным правовым актам субъектов РФ и муниципальным нормативным правовым актам (и в точном соответствии с ними) органами и должностными лицами, уполномоченными на осуществление указанной деятельности и в пределах предоставленных им полномочий;

- принцип результативности и стратегической направленности, под которым понимается, что органы, осуществляющие государственный и муниципальный контроль (надзор), должны иметь утвержденные в установленном порядке измеряемые показатели достижения общественно значимых результатов, связанных с минимизацией вреда охраняемым законом ценностям в соответствующей сфере, стратегические цели их достижения, сформулированные на долгосрочную перспективу, и планы их достижения;

- принцип эффективности. Данный принцип означает, что органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля (надзора) должны исходить из необходимости достижения максимального уровня общественно значимого результата своей деятельности с использованием наименьшего объема трудовых, материальных, финансовых и иных ресурсов, а также минимально возможной степени вмешательства в деятельность граждан и организаций;

- принцип пропорциональности, означающий, что при определении степени необходимого вмешательства в деятельность граждан и организаций при ведении государственного и муниципального контроля (надзора), выборе форм его осуществления должна оцениваться соразмерность такого вмешательства риску причинения вреда охраняемым законом ценностям, а степень этого вмешательства не быть чрезмерно обременительной и необоснованно препятствовать нормальной деятельности граждан и организаций;

- принцип ответственности, который означает, что органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля (надзора), их должностные лица должны нести ответственность за достижение показателей общественно значимых результатов и надлежащее исполнение своих полномочий;

- принцип межведомственной ответственности, в силу которого органы, осуществляющие государственный и муниципальный контроль (надзор), должны иметь взаимно увязанные показатели достижения общественно значимых результатов, методики оценки рисков причинения вреда и эффективно налаженный обмен сведениями с иными органами, влияющими на достижение показателей общественно значимых результатов в соответствующей сфере деятельности;

- принцип объективности, согласно которому организация и осуществление государственного и муниципального контроля (надзора) должны основываться на анализе объективной и регулярно собираемой информации об уровне причиненного охраняемым законом ценностям вреда и соблюдения законодательства в соответствующей сфере деятельности;

- принцип независимости означает, что органы, производящие государственный и муниципальный контроль (надзор), должны быть независимы от граждан и организаций в административном, финансовом и функциональном отношении;

- принцип компетентности, состоящий в том, что государственный и муниципальный контроль (надзор) должен осуществляться органами и должностными лицами, обладающими специальными знаниями, умениями и навыками в данной сфере деятельности, располагающими для этого необходимой структурой, силами и средствами;

- принцип превентивной направленности, согласно которому органы, осуществляющие государственный и муниципальный контроль (надзор), в качестве приоритетных должны осуществлять меры по борьбе с причинами возникновения рисков причинения вреда и профилактические мероприятия, направленные на предотвращение нарушений обязательных требований и недопущение нанесения вреда охраняемым интересам;

- принцип стимулирования добросовестности, означающий, что цель государственного и муниципального контроля (надзора) - устранять потенциальную экономическую выгоду от систематического и намеренного нарушения обязательных требований и недобросовестной конкуренции, одновременно снижая вмешательство в деятельность граждан и организаций, характеризующихся устойчивым добросовестным поведением;

- принцип разграничения полномочий, состоящий в том, что наделение органов, осуществляющих государственный и муниципальный контроль (надзор), соответствующими полномочиями не должно приводить к их дублированию;

- принцип информационной открытости. Данный принцип означает доступность для граждан и организаций сведений государственных информационных ресурсов в сфере государственного и муниципального контроля (надзора), в том числе нормативных правовых актов РФ, нормативных правовых актов субъектов РФ, муниципальных нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых проверяется при ведении государственного и муниципального контроля (надзора), а также информации об организации и осуществлении государственного и муниципального контроля (надзора), о достигнутых показателях общественно значимых результатов (публикуемых по каждому территориальному органу), о правах и об обязанностях органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля (надзора), их должностных лиц, за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством РФ.

Какими полномочиями будут обладать проверяющие?

Федеральные органы государственного контроля будут обладать следующими полномочиями:

- формирование и проведение на территории РФ единой государственной политики в сфере государственного и муниципального контроля (надзора), в том числе в области обеспечения прав граждан и организаций при осуществлении государственного и муниципального контроля (надзора);

- разработка, принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ по вопросам организации и ведения государственного и муниципального контроля (надзора) и контроль за их исполнением;

- установление видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля (надзора), осуществляемых в РФ;

- организация и проведение оценки эффективности и результативности ведения государственного и муниципального контроля (надзора) в РФ;

- организация и осуществление федерального государственного контроля (надзора);

- иные полномочия.

Указанные полномочия по ведению отдельных видов федерального государственного контроля (надзора) могут быть полностью или в части переданы для осуществления органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления. При этом осуществление органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления указанных полномочий не допускается до принятия положения о ведении соответствующего вида федерального государственного контроля (надзора) и административного регламента.

К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области государственного и муниципального контроля (надзора) относятся:

- реализация единой государственной политики в сфере государственного и муниципального контроля (надзора), в том числе в области обеспечения прав граждан и организаций при ведении регионального государственного контроля (надзора);

- организация и осуществление регионального государственного контроля (надзора) на территории соответствующего субъекта РФ;

- ведение федерального государственного контроля (надзора), полномочия по осуществлению которого переданы для осуществления органам государственной власти субъектов РФ;

- организация и проведение мониторинга эффективности регионального государственного контроля (надзора), муниципального контроля (надзора);

- иные полномочия.

Если это не противоречит федеральным законам, полномочия органов государственной власти субъектов РФ по ведению отдельных видов регионального государственного контроля (надзора) полностью или в части могут быть переданы для осуществления органам местного самоуправления законами субъектов РФ. Осуществление органами местного самоуправления указанных полномочий не допускается до принятия положения о ведении соответствующего вида регионального государственного контроля (надзора) и административного регламента.

В свою очередь, к полномочиям органов местного самоуправления в области муниципального контроля (надзора) относятся:

- реализация единой государственной политики в сфере государственного и муниципального контроля (надзора) при осуществлении муниципального контроля (надзора);

- организация и ведение муниципального контроля (надзора) в пределах территории муниципального образования;

- осуществление федерального государственного контроля (надзора), регионального государственного контроля (надзора), полномочиями по ведению которого наделены органы местного самоуправления;

- проведение мониторинга эффективности осуществления муниципального контроля (надзора);

- иные полномочия.

Соответствующие виды муниципального контроля (надзора) к вопросам местного значения муниципального образования относятся согласно федеральному закону, определяющему общие принципы организации местного самоуправления в РФ.

* * *

В заключение отметим: по мнению экспертного совета при Правительстве РФ, текущая версия законопроекта о государственном и муниципальном контроле и надзоре, которую разработало Минэкономразвития, создает риск увеличения административного давления на бизнес. Эксперты считают, что обсуждение законопроекта и его доработка должны быть продолжены. О вопросах организации и проведения контрольных мероприятий в соответствии с нормами проекта закона о контроле мы поговорим в следующем номере нашего журнала.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".