Ведомственный (внутренний) финансовый контроль и аудит: эффективный инструмент управления (Н.И. Даниленко, журнал "Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях", N 18, сентябрь 2015 г.)

Ведомственный (внутренний) финансовый контроль и аудит: эффективный инструмент управления

Н.И. Даниленко,

кандидат экономических наук, доцент,

Заслуженный экономист России,

проректор по общим вопросам и режиму,

Магнитогорский государственный технический университет,

Магнитогорск, Российская Федерация

Журнал "Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях", N 18, сентябрь 2015 г.

В статье рассмотрены вопросы организации системы ведомственного (внутреннего) финансового контроля и аудита в государственных (муниципальных) органах исполнительной власти Российской Федерации. Исследованы признаки, подходы и методы, определяющие эффективность ведомственного (внутреннего) финансового контроля в современных условиях. Особое внимание уделено развитию методологических основ внутреннего финансового контроля и аудита в государственном (муниципальном) секторе управления.

Современная практика контрольной деятельности свидетельствует о том, что организация действенной системы ведомственного (внутреннего) контроля в государственных (муниципальных) органах исполнительной власти имеет не только важное самостоятельное значение, но и играет существенную роль в системе управления ими.

Важность создания эффективной модели ведомственного контроля в органах исполнительной власти страны отмечается в целом ряде статей Бюджетного кодекса РФ (п. 12.1 ст. 158, ст. 267, 269, 270.1 и др.) [3]. От уровня организации и результативности ведомственного контроля в значительной мере зависит не только эффективность деятельности соответствующего органа власти, но и реализация процессов социально-экономических преобразований в стране в целом.

Следует отметить, что само понятие "внутренний контроль" является предметом дискуссий специалистов. При этом спектр мнений, представленный в научных исследованиях, варьируется от отождествления ведомственного контроля с финансовым до трактовки его в более широком смысле как элемента системы управления органом государственной (муниципальной) власти [10, 8, 5, 2, 1, 9].

С точки зрения автора, ведомственный (внутренний) контроль, с одной стороны, можно рассматривать как процесс активного влияния руководства организации на государственных (муниципальных) гражданских служащих в целях наиболее эффективного исполнения ими задач и функций в сфере государственного (муниципального) управления.

С другой стороны, как средство обратной связи, способ или инструмент обеспечения руководящего звена информацией о состоянии объекта управления позволяет устранять и предупреждать причины (объективного и субъективного характера) нарушений, выявленных в ходе ведомственных контрольных мероприятий.

В соответствии со ст. 269 Бюджетного кодекса Российской Федерации главные распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за подведомственными распорядителями (получателями) бюджетных средств для обеспечения правомерного, целевого, эффективного использования бюджетных средств.

Выполнение таких условий происходит в рамках ведомственного контроля, при котором проверяется не только целевое и эффективное использование средств, выделенных на собственное обеспечение учреждений, но и выполнение ими установленных функций, решение стоящих перед ними задач, а также достижение конкретных результатов (показателей) деятельности.

Объектом данного вида контроля является вся деятельность ведомства, включая качество исполнения им государственных (муниципальных) функций, в том числе по осуществлению функции финансово-хозяйственной деятельности. На сегодняшний день в большинстве регионов эффективно функционирует система внешнего финансового контроля, при этом очень слабо развита система внутреннего финансового контроля. Причиной этого является отсутствие четкого разграничения полномочий между внешним и внутренним контролем, наличие пробелов в законодательстве и, самое главное - отсутствие единой методологии и квалифицированных кадров для выполнения контрольных мероприятий в необходимом объеме.

Решением данной проблемы может стать создание функциональной вертикали в ведомствах эффективно действующей системы внутреннего контроля и аудита.

Единая система внутреннего финансового контроля и аудита повысит качество и эффективность контроля, осуществляемого главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств, результаты которого станут доступны всем заинтересованным сторонам. Помимо этого единая система позволит осуществить координацию работ всех органов контроля по проведению контрольно-надзорных мероприятий, обеспечить органы контроля единой методологией проведения контрольных мероприятий, определив структуру и формы документов, формируемых при проведении проверок, а также регламент проведения контрольных мероприятий.

Формы, методы и объекты ведомственного контроля, используемые в государственных (муниципальных) органах исполнительной власти, представлены на рис. 1 [6, с. 26].

                        /----------------------\

            /-----------|Ведомственный контроль|--------\

            |           \----------------------/        |

    /-------------\ /-----------------\  /-----------------------------\

 /--|    Формы    | |Объекты контроля |  |       Методы контроля       |

 |  |  контроля   | |                 |  |                             |

 |  \-------------/ \-----------------/  \-----------------------------/

 |                                                     |

 |  /-------------\ /-----------------\  /-----------\  | /------------\

 |-|Предваритель-| |                 |  |Документа- |-+|Тематический|

 |  |     ный     | | Территориальные |  |   льный   |  | |            |

 |  \-------------/ |   органы и их   |  \-----------/  | \------------/

 |                  |   структурные   |                 |

 |  /-------------\ |  подразделения  |  /-----------\  | /------------\

 |-|   Текущий   | |                 |  |Камеральный|-+|Комплексный |

 |  \-------------/ |                 |  \-----------/  | \------------/

 |                  |                 |                 |

 |  /-------------\ |                 |  /-----------\  | /------------\

 \-| Последующий | |                 |  |Выборочный |--|  Сплошной  |

    \-------------/ \-----------------/  \-----------/    \------------/

Рис. 1. Формы, методы и объекты ведомственного контроля

Документальный контроль основан на изучении:

- первичных документов, регистров бюджетного учета;

- бюджетной и иной отчетности, бюджетной сметы и от приносящей доход деятельности;

- документов по организации информационно-технического обеспечения органов контроля;

- документов, отражающих организационную структуру органа контроля;

- документов, определяющих организацию ведения бюджетного и налогового учета, составления и представления отчетности;

- документов, отражающих правомерность получения и использования объектом контроля средств от приносящей доход деятельности;

- документов, определяющих распределение полномочий и ответственность сотрудников объекта контроля и т.д.

Документы проверяются по форме и существу аналитической проверкой. Для сопоставления различных документов, отражающих взаимосвязанные хозяйственные операции, часто используется прием взаимного контроля. При этом приеме возможно:

- сопоставление документов, отражающих непосредственное совершение хозяйственной операции, с документами, имеющими к первым косвенное отношение;

- сопоставление документов, отражающих хозяйственную операцию, с документами, оформление и содержание которых обусловливается непосредственно первичными документами.

Камеральный контроль проводится по месту нахождения контролирующего органа на основе имеющегося массива данных и (или) документов компьютерных баз данных, предоставленных контролируемым объектом.

Выборочный контроль проводится по определенной совокупности документов, материальных ценностей, компьютерных баз данных, процессов и операций, на основе которых возможно сделать вывод обо всей проверяемой совокупности.

Сплошному контролю подвергаются все без исключения документы, материальные ценности, компьютерные базы данных, процессы и операции на конкретном участке или определенном направлении деятельности за определенный период.

Тематический или целевой контроль осуществляется для проверки определенной темы, определенного вида операций или их совокупности, участка или направления деятельности.

Комплексный контроль осуществляется при проверке двух и более тем, видов операций, участков или направлений деятельности.

Развитие системы внутреннего контроля и аудита в федеральных (муниципальных) органах исполнительной власти Российской Федерации, по мнению автора, можно вести по трем основным направлениям [4]:

- внутренний контроль;

- внутренний аудит;

- управление рисками (рис. 2).

               /-------------------------------------\

               |Система внутреннего контроля и аудита|

               \-------------------------------------/

/-------------------------------\  /---------------------------------\

|      Внутренний контроль      |  |        Внутренний аудит         |

|Внутренний финансовый контроль.|  |Внутренний аудит соответствия (в |

|Внутренний управленческий      |  |том числе аудит внутреннего      |

|контроль.                      |  |контроля).                       |

|Внутренний технологический     |  |Внутренний аудит.                |

|контроль                       |  |результативности.                |

|                               |  |Внутренний аудит эффективности   |

\-------------------------------/  \---------------------------------/

           /----------------------------------------------\

           |              Управление рисками              |

           |Постановка цели и планирование управления     |

           |рисками.                                      |

           |Выявление и идентификация рисков.             |

           |Оценка, анализ и ранжирование рисков.         |

           |Выбор мероприятий по реагированию на риски.   |

           |Контроль за эффективностью                    |

           \----------------------------------------------/

Рис. 2. Системы внутреннего контроля и аудита в государственных (муниципальных) органах исполнительной власти в РФ

Об эффективности ведомственного контроля в исполнительных органах государственной власти можно судить по наличию специфических признаков (рис. 3).

                        /---------------------\

                        |    Ориентация на    |

                        |специфические задачи |

                        |    и требования     |

                        |конкретного ведомства|

                        \---------------------/

/-------------------\   /---------------------\  /--------------------\

|                   |   |    Эффективность    |  |                    |

|   Всесторонний    |   |   ведомственного    |  |                    |

|    контроль за    |   |     контроля в      |  |    Системность и   |

|  функциональной   |--|   исполнительных    |-|  избирательность в |

|   деятельностью   |   |       органах       |  |    организации и   |

|      объекта      |   |   государственной   |  | проведении контроля|

|                   |   |   (муниципальной)   |  |                    |

|                   |   |      власти РФ      |  |                    |

\-------------------/   \---------------------/  \--------------------/

                        /---------------------\

                        |  Антикоррупционная  |

                        |   направленность    |

                        |внутреннего контроля |

                        \---------------------/

Рис. 3. Признаки, определяющие эффективность ведомственного контроля в исполнительных органах государственной (муниципальной) власти РФ

Ведомственный контроль в современных условиях должен учитывать антикоррупционный аспект, проявляющийся через максимальную степень регламентации и транспарентность всех процессов.

Основополагающими целями ведомственного контроля должны быть [10]:

- обеспечение соблюдения законодательных, нормативных правовых актов;

- повышение эффективности деятельности;

- обеспечение оперативного контроля за осуществлением функциональных и административно-управленческих процессов конкретного ведомства;

- повышение качества осуществления государственных (муниципальных) функций.

Для успешного функционирования системы ведомственного контроля необходимо создание соответствующей нормативной базы, а также прикладное программное обеспечение, включая следующие элементы:

- нормативные акты, регламентирующие все аспекты предпроверочной подготовки, проведения контрольных мероприятий и оформления результатов проверки;

- автоматизированные контрольные модули (доступные в использовании также и для проверяемых объектов контроля) в виде прикладных программ;

- ведомственный классификатор (перечень) нарушений, позволяющий осуществлять мониторинг качества выполнения государственных (муниципальных) функций, возложенных на органы государственной (муниципальной) исполнительной власти Российской Федерации, и концентрировать внимание руководства этих органов на устранение причин и нивелирование негативных последствий по выявленным нарушениям.

Учитывая цели, которые ставятся перед органами государственной (муниципальной) исполнительной власти на современном этапе, арсенал ведомственного контроля должен пополняться более эффективными и менее затратными формами, процедурами и методами его осуществления.

С точки зрения автора, одним из основных методов должна стать дистанционная модель контроля (удаленного доступа). Это позволит значительно сократить затраты на контрольную деятельность и повысить ее эффективность. Однако, чтобы получить необходимый эффект от такого вида контроля, нужно формализовать процедуры и регламенты контрольных мероприятий, определив структуру и формы документов, формируемых при проведении проверок, выработать единые стандарты и методики проведения внутреннего контроля.

В практику контрольной деятельности должен войти такой вид контроля, как, например, "комплаенс-контроль" - термин, хорошо известный в банковской среде, но непривычный пока в органах государственной (муниципальной) власти [7, с. 18]. Это, по сути, административно-технологический контроль. В ведомствах существуют административные и технологические регламенты, и это направление работы позволяет контролировать их практическое применение.

Для проверки основной деятельности ведомства и его структурных подразделений можно использовать "внутренний контроллинг". Применяя данный метод, специалисты внутреннего контроля организации могут непосредственно участвовать в процессах предварительного и текущего контроля расходных операций. Преимуществом такого вида контроля станет возможность работать на опережение тех факторов, которые могут повлиять на результаты деятельности данной организации.

Следует отметить, что "внутренний контроллинг" ни в коем случае не подменяет собой функции самоконтроля и взаимоконтроля, осуществляемых соответствующими отраслевыми отделами и специалистами, а проводится дополнительно к существующему текущему контролю, является независимым и направлен:

- на усиление текущего контроля как в самом ведомстве, так и в соответствующих структурных подразделениях;

- на обеспечение единого понимания проводимых финансово-хозяйственных операций;

- на постановку вопросов методологического характера перед головной организацией;

- на пересмотр организации работы как в целом в отраслевых отделах, так и на отдельных участках работы;

- на проведение определенных мероприятий в области кадровой политики.

При дальнейшем развитии теоретико-методологических основ ведомственного контроля особое внимание должно быть уделено таким направлениям, как:

- разработка и утверждение нормативно-правовой, методической базы осуществления внутреннего контроля и аудита;

- построение действенной системы внутреннего контроля и аудита за выполнением возложенных на ведомство функций в установленной сфере деятельности;

- унификация методик контрольных мероприятий;

- создание единой информационной базы внутреннего контроля и аудита;

- разработка и внедрение необходимого программного обеспечения по основным направлениям развития системы внутреннего контроля и аудита;

- разработка и внедрение механизмов оценки и управления рисками.

Необходимо особо подчеркнуть, что ключевой составляющей в процессе реализации мероприятий по дальнейшему развитию ведомственного контроля является наличие высококвалифицированного персонала, отвечающего высоким требованиям в части соблюдения этических норм и корректного служебного поведения.

Список литературы

1. Блинова У.А. Контроль в системе антикризисного менеджмента // Аудит и финансовый контроль. 2005. N 1. С. 159.

2. Бурцев В.В. Внутренний контроль: основные понятия и организация проведения // Менеджмент в России и за рубежом. 2002. N 4.

3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ.

4. Горшенина О.В. Внутренний контроль и аудит: эффективный инструмент управления. URL: http://bujet.ru/acticle/77764.php.

5. Данилевский Ю.А., Овсянников Л.Н. Государство и финансовый контроль. М.: 2003. С. 112.

6. Даниленко Н.И. Методологические аспекты построения эффективной модели ведомственного контроля в федеральных органах исполнительной власти Российской Федерации // Традиционные национально-культурные и религиозные ценности как фундамент инновационного развития России: сборник статей по итогам V Международной конференции. Магнитогорск, 2011. С. 25-29.

7. Морковкина Е. Комплаенс-функция в кредитных организациях // Бухгалтерия и банки. 2005. N 12. С. 18.

8. Овсянников Л.Н. Финансовый контроль и экономическая наука // Финансы. N 4. 2009. С. 44.

9. Прокофьев С.Е. Развитие системы ведомственного контроля в Федеральном казначействе. URL: http://federalbook.ru/news/analitics/29.09.2009.html.

10. Соменков А.Д. Бюджетный контроль в зарубежных странах. Книга 1. Конституционные основы формирования высших органов по ревизии балансов и отчетности и их компетенции: монография. Элиста: АПП "Джангар", 1999. С. 222.