Строительство детских садов и школ: законодательство и практика (А.Р. Кирсанов, журнал "Имущественные отношения в Российской Федерации", N 6, июнь 2015 г.)

Строительство детских садов и школ: законодательство и практика

А.Р. Кирсанов,

доцент кафедры гражданского права

Российского государственного университета

правосудия, кандидат юридических наук

(г. Москва)

Журнал "Имущественные отношения в Российской Федерации", N 6, июнь 2015 г.

Вот уже третий год весной мы вспоминаем инаугурационные указы Президента Российской Федерации В.В. Путина. Среди них особое место занимает Указ от 7 мая 2012 года N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг". Президент России поставил тогда триединую задачу:

1) добиться снижения стоимости одного квадратного метра жилья на 20 процентов путем увеличения объема ввода в эксплуатацию жилья экономического класса;

2) создать для граждан Российской Федерации возможность улучшения жилищных условий не реже одного раза в 15 лет;

3) до 2020 года предоставить 60 процентам российских семей, желающим улучшить жилищные условия, возможность проживания в доступном и комфортном жилье.

Сегодня проблема строительства жилья экономического класса находится в центре внимания федеральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Подтверждением этому служат Федеральная целевая программа "Жилище", государственная программа "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации", программа "Жилье для российской семьи"*(1) и соответствующие программы, принятые в субъектах Российской Федерации.

При реализации государственных жилищных программ и при любом другом массовом строительстве жилья все острее встает вопрос: кто должен строить детские сады и школы? Эта острота обусловлена рядом обстоятельств, в том числе:

- снижение платежеспособного спроса граждан на новостройки;

- снижение доходности инвестиционно-строительных проектов, реализуемых застройщиками;

- проблемы наполнения государственных и муниципальных бюджетов.

Для ответа на вопрос, кто должен, обратимся к законодательству Российской Федерации.

В соответствии со статьей 8 Гражданского кодекса Российской Федерации основаниями возникновения гражданских прав и обязанностей являются:

- договоры и иные сделки;

- решения собраний в случаях, предусмотренных законом;

- акты государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей;

- судебные решения, установившие гражданские права и обязанности;

- другие предусмотренные законом основания.

Сам факт строительства жилья застройщиком не является основанием возникновения у него юридической обязанности строить детские сады и школы. Не являются таким основанием и проекты планировки территории и проекты комплексной застройки.

Таким образом, ни названные, ни иные документы, не относящиеся в соответствии с законом к числу оснований возникновения гражданских прав и обязанностей, не могут являться основанием возникновения обязательств застройщика по строительству объектов социальной инфраструктуры.

Обязательства застройщика по строительству объектов социальной инфраструктуры могут быть предусмотрены, например, заключенным с ним инвестиционным контрактом. Другим примером может быть договор о комплексном освоении территории в целях строительства жилья экономического класса, если в нем содержится обязательство застройщика обеспечить строительство объектов социальной инфраструктуры в соответствии с проектом планировки территории и передать эти объекты в государственную или муниципальную собственность (статья 46.6 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Итак, обязательства застройщика по строительству объектов социальной инфраструктуры могут быть предусмотрены договором или иным документом из числа перечисленных в статье 8 Гражданского кодекса Российской Федерации. В том случае предъявляемые к застройщику требования органа исполнительной власти или органа местного самоуправления по строительству детских садов и школ законны и обоснованы.

Здесь может возникнуть следующий вопрос: какие же обязательства несет застройщик, в частности, перед участниками долевого строительства? Его обязательства перед участниками долевого строительства по заключаемым им договорам долевого участия сводятся к следующему:

1) принять от участника долевого строительства денежные средства;

2) использовать полученные от участника денежные средства в целях возмещения затрат, необходимых для строительства (создания) квартиры и общего имущества многоквартирного дома, а также на оплату услуг застройщика;

3) осуществить строительство многоквартирного дома в соответствии с проектной документацией;

4) обеспечить ввод многоквартирного дома в эксплуатацию в соответствии с действующими нормативными правовыми актами;

5) направить участнику долевого строительства сообщение о завершении строительства и о готовности квартиры к передаче;

6) передать участнику долевого строительства объект долевого строительства, качество которого соответствует условиям договора, требованиям технических регламентов, проектной документации и градостроительных регламентов, а также иным обязательным требованиям;

7) передать участнику долевого строительства документы для государственной регистрации его права собственности на принятую квартиру.

После выполнения указанных обязательств перед участником долевого строительства у застройщика остаются только гарантийные обязательства на срок, установленный договором, но не менее чем пять лет.

Перейдем к следующему вопросу: может ли застройщик, не имеющий юридических обязательств по строительству объектов социальной инфраструктуры, построить их на добровольных началах?

Этот вопрос тесно связан с другим вопросом: вправе ли застройщик использовать денежные средства, полученные от участников долевого строительства, на строительство детских садов и школ?

В соответствии с частью 1 статьи 18 Федерального закона от 30 декабря 2004 года N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 214-ФЗ) денежные средства, уплачиваемые участниками долевого строительства по договору, подлежат использованию застройщиком, по общему правилу, только для строительства (создания) многоквартирных домов в следующих целях:

1) строительство (создание) многоквартирных домов в соответствии с проектной документацией или возмещение затрат на их строительство (создание);

2) возмещение затрат на приобретение, в том числе оформление, права собственности или права аренды, права субаренды на земельные участки, на которых осуществляется строительство (создание) многоквартирных домов;

3) возмещение затрат на подготовку проектной документации и выполнение инженерных изысканий для строительства (создания) многоквартирных домов, а также на проведение экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий в случае, если проведение такой экспертизы является обязательным;

4) строительство систем инженерно-технического обеспечения, необходимых для подключения (технологического присоединения) многоквартирных домов к сетям инженерно-технического обеспечения, если это предусмотрено соответствующей проектной документацией;

5) возмещение затрат в связи с внесением платы за подключение (технологическое присоединение) многоквартирных домов к сетям инженерно-технического обеспечения.

Как видим, расходование денежных средств, полученных от участников долевого строительства, на строительство детских садов и школ законом не предусмотрено.

Мало того, использование застройщиком денежных средств на цели, не предусмотренные частью 1 статьи 18 Закона N 214-ФЗ, считается нецелевым использованием денежных средств участников долевого строительства (письмо Министерства финансов Российской Федерации от 5 августа 2013 года N 03-03-06/1/31306).

Еще один вопрос из практики: может ли застройщик построить объект социальной инфраструктуры и, не имея других оснований, передать его в государственную или муниципальную собственность по договору пожертвования?

Для ответа на вопрос о последствиях такой передачи для застройщика нам придется обратиться к налоговому законодательству. Согласно статье 252 Налогового кодекса Российской Федерации расходами признаются обоснованные и документально подтвержденные затраты, осуществленные налогоплательщиком, при этом под обоснованными расходами понимаются экономически оправданные затраты. Расходами признаются любые затраты при условии, что они произведены для осуществления деятельности, направленной на получение дохода. Поскольку пожертвование - это акт благотворительности, а не экономически оправданные затраты, то, соответственно, стоимость пожертвованного недвижимого имущества облагается налогом на прибыль. Таким образом, расходы застройщика, понесенные им на строительство детского сада или школы, увеличиваются на сумму налога на прибыль. Можно ли в этом случае ожидать снижения стоимости жилья экономического класса на 20 процентов, предусмотренного упомянутым Указом Президента Российской Федерации?

Есть еще один вариант решения проблемы обеспечения жителей объектами социальной инфраструктуры - строительство детских садов и школ, которые не будут переданы по договорам пожертвования в публичную собственность и останутся в частной собственности. Такой вариант предполагает передачу построенного объекта в аренду коммерческому оператору, который организует работу детского сада или школы. Но здесь возникает другой вопрос: обязаны ли граждане, обремененные обязательствами по кредитным договорам, оплачивать еще и пребывание своих детей в детских садах и обучение в школах? Ответ на этот вопрос дает Конституция Российской Федерации, которая гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях. Это и понятно, поскольку согласно Конституции Российской Федерации наше государство социальное и его политика направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Вернемся к вопросу, кто должен строить детские сады и школы.

В соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования относятся создание образовательных организаций субъектов Российской Федерации, осуществление функций и полномочий учредителей образовательных организаций субъектов Российской Федерации (статья 8), а к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относятся создание муниципальных образовательных организаций (за исключением создания органами местного самоуправления муниципальных районов муниципальных образовательных организаций высшего образования), осуществление функций и полномочий учредителей муниципальных образовательных организаций (статья 9).

Как мы отмечали, острота вопроса о том, кто должен строить детские сады и школы, обусловлена в том числе проблемами наполнения государственных и муниципальных бюджетов.

Проблема бюджетов публично-правовых образований для современной России не новая. И возможное решение проблемы строительства объектов социальной инфраструктуры может показаться новым только потому, что хорошо забыто старое. Вспомним постановление Правительства Российской Федерации от 5 мая 2007 года N 265. Тогда Правительство России рекомендовало органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления в соответствии с их компетенцией предусматривать за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов финансирование строительства объектов социального и коммунально-бытового назначения, здравоохранения, дошкольного, начального и среднего общего образования, инженерной и транспортной инфраструктуры, а также иных объектов, строительство которых связано с реализацией указанными органами полномочий по вопросам, относящимся к их ведению. А при невозможности финансирования строительства - осуществлять в установленном законодательством Российской Федерации порядке выкуп указанных нами инфраструктурных объектов, построенных за счет средств юридических лиц, осуществляющих реализацию проектов.

Одновременно юридическим лицам, осуществляющим реализацию проектов, при выкупе органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления объектов инфраструктуры Правительство России рекомендовало предоставлять им отсрочку и (или) длительную рассрочку оплаты стоимости приобретаемых объектов.

Разговор с застройщиками о строительстве детских садов и школ с позиций административных, а не правовых - путь не только неправильный, но и опасный. Снижение объемов строительства жилья экономического класса - это потеря рабочих мест; масса граждан, неудовлетворенных своими жилищными условиями; снижение инвестиционной привлекательности. В условиях кризиса это опасно вдвойне.

Сегодня речь должна идти о сотрудничестве органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и застройщиков. Владимир Путин в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 4 декабря 2014 года сказал именно об этом: "Все мы хотим одного - блага России. И отношения бизнеса и государства должны строиться на философии общего дела, на партнерстве и равноправном диалоге".

Литература

1. О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг: Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 600.

2. О некоторых вопросах реализации программы "Жилье для российской семьи" в рамках государственной программы "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации": постановление Правительства Российской Федерации от 5 мая 2014 года N 404.

3. О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 5 мая 2014 года N 404: постановление Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2014 года N 1278.

4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ.

5. Градостроительный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ.

6. Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 30 декабря 2004 года N 214-ФЗ.

7. Письмо Министерства финансов Российской Федерации от 5 августа 2013 года N 03-03-06/1/31306.

8. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая): Федеральный закон от 5 августа 2000 года N 117-ФЗ.

9. Конституция Российской Федерации: принята 12 декабря 1993 года в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 года N 1633 "О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации".

10. Об образовании в Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ.

11. Об экспериментальных инвестиционных проектах комплексного освоения территорий в целях жилищного строительства (вместе с Положением об отборе экспериментальных инвестиционных проектов комплексного освоения территорий в целях жилищного строительства): постановление Правительства Российской Федерации от 5 мая 2007 года N 265.

12. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 4 декабря 2014 года.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Программа "Жилье для российской семьи" реализуется в рамках государственной программы "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации" на основании постановления Правительства Российской Федерации от 5 мая 2014 года N 404 "О некоторых вопросах реализации программы "Жилье для российской семьи" в рамках государственной программы "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации", с учетом изменений, внесенных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2014 года N 1278.