Непосредственное правотворчество народа как правовая форма организации денежного обращения Российской Федерации: вопросы правового регулирования (О.М. Крылов, журнал "Lex Russica", N 9, сентябрь 2015 г.)

Непосредственное правотворчество народа как правовая форма организации денежного обращения Российской Федерации: вопросы правового регулирования

О.М. Крылов,

кандидат юридических наук,

доцент кафедры государственного права

Башкирского государственного университета

Журнал "Lex Russica", N 9, сентябрь 2015 г.

В Российской Федерации высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (ст. 3 Конституции Российской Федерации)*(1). В зарубежных странах отношение к референдуму неоднозначное. Так, в одних государствах установлена только представительная форма демократии (Нидерланды, Дания, Норвегия), в других - возможность ее осуществления через выборы или референдум (Франция, Польша, Румыния)*(2). Однако юридически проведение референдума не запрещено даже в том случае, если в конституциях зарубежных государств отсутствуют положения о референдуме*(3).

Институт референдума появился в Советском Союзе еще в 1977 году. Именно тогда в Конституции СССР были установлены две формы непосредственного народовластия: всенародное обсуждение и всенародное голосование. За семидесятилетний период существования СССР всенародное голосование было проведено лишь однажды - 17 марта 1991 года. Была поставлена задача - выявить волю народа по одному из важнейших вопросов государственной жизни: о сохранении на территории нашей страны Советского Союза как обновленной федерации равноправных суверенных республик и о введении поста Президента РСФСР*(4).

По вопросу организации и проведения референдума ныне действующая Конституция Российской Федерации устанавливает два ограничения. Во-первых, Президент Российской Федерации назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Во-вторых, исполняющий обязанности Президента Российской Федерации не имеет права назначать референдум (ст. 84, ст. 92 Конституции Российской Федерации).

Как видно, эти ограничения касаются лишь двух субъектов, что, по нашему мнению, свидетельствует о максимально демократичном подходе к референдуму как непосредственному выражению власти народа. Одновременно следует констатировать, что такой подход не находит преемственности в Федеральном конституционном законе от 28 июня 2004 N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации"*(5), содержащем значительное количество ограничений.

Существенное ограничение установлено по кругу вопросов, которые могут быть вынесены на референдум. В частности, в Российской Федерации на референдум не могут выноситься вопросы, отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти (ст. 6 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации"),

Совершенно справедлив вывод о том, что вводимые законом ограничения на проведение референдума должны быть адекватны и соразмерны конституционно значимым целям, не могут умалять ценность референдума в системе народовластия*(6). Определимся с ограничениями, препятствующими вынесению на референдум вопросов денежного обращения.

В юридической науке отсутствует единое мнение по вопросу определения понятия компетенции. Поэтому оговоримся, что под компетенцией следует понимать объем публичных дел, законно возложенный на уполномоченный субъект, состоящий из нормативно установленных целей, предметов ведения (юридически определенные сферы и объекты воздействия) и властных полномочий*(7).

Конституцией Российской Федерации установлено, что Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение в государстве единой финансовой, кредитной и денежной политики (ст. 114 Конституции Российской Федерации). Аналогичное положение закреплено в ст. 15 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"*(8). В обоих нормативных правовых актах отсутствует понятие "исключительная компетенция Правительства Российской Федерации". Не случайно в научной литературе высказывалось мнение о том, что поскольку понятие "исключительная компетенция" нормативно не закреплено, любая компетенция Правительства Российской Федерации может быть интерпретирована в качестве его исключительной компетенции*(9).

Справедливость этого вывода можно аргументировать следующим.

Во-первых, исключительность компетенции Правительства Российской Федерации основывается на принципе разделения властей. В том виде, как он закреплен в Конституции Российской Федерации, данный принцип не допускает сосредоточения функций различных ветвей власти в одном органе (Постановление Конституционного Суда РФ от 29 мая 1998 N 16-П "По делу о проверке конституционности части 4 статьи 28 Закона Республики Коми "О государственной службе Республики Коми")*(10). Если компетенция Правительства Российской Федерации не является исключительной, то теоретически ею может быть наделен государственный орган иной ветви власти. Это недопустимо, поскольку Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть Российской Федерации (ст. 110 Конституции Российской Федерации).

Во-вторых, исключительность компетенции Правительства Российской Федерации предопределяется его статусом как высшего исполнительного органа государственной власти, возглавляющего единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 1 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"). Данное обстоятельство исключает возможность наделения компетенцией Правительства Российской Федерации какого-либо иного исполнительного органа государственной власти.

В-третьих, по своей природе некоторые полномочия могут быть исключительными даже при отсутствии прямого указания на это в нормативном правовом акте. Например, в Конституции Российской Федерации в качестве исключительного полномочия Президента Российской Федерации не указано осуществление помилования (пункт "в" статьи 89 Конституции Российской Федерации). Тем не менее это полномочие является исключительным в силу статуса Президента Российской Федерации как главы государства (Определение Конституционного Суда РФ от 11 января 2002 N 61-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Горина Александра Владимировича на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 10 Уголовного кодекса Российской Федерации")*(11). Аналогична ситуация с исключительностью полномочий Правительства Российской Федерации.

Таким образом, компетенция Правительства Российской Федерации, закрепленная в Конституции Российской Федерации, является исключительной и предопределяет исключительность его полномочия по обеспечению проведения в государстве единой финансовой, кредитной и денежной политики.

Государственный орган обладает определенными властными полномочиями - совокупностью прав и обязанностей, которые должны по своему содержательному насыщению обеспечить ему достижение поставленных перед ним задач через выполнение функций*(12).

Конкретное полномочие органа государства, являясь юридически закрепленным за ним правом, одновременно представляет собой обязанность по принятию правовых актов и иных действий, направленных на исполнение поставленных перед данным органом задач и функций*(13). Такое понимание полномочия органа государства получило широкое распространение и основывалось на положениях Федерального закона от 24 июня 1999 N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (ныне утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 04 июля 2003 N 95-ФЗ)*(14).

Содержание полномочия Правительства Российской Федерации по проведению в государстве единой финансовой, кредитной и денежной политики определяется понятием "денежная политика". Оно широко используется в законодательстве Российской Федерации без раскрытия его содержания.

В экономической литературе денежная политика определяется как совокупность мер в области денежного обращения, направленных на обеспечение экономического роста и занятости, на выравнивание платежного баланса*(15). Являясь направлением государственной политики регулирования экономики, предметом денежной политики выступают ключевые экономические величины: предложение денег, процентная ставка, валютный курс, объем ликвидных ресурсов и прочие величины*(16).

В юридической науке отсутствует единое понимание денежной политики. В большинстве случаев денежная политика рассматривается в качестве совокупности мероприятий, направленных на достижение экономических целей: обеспечения нормального функционирования денежного оборота, устойчивости национальной денежной единицы, стабильности ее покупательной возможности, а также обеспечения развития финансовой системы государства*(17).

Часто денежная политика отождествляется и с организацией денежного обращения. Например, распространено мнение, что денежная политика включает установление следующих условий: 1) официальное соотношение между рублем и денежными единицами других государств; 2) эмиссию наличных денег; 3) выпуск и обращение банкнот и монеты новых образцов; 4) расчеты в российской и иностранной валюте на территории РФ; 5) определение порядка ведения кассовых операций; 6) планирование объемов производства, перевозки, хранения банкнот и монеты, создание их резервных фондов*(18).

Отдельные авторы рассматривают денежную политику в качестве бюджетного полномочия Центрального банка Российской Федерации*(19).

Опираясь на Федеральный закон от 10 июля 2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"*(20), выделим характерные отличительные признаки денежной политики как правовой категории.

Прежде всего целью денежной политики является обеспечение достижения определенного экономического результата, например, устойчивого экономического роста, выравнивание платежного баланса и т.д. Данный вывод следует из основной цели денежно-кредитной политики Банка России: защиты и обеспечения устойчивости рубля посредством поддержания ценовой стабильности, в том числе для формирования условий сбалансированного и устойчивого экономического роста (ст. 34.1 Федерального закона от 10 июля 2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

Кроме того, в рамках режима таргетирования инфляции приоритетной целью денежно-кредитной политики является обеспечение ценовой стабильности, то есть поддержание стабильно низких темпов роста цен. Денежно-кредитная политика, направленная на контроль над инфляцией, будет способствовать достижению более общих экономических целей, таких как обеспечение условий для устойчивого и сбалансированного экономического роста и поддержание финансовой стабильности ("Основные направления государственной денежно-кредитной политики на 2013 год и период 2014 и 2015 годов") (утв. Банком России).*(21).

Таким образом, цель денежной политики - обеспечить достижение определенных экономических результатов (например, снижение инфляции до 4-5% в 2014-2015 годах, соблюдение темпов прироста денежного агрегата М2 в 2014-2015 годах - 14-19% в год и др.).

Следует отметить, что в отличие от организации денежного обращения как функции государства обеспечение совместной активности людей любого типа является производной целью денежной политики и возможно только через достижение установленных экономических результатов.

Предметом денежной политики являются денежные отношения - общественные отношения, в которых деньги выступают в качестве объекта интереса его участников. Иногда в качестве объекта этих отношений выступают заменители денег - денежные суррогаты. Это особенно хорошо заметно при анализе инструментов, методов и основных направлений денежной политики Российской Федерации (ст. 35, 45 Федерального закона от 10 июля 2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

Наконец, по своему содержанию денежная политика представляет собой деятельность уполномоченных органов государства: Правительства Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации. Ее осуществляет и Центральный банк Российской Федерации как орган государственной власти особого рода, не принадлежащий ни к одной из обозначенных Конституцией Российской Федерации ветвей власти, наделенный специальной компетенцией по осуществлению государственного управления в сфере денежно-кредитных отношений, банковского регулирования и банковского надзора за денежно-кредитной системой*(22).

Так, Банк России во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит единую денежно-кредитную политику (ст. 4 Федерального закона от 10 июля 2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). В свою очередь, Министерство финансов Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим выработку единой государственной финансовой, кредитной, денежной политики (п. 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 07 апреля 2004 N 185 "Вопросы Министерства финансов Российской Федерации")*(23).

Следует отметить, что деятельность указанных субъектов по своему характеру преимущественно правоприменительная (например, осуществление валютных интервенций, установление ориентиров роста денежной массы и т.д.). Полагаем, что рассматриваемая деятельность в установленных законом случаях может быть и правотворческой. Например, правотворческая деятельность как содержание кредитной политики проявляется в принятии Центральным банком Российской Федерации таких нормативных правовых актов, как: "Положение об обязательных резервах кредитных организаций" (утв. Банком России 07 августа 2009 N 342-П), "Положение о порядке предоставления Банком России кредитным организациям кредитов, обеспеченных активами или поручительствами" (утв. Банком России 12 ноября 2007 N 312-П). Заметим также, что денежная политика проводится не только в правовой форме.

Таким образом, денежная политика - деятельность уполномоченных государственных органов в сфере денежных отношений с целью обеспечения достижения установленных экономических результатов, имеющая преимущественно правоприменительную форму. В указанном качестве денежная политика представляет собой элемент организации денежного обращения.

Организация же денежного обращения как функция государства имеет более широкую цель (обеспечить в целом совместную активность людей любого типа (как экономическую, так и иную), осуществляемую посредством упорядочения денежных отношений) и, как следствие, расширенный субъектный состав и используемые правовые формы (правотворчество, правоприменение, правоохрана)*(24).

Возвращаясь к полномочию Правительства Российской Федерации по обеспечению проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики, акцентируем внимание на содержании понятия "обеспечение". Этимологически понятие "обеспечить" предполагает что-либо сделать вполне возможным, действительным, реально выполнимым*(25). Следовательно, применительно к полномочию Правительства Российской Федерации понятие "обеспечить" означает сделать возможным проведение единой денежной политики.

Указанное полномочие Правительства Российской Федерации ввиду его исключительности не может быть ограничено.

Право Правительства Российской Федерации обеспечить проведение в Российской Федерации единую денежную политику, которое одновременно является его обязанностью, конкретизируется в иных правомочиях Правительства Российской Федерации. Выделим основные:

- право поручить Банку России осуществить любой вид банковской операции или сделки, необходимой для выполнения функции Банка России (например для проведения единой государственной денежно-кредитной политики) (ст. 4 Федерального закона от 10 июля 2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)");

- право формировать органы Банка России (в частности Национальный финансовый совет, который рассматривает проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики) (ст. 12, 13 Федерального закона от 10 июля 2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)");

- право осуществлять взаимодействие с Советом директоров Банка России по разработке проекта основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики (ст. 18 Федерального закона от 10 июля 2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)");

- право информировать Банк России о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение, координировать с ним свою политику, проводить регулярные взаимные консультации (ст. 21 Федерального закона от 10 июля 2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)");

- право получать от Государственной Думы годовой отчет Банка России, включающий перечень мероприятий по реализации единой государственной денежно-кредитной политики, проведенных Банком России, и анализ выполнения основных параметров единой государственной денежно-кредитной политики, анализ денежного обращения, валютного положения и платежного баланса Российской Федерации, национальной платежной системы (ст. 25 Федерального закона от 10 июля 2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)");

- право провести консультации с Банком России по применению им прямых количественных ограничений в целях проведения единой государственной денежно-кредитной политики (ст. 43 Федерального закона от 10 июля 2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)");

- право предварительно получать от Банка России проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики (ст. 45 Федерального закона от 10 июля 2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)");

- право совершать с Банком России банковские операции и сделки для защиты и обеспечения устойчивости рубля (ст. 46 Федерального закона от 10 июля 2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

Данный перечень правомочий Правительства Российской Федерации, естественно, не является исчерпывающим. Открытость рассматриваемого перечня, конкретизирующего полномочие Правительства Российской Федерации по обеспечению проведения в государстве единой денежной политики, предопределяется как его исключительностью, так и лексической аморфностью понятия "обеспечение". Представляется, что в указанном перечне прав имеется и право на проведение единой денежной политики, без которого при определенных обстоятельствах просто невозможно будет обеспечить ее проведение.

Руководствуясь вышеизложенным, следует сделать вывод о том, что на референдум в Российской Федерации не могут быть вынесены вопросы по проведению денежной политики - деятельности уполномоченных государственных органов в сфере денежных отношений, имеющей целью обеспечить достижение установленных (заданных) экономических результатов. Это, в принципе, позволяет исключить возможность вынесения на референдум любого вопроса, если можно установить его влияние на денежную политику.

Конституция Российской Федерации устанавливает, что денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации (п. 1 ст. 75 Конституции Российской Федерации). В отличие от полномочий Правительства Российской Федерации, не обозначенных в качестве исключительных ни в одном нормативном правовом акте, полномочие Центрального банка Российской Федерации таковым названо. Очевидно, что сложившаяся ситуация исключает возможность вынесения на референдум вопроса по эмиссии денежных средств.

В Конституции Российской Федерации закреплена также норма о том, что защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти (п. 2 ст. 75 Конституции Российской Федерации).

Исходя из содержания ст. 4 Федерального закона от 10 июля 2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" под функциями Банка России законодатель определил основные направления его деятельности. При этом защита и обеспечение устойчивости рубля определяется не как функция, а как цель деятельности Банка России (ст. 3 Федерального закона от 10 июля 2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). Защита и обеспечение устойчивости рубля является и целью денежно-кредитной политики Банка России, которая достигается посредством поддержания ценовой стабильности, в том числе для формирования условий сбалансированного и устойчивого экономического роста. Очевидно, что защита и обеспечение устойчивости рубля не может быть одновременно и целью и функцией. На смешение значений этих понятий неоднократно указывалось в юридической литературе*(26).

Представляется, что защита и обеспечение устойчивости рубля является функцией, а не целью деятельности Банка России. В пользу данного вывода можно привести следующие аргументы.

Во-первых, всякая деятельность имеет конкретную цель. Возникнув же под воздействием определенных условий объективной действительности, цель по необходимости всегда реализуется в той или иной материально или духовно ощутимой форме, которая в итоге представляет собой результат реализации потребности*(27).

Результатом защиты и обеспечения устойчивости рубля является его защищенность и устойчивость, что, однако, не может являться результатом реализации потребности. Потребность заключается в том, чтобы защищая и обеспечивая устойчивость рубля, добиться ценовой стабильности, устойчивого экономического роста (ст. 34.1 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"), развития национальной экономики, прогрессивного международного экономического сотрудничества (преамбула Федерального закона от 10 декабря 2003 N 173-Ф3 "О валютном регулировании и валютном контроле")*(28).

Во-вторых, функция органа, как элемент компетенции, указывает на его положение в системе управления конкретными сферами общественной жизни, поскольку распределение функций системы государственного управления находит воплощение в функциях органов управления*(29). Именно функции конкретного органа указывают, какие действия он должен осуществить для выполнения задач, ради которых он создан*(30).

Осуществление функции по защите и укреплению устойчивости рубля происходит путем наделения Банка России соответствующими полномочиями. Большая часть из них - полномочия по проведению денежно-кредитной политики (ст. 36-44 Федерального закона от 10 июля 2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"), поскольку законодатель определил, что защита и обеспечение устойчивости рубля является ее основной целью (ст. 34.1 Федерального закона от 10 июля 2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). (Следует отметить, в силу того, что защита и обеспечение устойчивости рубля не является целью деятельности Банка России, это не цель проведения денежно-кредитной политики).

В-третьих, вывод о содержании понятия "защита и обеспечение устойчивости рубля" был сделан Конституционным Судом Российской Федерации. В частности, основная функция Банка России - защита и обеспечение устойчивости рубля - функция государственной власти, поскольку ее реализация предполагает применение мер государственного принуждения (Определение Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. N 268-О "По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)")*(31).

Таким образом, защита и обеспечение устойчивости рубля в качестве функции является элементом компетенции Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти.

Формулировка "независимо от других органов государственной власти" предполагает, что Банк России осуществляет исключительную функцию. Вышеизложенное свидетельствует о том, что иные государственные органы не вправе выполнять функцию по защите и обеспечению устойчивости рубля, либо Банк России осуществляет функцию, которая выполняется и другими органами государственной власти.

Вместе с тем функция защиты и обеспечения устойчивости рубля реализуется Центральным банком Российской Федерации через проводимую им денежно-кредитную политику, которая разрабатывается и проводится во взаимодействии с Правительством Российской Федерации (ст. 4, ст. 34.1 Федерального закона от 10 июля 2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). Указанное обстоятельство "размывает" исключительность функции Банка России по защите и обеспечению устойчивости рубля.

Ввиду того, что в Российской Федерации не может быть вынесен на референдум вопрос проведения денежной политики, вопрос по защите и обеспечению устойчивости рубля посредством денежной политики на референдуме также не может быть рассмотрен.

Обратившись к истории референдумов в Российской Федерации, заметим, что вопросы денежного обращения до сих пор не были предметом референдума. Однако именно посредством Конституции Российской Федерации - акта высшей юридической силы, обладающего прямым действием, многонациональный российский народ на референдуме 12 декабря 1993 года подтвердил статус рубля как национальной валюты и учредил его эмиссионный орган - Центральный банк Российской Федерации, закрепив эти институции в статье Конституции Российской Федерации*(32).

Отдельно хотелось бы остановиться на вопросах денежного обращения в сфере публичных финансов и ограничениях по ним, выносимых на референдум.

В первоначальной редакции Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" содержал следующие запреты по вопросам, выносимым на референдум, утратившие силу с 28 апреля 2008 года: о принятии и об изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации; о введении, об изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также об освобождении от их уплаты.

Наличие этих запретов позволило отдельным авторам прийти к выводу, что многие из финансовых законов не могут приниматься на референдуме, причем это касается финансовых законов, принимаемых как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ*(33). Другие авторы дифференцировали указанные запреты в зависимости от вида финансовых отношений. Например, было отмечено, что в отношении федерального уровня налогообложения возможность регулирования отношений на референдуме полностью исключается, но при этом оговаривалось, что под действие данной запретительной нормы подпадают не все отношения, составляющие предмет законодательства о налогах и сборах*(34).

Следует заметить, что конституции многих государств действительно исключают вопросы, которые могут быть вынесены на всенародное голосование, если они касаются налогов или государственных финансов (например, ст. 118 Конституции Португальской Республики от 02 апреля 1976 г., часть 5 Конституции Королевства Дании от 05 июня 1953 года, ст. 75 Конституции Итальянской Республики от 22 декабря 1947 года и др.)*(35). Характерно это и для некоторых государств "ближнего зарубежья". Так, в ст. 74 Конституции Украины установлены следующие ограничения по предмету референдума: не допускается проведение референдумов по законопроектам по вопросам налогов, бюджета и амнистии*(36).

На этом фоне даже обосновывалась необходимость запрета на использование инструментов непосредственной (прямой) демократии применительно к публичным финансам в Российской Федерации. Например, указывалось, что гражданин, независимо от его компетентности в вопросах права, не может в деталях уяснить сложный механизм публичных финансов на государственном уровне, а принципы единства бюджетной кассы и запрета на специализацию налога (в соответствии с которым налоги не должны предназначаться для конкретных государственных расходов) не позволяют ему объективно оценить общественную полезность введения того или иного налога*(37).

Свою лепту в наметившуюся динамику по ограничению круга вопросов в сфере финансов, выносимых на референдум, внес Конституционный Суд Российской Федерации, установив не противоречащим Конституции положение, согласно которому на референдум не могут выноситься вопросы об исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования данное законоположение не допускает вынесение на референдум вопросов, связанных с собственно бюджетными обязательствами Российской Федерации (Постановление Конституционного Суда РФ от 21 марта 2007 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" в связи с жалобой граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа")*(38).

Как отмечалось, запреты по вопросам денежного обращения в сфере финансов, выносимым на референдум, утратили силу с 28 апреля 2008 года. Поскольку Конституция Российской Федерации не устанавливает ограничений в отношении предмета референдума, то представляется, что именно этим руководствовался законодатель, внося соответствующие изменения в Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации".

Фактически же такие изменения привели к противоположному результату: в Российской Федерации перечень ограничений для вопросов референдума из закрытого превращен в открытый, поскольку расширение исключительной компетенции того или иного федерального органа государственной власти путем внесения изменений в иные федеральные конституционные законы может повлечь недопустимость вынесения соответствующих вопросов на общероссийский референдум*(39).

Обратившись к компетенции федеральных органов государственной власти, установленной Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами по вопросам о денежном обращении в сфере публичных финансов, можно прийти к выводу, что запрет вынесения на референдум касается сравнительно небольшого количества таких вопросов.

К ним относятся:

- в соответствии с компетенцией Федерального Собрания в лице Совета Федерации - вопрос обязательности рассмотрения в Совете Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии (ст. 106 Конституции Российской Федерации);

- в соответствии с компетенцией Правительства Российской Федерации - вопросы: о даче заключения по законопроектам о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета (ст. 104 Конституции Российской Федерации); о проведении финансовой и кредитной политики (по тем же основаниям, что и денежной политики) (ст. 114 Конституции Российской Федерации); о разработке и представлении федерального бюджета, обеспечении его исполнения и представлении отчета об исполнении федерального бюджета (ст. 114 Конституции Российской Федерации);

- в соответствии с компетенцией Счетной палаты - вопрос об осуществлении контроля за исполнением федерального бюджета (ст. 101 Конституции Российской Федерации).

Однако многие формулировки компетенции органов государственной власти характеризуются недостаточной ясностью и юридической четкостью изложения (например, обеспечение проведения Правительством Российской Федерации в государстве единой финансовой политики, обеспечение исполнения федерального бюджета). Это создает существенные трудности в определении перечня вопросов денежного обращения в сфере публичных финансов, которые не могут быть вынесены на референдум.

Современное развитие общества характеризуется тем, что прямая и представительная формы демократии дополняют друг друга. Такова позиция Парламентской ассамблеи Совета Европы, которая обращает внимание на то, что референдумы не должны рассматриваться в качестве альтернативы парламентской демократии, ими не следует злоупотреблять, они не должны использоваться для подрыва легитимности и примата парламентов как законодательных органов и в обход принципа верховенства права*(40). Именно руководствуясь этим постулатом, Конституционный Суд Российской Федерации сделал свои выводы по бюджетно-финансовым вопросам как предмета референдума.

Однако верным представляется и обратное: парламентская демократия также не должна полностью исключить проведения референдумов. А потому не случайны опасения, что ссылаясь на компетенцию государственных органов, можно с легкостью свести на нет практическое значение референдумов, поскольку с помощью законодательного органа можно решить едва ли не все политически важные вопросы*(41).

Оптимальный баланс между прямой и представительной формой демократии наблюдается в Швейцарии, законодательство которой позволяет провести референдум по наиболее важным вопросам, среди которых можно выделить и вопросы в сфере финансов. Так, 7 марта 1993 года на референдум был вынесен вопрос об увеличении налога на бензин (на 20 сантимов за литр). В референдуме приняли участие 51,3% жителей Швейцарии. "За" проголосовали 54% пришедших*(42).

Поэтому справедлив вывод о том, что население в Российской Федерации, как в демократическом и правовом государстве, согласно действующей Конституции Российской Федерации, безусловно, должно иметь возможность высказать свою позицию по любым бюджетно-финансовым вопросам, а не только по вопросам, влекущим изменение расходных обязательств, путем проведения референдума, причем реализация такого рода решений должна быть приоритетной для органов государства*(43).

Вероятным выходом из сложившейся ситуации в Российской Федерации по вопросам денежного обращения в сфере финансов и ограничениях по ним, выносимых на референдум, могло бы быть использование различных форм референдума (инициативный, народный, плебисцит, конституционный, меньшинства) на основе опыта зарубежных государств (прежде всего европейских). Что касается ограничений по указанным вопросам, выносимым на референдум, то имеется необходимость их юридической конкретизации и приведении в соответствие с конституционным принципом народовластия.

Подводя итоги проведенного исследования, сформулируем следующие выводы.

В Российской Федерации проведение референдума по вопросам денежного обращения сопряжено с ограничениями, установленными по кругу вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум в соответствии со ст. 6 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации".

Имеющиеся ограничения исключают возможность вынесения на референдум вопросов: по эмиссии денежных средств, по проведению денежной политики - деятельности уполномоченных государственных органов в сфере денежных отношений, имеющей целью обеспечить достижение установленных (заданных) экономических результатов, по защите и обеспечению устойчивости рубля посредством инструментов денежной политики.

Юридическая нечеткость и неясность установленной компетенции органов государственной власти позволяет фактически исключить возможность вынесения на референдум любого вопроса, связанного с денежной политикой.

Возможность проведения референдума по вопросам денежного обращения, в том числе в сфере публичных финансов (финансовых вопросов), напрямую зависит от юридической конкретизации и приведения в соответствие с конституционным принципом народовластия установленных ст. 6 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" ограничений и прежде всего путем устранения юридической нечеткости и неясности в компетенции органов государственной власти.

Библиография

1. Андреева Г.Н., Верещагин А.Н., Старостина И.А. Двери для референдума приоткрываются? // Сравнительное конституционное обозрение. - 2007. - N 2. - С. 173-181.

2. Андреева Г.Н. Бюджетно-финансовые вопросы как предмет референдума (заметки на полях решения Конституционного Суда РФ) // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - N 20. - С. 16-21.

3. Баренбойм П.Д., Кравченко Д.В. Создание мегарегулятора на базе Банка России в контексте его независимого конституционного статуса // Законодательство и экономика. - 2013. - N 6. - С. 5-29.

4. Бюджетное право: учебник / А.Е. Абрамова, И.И. Кучеров, М.А. Моисеенко [и др.]; под ред. Н.А. Саттаровой. - М.: Деловой двор, 2009. - Глава 8.

5. Виноградова А.В., Шалыгин М.Д. Золотые парашюты от Томаса Миндера (о референдуме в Швейцарии по вопросу выплат топ-менеджерам, покидающим свои посты) // Трудовое право в России и за рубежом. - 2013. - N 2. - С. 54-57.

6. Вишняков В.Г. Совершенствование аппарата управления на современном этапе // Советское государство и право. - 1966. - N 11. - С. 30-38.

7. Волкова Л.П. Компетенция органов исполнительной власти: понятие и условия установления // Административное право и процесс. - 2008. - N 5. - С. 5-9.

8. Гейвандов Я.А. Социальные и правовые основы банковской системы Российской Федерации. - М.: Аванта+, 2003. - Глава 4. Параграф 4.

9. Емельянов А.С. Функции финансового права и механизм финансово-правового регулирования // Реформы и право. - 2009. - N 4. - С. 16-35.

10. Казанцев Н.М. Юридические лица публичного права в финансово-правовом развитии России // Банковское право. - 2011. - N 3. - С. 11-17.

11. Керимов Д.А. Методология права. - М.: Аванта+, 2001. - 294 с.

12. Козырин А.Н. Принципы законотворчества в сфере публичных финансов (на примере актов законодательства о налогах и сборах) // Финансовое право. - 2008. - N 2. - С. 4-11.

13. Колюшин Е.И. О квазиосуществлении решений Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2011. - N 3. - С. 55-60.

14. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / под ред. Л.А. Окунькова. - М.: БЕК, 1996. - 210 с.

15. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Л.В. Андриченко, С.А. Боголюбов, Н.С. Бондарь [и др.]; под ред. В.Д. Зорькина. - М.: Норма, Инфра-М, 2011. - 1008 с.

16. Крылов О.М. Организация денежного обращения как функция государства: предмет, цели и методы // Налоги. - 2013. - N 4. - С. 5-10.

17. Куликов А.Г. Деньги, кредит, банки: учебник. - М.: КноРус, 2009. - 656 с.

18. Латковская Т.А. Правовые механизмы реализации денежно-кредитной политики как составляющей финансовой политики государства // Финансовое право. - 2008. - N 4. - С. 9-10.

19. Липатов Э.Г. Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества / под ред. В.В. Володина. - Саратов: Изд-во Саратовского университета, 2009. - 164 с.

20. Махерова И.В. К вопросу о понятии закона как источника финансового права // Финансовое право. - 2008. - N 12. - С. 10-13.

21. Мильчакова О.В. Институт референдума в Украине // Конституционное и муниципальное право. - 2009. - N 12. - С. 36-40.

22. Мирзоян Р.Э. Денежно-кредитная политика Российской Федерации // Финансовое право. - 2008. - N 4. - С. 13-15.

23. Моисеев С.Р. Денежно-кредитная политика: теория и практика: учеб. пособие. - М.: Московская финансово-промышленная академия, 2011. - 784 с.

24. Невинский В.В. Общероссийский референдум: содержание и значение конституционно-правовых новелл 2002 и 2004 гг. // Конституционное и муниципальное право. - 2005. - N 3. - С. 14-17.

25. Нудненко Л.А. Конституционное право Российской Федерации на референдум и международные стандарты // Конституционное и муниципальное право. - 2005. - N 1. - С. 20-25.

26. Пастушенко Е.H. Правовые акты Центрального банка Российской Федерации: финансово-правовые аспекты теории. - Саратов: Саратовская государственная академия права, 2006. - 256 с.

27. Сергеев А.А. Институт местного референдума в законодательстве Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. - 2004. - N 2. - С. 15-20.

28. Сергеев А.А. Об ограничении предмета референдума Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - N 19. - С. 7-12. 2010.

29. Синцов Г.Н. Референдумы в Новейшей истории России // Законодательство и экономика. - 2005. - N 11. - С. 94-96.

30. Солдатова В.И., Сапожникова Ю.В. Комментарий к Федеральному закону от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (постатейный). - М.: Юстицинформ, 2011. - Комментарий к статье 3.

31. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. - М.: Издание г-на Тихомирова М.Ю., 2001. - 355 с.

32. Товмасян Р.Э. Денежно-кредитная политика в развитии экономической интеграции стран Содружества Независимых Государств // Финансовое право. - 2011. - N 10. - С. 16-18.

33. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. - М., 1998. - 278 с.

34. Шохина Э.X. Правовые аспекты денежно-кредитной политики Банка России в условиях среднесрочного финансового планирования на 2012-2014 годы // Банковское право. - 2012. - N 2. - С. 30-34.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года) // Российская газета. N 237.1993; Собрание законодательства РФ. 2009. N 4. Ст. 445.

*(2) Нудненко Л.А. Конституционное право Российской Федерации на референдум и международные стандарты // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 1. С. 20.

*(3) Невинский В.В. Общероссийский референдум: содержание и значение конституционно-правовых новелл 2002 и 2004 гг. // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 3. С. 17.

*(4) Синцов Г.Н. Референдумы в Новейшей истории России // Законодательство и экономика. 2005. N 11. С. 94.

*(5) Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2004. N 27. Ст. 2710; Собрание законодательства РФ. 2007. N 1 (1 ч.). Ст. 2; Собрание законодательства РФ. 2008. N 17. Ст. 1754.

*(6) Сергеев А.А. Институт местного референдума в законодательстве Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. N 2. С. 17.

*(7) Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М.: Издание г-на Тихомирова М.Ю., 2001. С. 55-56; Липатов Э.Г. Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества / под ред. В.В. Володина. Саратов: Изд-во Саратовского университета, 2009. С. 5.

*(8) Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1998. N 1. Ст. 1; Собрание законодательства РФ. 2013. N 19. Ст. 2294.

*(9) Колюшин Е.И. О квазиосуществлении решений Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 3. С. 57.

*(10) Постановление Конституционного Суда РФ от 29 мая 1998 г. N 16-П "По делу о проверке конституционности части 4 статьи 28 Закона Республики Коми "О государственной службе Республики Коми" // Собрание законодательства РФ. 1998. N 23. Ст. 2626.

*(11) Определение Конституционного Суда РФ от 11 января 2002 г. N 61-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Горина Александра Владимировича на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 10 Уголовного кодекса Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2002. N 4.

*(12) Волкова Л.П. Компетенция органов исполнительной власти: понятие и условия установления // Административное право и процесс. 2008. N 5. С. 8.

*(13) Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 160.

*(14) Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1999. N 26. Ст. 3176.

*(15) Куликов А.Г. Деньги, кредит, банки: учебник. М.: КноРус, 2009. С. 553.

*(16) Моисеев С.Р. Денежно-кредитная политика: теория и практика: учеб. пособие. М.: Московская финансово-промышленная академия, 2011. С. 21.

*(17) Латковская Т.А. Правовые механизмы реализации денежно-кредитной политики как составляющей финансовой политики государства // Финансовое право. 2008. N 4. С. 9-10; Мирзоян Р.Э. Денежно-кредитная политика Российской Федерации // Финансовое право. 2008. N 4. С. 13-15; Товмасян Р.Э. Денежно-кредитная политика в развитии экономической интеграции стран Содружества Независимых Государств // Финансовое право. 2011. N 10. С. 16-18; Шохина Э.X. Правовые аспекты денежно-кредитной политики Банка России в условиях среднесрочного финансового планирования на 2012-2014 годы // Банковское право. 2012. N 2. С. 30-34.

*(18) Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / под ред. Л.А. Окунькова. М.: БЕК, 1996; Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Л.В. Андриченко, С.А. Боголюбов, Н.С. Бондарь [и др.]; под ред. В.Д. Зорькина. М.: Норма, Инфра-М, 2011.

*(19) Бюджетное право: учебник / А.Е. Абрамова, И.И. Кучеров, М.А. Моисеенко [и др.]; под ред. Н.А. Саттаровой. М.: Деловой двор, 2009. Глава 8.

*(20) Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" // Собрание законодательства РФ. 2002. N 28. Ст. 2790; Собрание законодательства РФ. 2013. N 30 (часть I). Ст. 4084.

*(21) Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2013 год и период 2014 и 2015 годов // Вестник Банка России. 2012. N 67.

*(22) Пастушенко Е.Н. Правовые акты Центрального банка Российской Федерации: финансово-правовые аспекты теории. Саратов: Саратовская государственная академия права, 2006. С. 10.

*(23) Постановление Правительства Российской Федерации от 07 апреля 2004 г. N 185 "Вопросы Министерства финансов Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2004. N 15. Ст. 1478; Собрание законодательства РФ. 2004. N 41. Ст. 4048; Собрание законодательства РФ. 2013. N 38. Ст. 4818.

*(24) Крылов О.М. Организация денежного обращения как функция государства: предмет, цели и методы // Налоги. 2013. N 4. С. 5-10.

*(25) Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М.: Азбуковник, 1997. С. 427.

*(26) Баренбойм П.Д., Кравченко Д.В. Создание мегарегулятора на базе Банка России в контексте его независимого конституционного статуса // Законодательство и экономика. 2013. N 6. С. 5-29; Солдатова В.И., Сапожникова Ю.В. Комментарий к Федеральному закону от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (постатейный). М.: Юстицинформ, 2011. Комментарий к статье 3; Гейвандов Я.А. Социальные и правовые основы банковской системы Российской Федерации. М.: Аванта+, 2003. Глава 4. Параграф 4.

*(27) Керимов Д.А. Методология права. М.: Аванта+, 2001. С. 294.

*(28) Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" // Собрание законодательства РФ. 2002. N 28. Ст. 2790; Собрание законодательства РФ. 2013. N 30 (часть I). Ст. 4084.

*(29) Вишняков В.Г. Совершенствование аппарата управления на современном этапе // Советское государство и право. 1966. N 11. С. 32.

*(30) Волкова Л.П. Компетенция органов исполнительной власти: понятие и условия установления // Административное право и процесс. 2008. N 5. С. 8.

*(31) Определение Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. N 268-О "По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2001. N 2.

*(32) Казанцев Н.М. Юридические лица публичного права в финансово-правовом развитии России // Банковское право. 2011. N 3. С. 11.

*(33) Махерова И.В. К вопросу о понятии закона как источника финансового права // Финансовое право. 2008. N 12. С. 12.

*(34) Козырин А.Н. Принципы законотворчества в сфере публичных финансов (на примере актов законодательства о налогах и сборах) // Финансовое право. 2008. N 2. С. 6.

*(35) Конституции государств Европейского Союза. М.: Норма-Инфра-М, 1999.

*(36) Мильчакова О.В. Институт референдума в Украине // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 12. С. 36-40.

*(37) Емельянов А.С. Функции финансового права и механизм финансово-правового регулирования // Реформы и право. 2009. N 4. С. 16-35.

*(38) Постановление Конституционного Суда РФ от 21 марта 2007 N 3-П "По делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" в связи с жалобой граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа" // Собрание законодательства РФ. 2007. N 14. Ст. 1741.

*(39) Сергеев А.А. Об ограничении предмета референдума Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008 N 19. С. 11.

*(40) Референдум как институт непосредственной демократии (редакционный материал) // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 6.

*(41) Андреева Г.Н., Верещагин А.Н., Старостина И.А. Двери для референдума приоткрываются? // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. N 2. С. 178.

*(42) Виноградова А.В., Шалыгин М.Д. Золотые парашюты от Томаса Миндера (о референдуме в Швейцарии по вопросу выплат топ-менеджерам, покидающим свои посты) // Трудовое право в России и за рубежом. 2013. N 2. С. 54-57.

*(43) Андреева Г.Н. Бюджетно-финансовые вопросы как предмет референдума (заметки на полях решения Конституционного Суда РФ) // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 20. С. 21.