Типичные нарушения, выявляемые при надзоре за исполнением законов в сфере охраны и защиты лесов (Е. Шерснева, журнал "Законность", N 10, октябрь 2015 г.)

Типичные нарушения, выявляемые при надзоре за исполнением законов в сфере охраны и защиты лесов

Е. Шерснева,

помощник прокурора ЗАТО

г. Зеленогорск Красноярского края

Журнал "Законность", N 10, октябрь 2015 г.

В целях совершенствования методики прокурорского надзора за исполнением законов об охране и защите лесов прокурорами может быть использована предложенная автором классификация типичных нарушений законов в указанной сфере.

Нарушения в сфере охраны лесов от пожаров. Эти нарушения, выявляемые прокурорами в ходе осуществления надзора за исполнением законов об охране и защите лесов, самые многочисленные.

Они зачастую связаны с недостоверной информацией, представляемой в соответствующие органы, о пройденной лесными пожарами площади; несвоевременной разработкой или неразработкой проектов сводного плана тушения лесных пожаров; отсутствием контроля за исполнением лесопользователями требований законов об охране лесов от пожаров и условий договоров аренды (невыполнение работ по очистке лесных участков от порубочных остатков и др.); отсутствием проектов освоения лесов или несоответствием их требованиям законодательства, отсутствием заключения государственной или муниципальной экспертизы проекта освоения лесов; непринятием мер в необходимом объёме по созданию материально-технической базы для выявления и оперативной ликвидации лесных пожаров (пожарно-химических станций, пожарных наблюдательных пунктов, противопожарной техники, средств индивидуальной защиты и др.); непроведением патрулирования территорий в период пожароопасного сезона в целях выявления очагов лесных пожаров; невыполнением мероприятий по строительству лесных дорог, прокладке просек, противопожарных разрывов, устройству противопожарных минерализованных полос; непринятием мер по организации добровольной пожарной охраны; отсутствием систем оповещения населения о пожаре; ненадлежащим обеспечением или необеспечением условий для забора воды в целях пожаротушения; неконтролируемым выжиганием сухой травы и др.

В случае выявления прокурорами нарушений в действиях органов местного самоуправления (непринятие первичных мер по обеспечению пожарной безопасности) кроме мер, направленных на устранение выявленных нарушений, активно используется практика привлечения виновных лиц к административной ответственности по ч. 1 ст. 20.4 КоАП.

Например, в 2013 г. прокурорами Пензенской области и прокурорами других субъектов Федерации выявлены факты фиктивных актов осмотра: в актах указывается, что очистка порубочных остатков фактически произведена путём сбора и сжигания в непожароопасный период, что не соответствовало фактическим обстоятельствам.

При выявлении нарушений законов об охране лесов от пожаров прокуроры активно применяют имеющийся комплекс средств прокурорского реагирования. Это и представления об устранении нарушений законов, и привлечение виновных лиц к административной ответственности, обращение в суд с заявлениями о понуждении совершить действия или о возмещении причинённого вреда.

Так, прокурор Республики Тыва обратился в суд с заявлением о взыскании с виновного в таёжном пожаре 22 млн. 435 тыс. руб. Тот в мае 2013 года во время особого противопожарного режима находился в лесу и решил развести костёр для приготовления пищи. При этом он нарушил правила пожарной безопасности, в результате чего от порыва ветра огонь перебросился на сухую траву и возник пожар, пламенем было охвачено 390 га тайги. За это преступление виновный осуждён к одному году исправительных работ. После вступления приговора в законную силу прокурор направил в суд соответствующее заявление о взыскании с виновного причинённого лесному фонду ущерба. Требования прокурора удовлетворены судом в полном объёме*(1).

Кроме того, прокуроры активно пресекают случаи возложения дополнительных обязанностей на лесопользователей по охране лесов от пожаров. Так, есть многочисленная практика направления прокурорами большинства субъектов Федерации в 2012-2013 гг. в суд исковых заявлений о признании недействительными пунктов договоров аренды лесных участков, заключённых с юридическими лицами, в части возложения на арендаторов обязанностей в случае возникновения пожаров на арендуемых лесных участках обеспечить их тушение собственными силами. Все заявления удовлетворены.

Зачастую материалы о лесонарушениях, в нарушение совместного указания Генеральной прокуратуры РФ от 14 мая 1997 г. N 25/7, МВД России от 12 мая 1997 г. N 1/8588, Рослесхоза от 16 апреля 1997 г. N Д0-5-27/166 "Об усилении координации и взаимодействия в борьбе с нарушениями федерального лесного законодательства и порядке оформления и передачи материалов о лесных пожарах и лесонарушениях в правоохранительные органы", не направляются в правоохранительные органы для установления виновных лиц, либо протоколы о лесных пожарах составляются несвоевременно, и материалы для принятия решений в правоохранительные органы направляются с нарушением установленных сроков.

Не проводится правоохранительными органами и органами управления лесным хозяйством предусмотренная указанием ежеквартальная сверка переданных и поступивших материалов и принятых по ним решений.

Зачастую не всем случаям возникновения лесных пожаров даётся уголовно-правовая оценка в соответствии со ст. 144-145 УПК РФ.

Нарушения в сфере охраны лесов от незаконных рубок. Эта категория нарушений законов носит чрезвычайно пагубный характер для экологии и экономики России. Незаконные рубки лесных насаждений с каждым годом приобретают всё большее распространение, и ущерб, который причиняется в результате их совершения, крайне велик. Так, только на территории Красноярского края размер ущерба, причинённого лесному фонду РФ в результате совершения незаконных рубок (подсчёт осуществлён по оконченным уголовным делам) в 2013 г., составил 429 738 641 руб.*(2)

Часто органы прокуратуры выявляют значительное количество административных правонарушений, связанных с незаконной рубкой леса. При этом должностные лица контролирующих органов при выявлении факта незаконной рубки не рассматривают вопрос о наличии в действиях правонарушителя состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 8.28 КоАП. При выявлении фактов незаконных рубок не выясняются обстоятельства совершения правонарушения, не устанавливаются орудия совершения правонарушения, в связи с чем не представляется возможным осуществить конфискацию орудий.

Прокуратура проводит проверки на предмет выявления соответствующими органами преступлений, совершаемых в сфере охраны лесов от незаконных рубок. В то же время прокуроры сами принимают активное участие в совершенствовании методов их выявления. Они совместно с органами, уполномоченными в сфере охраны и защиты лесов, ежегодно используют результаты дистанционного космического мониторинга состояния лесов для выявления незаконных рубок лесных насаждений. Но использование подобных систем вызывает определённые затруднения - дистанционный космический мониторинг проводится на уровне субъектов Федерации, и обработка полученных сведений и отправление их на места происходит в течение длительного времени. В связи с этим к моменту выезда на места рубок какие-либо следы преступлений зачастую утрачиваются.

Так, прокуратурой Кировской области направлено предложение местному правительству о внедрении, в том числе с использованием беспилотных аппаратов, авиапатрулирования лесов, главное преимущество которого - оперативность выявления фактов незаконных рубок и значительно меньшая затратность.

Кроме того, прокуроры принимают активные меры по минимизации влияния со стороны коррумпированных чиновников на незаконные вырубки леса. Так, если в 2011 г. прокурорами Кировской области выявлено 3 коррупционных преступления в этой сфере, то в 2013 г. - 70. В подавляющем большинстве случаев это преступления, связанные со злоупотреблениями полномочиями и подлогами со стороны лесничих, умышленным занижением ими в актах объёмов вырубленной древесины, отказом за плату в освидетельствовании мест рубок и фиксации нарушений.

При выезде прокуроров непосредственно на места лесозаготовок в деятельности лесопользователей выявляются факты рубок лесных насаждений за пределами официально отведённой лесосеки, без оформления необходимых документов, в объёмах, превышающих разрешённые, с нарушением правил пользования лесами.

Считаем, что одной из эффективных мер, направленных на сокращение незаконных рубок, является расторжение договоров аренды с предприятиями, допускающими массовые незаконные рубки на своих арендованных участках. Это позволит пресечь незаконную деятельность недобросовестных арендаторов, их подрядных и субподрядных организаций.

Если проанализировать практику осуществления прокурорского надзора за исполнением законов органами внутренних дел при выявлении и расследований преступлений, связанных с незаконной рубкой леса, то можно сделать вывод о том, что в большинстве случаев возбуждённые уголовные дела анализируемой категории приостанавливаются в связи с отсутствием лица, подлежащего привлечению в качестве обвиняемого. Причиной тому - непринятие своевременных мер к раскрытию преступлений по "горячим" следам, ненадлежащее оперативное сопровождение и др.

Например, прокурор Новгородской области, в целях пресечения фактов укрытия сообщений о преступлениях в лесной отрасли и ухода от ответственности виновных лиц, поручил горрайпрокурорам не реже одного раза в полугодие в поднадзорных правоохранительных органах проводить проверки поступления материалов из Рослесхоза и Росприроднадзора, результатов их рассмотрения и в случае установления фактов отсутствия процессуального решения - инициировать возбуждение уголовного дела в порядке, предусмотренном п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ.

Нарушения бюджетного законодательства РФ при выделении и расходовании средств на осуществление мероприятий по охране и защите лесов, а также законодательства в сфере размещения и исполнения государственных (муниципальных) заказов. Как правило, эти нарушения связаны с ненадлежащим информационным обеспечением (нарушение сроков и порядка размещения и опубликования извещений о проведении аукционов), несоответствием договоров условиям извещения, отсутствием контроля за выполнением контрактов по проведению мероприятий по охране и защите лесов либо включением в акты приёмки-передачи заведомо ложных сведений о результатах выполненных работ.

Ненадлежащее исполнение государственных контрактов на охрану и защиту лесов, в рамках которых осуществляются противопожарные мероприятия, является одной из причин распространения лесных пожаров на значительные территории.

Так, Рязанской межрайонной природоохранной прокуратурой в ходе проверки установлено, что актами ГКУ РО "Кораблинское лесничество" зафиксировано выполнение ООО "Кораблино-Рязаньлес" работ по расчистке горельников, рубкам осветления и прочистки в полном объёме, в то время как фактически указанные работы исполнены ненадлежащим образом.

Это послужило основанием направления материала для решения вопроса об уголовном преследовании начальника ГКУ РО "Кораблинское лесничество", по результатам рассмотрения которого возбуждено уголовное дело и виновное лицо привлечено к уголовной ответственности за совершение преступлений, предусмотренных ч. 3 ст. 159, ч. 1 ст. 292 УК РФ.

Нарушения законов в сфере защиты лесов от вредных организмов. Эта категория нарушений - самая малочисленная в практике прокурорского надзора за исполнением законов об охране и защите лесов. При анализе докладных записок прокуроров субъектов Федерации обнаружена только практика выявления нарушений в сфере выдачи фитосанитарных и карантинных сертификатов на древесину без установленных законом документов (копии свидетельства о постановке на учёт в налоговом органе и др.).

Иные нарушения в сфере охраны и защиты лесов. К иным нарушениям в сфере охраны и защиты лесов можно отнести загрязнения лесов бытовыми отходами, непринятие мер по очистке лесов от свалок и их предотвращению.

Также к этой группе нарушений считаем необходимым отнести нарушения законов об охране и защите лесов при реализации приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов. Лесным кодексом в ст. 22 прямо предусмотрена инвестиционная деятельность в области освоения лесов, осуществляемая в соответствии с Федеральным законом от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений".

Как показывает прокурорская практика, зачастую нарушаются сроки выполнения мероприятий по охране и защите лесов, предусмотренных приоритетными инвестиционными проектами, систематически не в полном объёме реализуются указанные мероприятия.

При этом организации, реализующие инвестиционный проект, и инвесторы не принимают мер по прохождению процедуры корректировки инвестиционного проекта в Федеральном агентстве лесного хозяйства и Министерстве промышленности и торговли РФ в соответствии с положениями постановления Правительства РФ от 30 июня 2007 г. N 419 "О приоритетных инвестиционных проектах в области освоения лесов" и приказа Минпромторга России от 16 декабря 2011 г. N 1755 "О Порядке внесения изменений в приоритетные инвестиционные проекты в области освоения лесов". Указанное может свидетельствовать об их незаинтересованности в дальнейшей реализации проектов.

В соответствии с п. 15 Положения о подготовке и утверждении перечня приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов, утверждённого упомянутым постановлением Правительства РФ от 30 июня 2007 г. N 419, включение инвестиционного проекта в перечень является основанием для заключения договора аренды лесного участка, включённого в перечень лесных участков, без проведения аукциона.

В силу ст. 88 Лесного кодекса РФ лица, которым лесные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду, составляют проект освоения лесов.

Как свидетельствует практика надзора, зачастую проекты не составляются или составлены с нарушением действующего законодательства, например, не в полном объёме предусмотрены мероприятия по охране и защите лесов либо указанные мероприятия выполняются не в полном объёме.

При осуществлении надзора в указанной сфере прокуратура Красноярского края установила нарушения в деятельности нескольких юридических лиц, заключающиеся в неполном выполнении работ, предусмотренных проектом освоения лесов и договорами аренды лесных участков, по охране и защите лесов. Например, ЗАО "Краслесинвест" осуществлён уход за лесными культурами на площади 2283 га (по плану - 3581 га), создано 26,7 (1047,7) км минерализованных полос, не осуществлён уход за 565,8 км минерализованных полос, построено 0,3 (28,9) км дорог противопожарного назначения, произведена реконструкция и содержание 47,6 (709,6) км дорог противопожарного назначения, не созданы 25 вертолётных площадок.

При таких обстоятельствах есть все основания для досрочного расторжения договора аренды лесных участков, предусмотренные ст. 24 Лесного кодекса, в связи с тем, что не принимаются меры по корректировке концепций проектов, а также не выполняются мероприятия, предусмотренные проектами освоения лесов.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) http://www.genproc.gov.ru/ (дата обращения: 15.02.2014).

*(2) Информационный бюллетень прокуратуры Красноярского края N 2. Красноярск, 2014.