Совершенствование российского законодательства в сфере ответственности Правительства Российской Федерации (Н.В. Мамитова, А.В. Чепус, журнал "Журнал российского права", N 7, июль 2015 г.)

Совершенствование российского законодательства в сфере ответственности Правительства Российской Федерации

Н.В. Мамитова,

доктор юридических наук,

профессор кафедры государствоведения

Института государственной службы и управления

Российской академии народного хозяйства и

государственной службы при Президенте Российской Федерации

А.В. Чепус,

кандидат юридических наук,

доцент кафедры конституционного права юридического факультета

Российской академии народного хозяйства и

государственной службы при Президенте Российской Федерации

Журнал "Журнал российского права", N 7, июль 2015 г.

На современном этапе проведения реформ в политической, правовой, экономической и иных сферах функционирования Российского государства особое значение приобретают вопросы степени и уровней ответственности государственной власти перед гражданским обществом за принятые решения. В статье анализируется проблема законодательного обеспечения и правового регулирования парламентской ответственности правительства. Аргументируется, что действующее российское законодательство зачастую содержит нестабильные и противоречивые нормы, в частности в области контрольных полномочий парламента применительно к деятельности правительства, в связи с чем предлагается авторское видение решения вышеуказанных проблем в целях формирования глубоко продуманной научной основы и развития этого важного института конституционного права.

Развитие ответственности Правительства в РФ, как представляется, должно происходить через комплексные изменения правотворческой и правоприменительной практики, через реформирование системы государственного управления и общественно-политическую практику, через формирование убедительных теоретических концепций и реализацию их на практике, через установление методологических и институциональных основ воплощения доктрины ответственности Правительства РФ, в первую очередь перед парламентом страны. В связи с этим совершенствование парламентской ответственности Правительства в России должно происходить посредством развития конституционного законодательства России.

На современном этапе становления Российского правового государства сущностное понимание юридической ответственности, базирующееся на научной методологии, особенно важно для проведения политической, экономической и правовой реформ. Особую значимость это имеет в отношении конституционно-правовой ответственности, которая является одной из гарантий укрепления правопорядка, защиты прав и свобод граждан и выступает необходимой предпосылкой формирования подлинно демократического режима. Она оправдает общественные ожидания, если будет отвечать общепризнанным принципам и нормам права.

В науке теории государства и права и в науке конституционного права принято считать, что в основе политической ответственности лежит конституционная ответственность, которая в то же время является обособленным видом ответственности.

Отставка Правительства РФ, как верно замечено в юридической литературе*(1), может являться, с одной стороны, мерой конституционной ответственности, с другой - мерой политической ответственности, а также неблагоприятной мерой воздействия за "безвиновное поведение" того или иного члена Правительства РФ, т.е. речь идет об ответственности одних субъектов за действия других. В данной ситуации определиться с наличием или отсутствием различий в каждом конкретном случае затруднительно, с учетом того что отставку Правительства РФ крайне сложно признать мерой конституционной ответственности, так как в законодательстве не закреплен соответствующий конституционный состав или деликт.

Вышеизложенная ситуация может быть закреплена в качестве нормы конституционного законодательства России, определяющей меру, к которой относится ответственность Правительства РФ, будь то политическая или конституционная. Без ответа на данный фундаментальный вопрос со стороны государственной власти мы не можем вести речь в юридической практике о каких-либо перспективах развития законодательства в части правительственной ответственности, а можем лишь на теоретическом уровне понапрасну спорить о видах и мерах юридической ответственности. В каких законодательных формах и формулировках будет выражен ответ на данный вопрос: в поправках в Конституцию РФ, в дополнениях к Федеральному конституционному закону "О Правительстве Российской Федерации", в иных формах, большого значения не имеет.

Законодательное закрепление полного перечня обстоятельств, конкретных оснований конституционной ответственности, которые могут быть применены к Правительству РФ, по нашему мнению, должно исходить из целей конституционной ответственности, главные из которых - обеспечение верховенства и высшей юридической силы Конституции РФ, ее прямого действия на всей территории государства, охрана и защита такого действия.

Развитие конституционного законодательства в области конституционной ответственности Правительства РФ невозможно без закрепления основополагающих начал, принципов конституционной ответственности, которыми будет руководствоваться законодатель при разработке и принятии соответствующих правовых норм, а правоприменитель - при их непосредственной реализации. Принципы юридической ответственности должны стать стержневой основой всей системы норм формирующегося института конституционной ответственности. В них проявляются ее сущностные черты, создается основа для формирования законодательной и правоприменительной практики, в том числе для правительственной ответственности. Закрепление данной системы принципов ответственности в российском законодательстве благотворно скажется не только на взаимодействии органов власти, но и на отношениях общества и государства.

Пока такой системы координат в российском законодательстве нет, для правильного понимания и реализации правовых принципов юридической ответственности необходимо опираться на правовые позиции Конституционного Суда РФ, которые, как отмечает Н.В. Витрук, "обогащают характеристику принципов юридической ответственности, определяют условия их реализации в законотворчестве и правоприменении"*(2).

Анализируя дальнейшие перспективы ответственности Правительства РФ, в первую очередь перед парламентом, можно вести речь о том, что данная ответственность является сложной субстанцией, включающей различные аспекты: объективные и субъективные, общественные и индивидуальные, позитивные и негативные, политические и юридические, концептуальные и общие. Поэтому одним из перспективных направлений развития конституционного законодательства в данной области должно стать выделение парламентской ответственности Правительства РФ в самостоятельный подвид конституционной ответственности.

При этом важно обратить внимание не только на теоретические основы, но и на действующее законодательство о парламентской ответственности в Российской Федерации. Остановимся на тех мерах юридического воздействия, которые могут применяться к исполнительной ветви власти, и в частности к Правительству РФ. Очевидно, что отсутствие однозначного закрепления конституционной ответственности исполнительной власти в нормативных правовых актах крайне затруднит реализацию всей теории конституционной ответственности и ее практическое применение в соответствии с нормами конституционного законодательства.

Согласно действующему законодательству и в первую очередь Конституции РФ оказать воздействие на Правительство РФ вплоть до его отставки могут два субъекта: Президент РФ, обладающий неограниченным правом в отношении Правительства РФ, и парламент России, который также имеет рычаги воздействия на Правительство РФ, но, к сожалению, лишь косвенные. Из этого следует, что оказать стимулирующее воздействие на Правительство РФ может в первую очередь Президент РФ. Такое воздействие может проявляться как в оказании доверия Правительству РФ, так и в переформировании существующего состава Правительства РФ в случае переизбрания Президента РФ, т.е. фактически это означает переназначение данного органа. Стимулирующее воздействие на Правительство РФ со стороны Государственной Думы ФС РФ возможно в оказании доверия Правительству РФ и положительной оценке его работы. Следует обратить внимание на отсутствие конституционных возможностей, закрепленных за Советом Федерации, в вопросах ответственности в отношении Правительства РФ. Так, Совет Федерации не вправе участвовать в процедуре вотума недоверия Правительству РФ, инициируемого Государственной Думой, а также ставить вопрос перед кем-либо о недоверии со стороны Совета Федерации политике, проводимой Правительством РФ.

Полагаем, что положительную роль в усилении парламентской ответственности правительства, а также его членов сыграли бы следующие меры: увеличение числа членов Правительства, назначение которых требует одобрения со стороны Государственной Думы; возможность добиться квалифицированным большинством, т.е. двумя третями голосов депутатов, отставки членов Правительства РФ путем выражения недоверия одному или нескольким членам Правительства РФ; проведение парламентских расследований совместно двумя палатами - Советом Федерации и Государственной Думой с образованием при этом комиссии. Кроме того, следует создать действенный на практике, а не только на бумаге механизм контрольных функций парламента, внести необходимые изменения в законодательные акты, позволяющие непосредственно и напрямую, без участия Президента РФ, применять к членам Правительства РФ меры конституционно-правовой ответственности. Парламентский контроль Правительства РФ должен стать самостоятельным институтом государственного и общественного контроля, цель которого будет направлена на строгое и неукоснительное соблюдение норм права всеми субъектами российского законодательства. Фактически контрольные функции парламента закреплены в действующем законодательстве, поэтому основной задачей, которая стоит перед парламентом, является практическая реализация данных норм.

Приходится констатировать и тот факт, что нормы российского законодательства в отношениях парламент - правительство носят формальный характер, излишне усложнена процедура инициации парламентского расследования и контроля в целом, отсутствуют нормы применения конституционно-правовой ответственности в отношении Правительства РФ и его членов со стороны парламента, а реализовывается такая ответственность только Президентом РФ. Отсутствует согласованность в действиях по тем или иным вопросам между различными структурами высших органов государственной власти страны. Все это нивелирует реализацию ответственности Правительства РФ на должном практическом уровне.

Относительно выражения вотума недоверия отметим, что практика реализации ч. 3 ст. 117 Конституции РФ является довольно несущественной и не реализованной полностью. Правительству РФ и Государственной Думе нужно выходить на режим более плотного, интенсивного диалога, выстраивать систему раннего оповещения об угрозах политической стабильности, что позволит избежать в будущем политических кризисов в отношениях законодательной и исполнительной власти.

Перспективным направлением развития парламентской ответственности Правительства РФ должно стать совершенствование конституционного механизма института формирования и отставки правительства, выносимого ему доверия или недоверия со стороны парламента. В этом институте имеется довольно много недостатков и неурегулированных моментов, связанных в основном с политическими особенностями и временем подготовки и принятия Конституции РФ. Достаточно вспомнить, что первые упоминания о выделении конституционной, точнее политической, ответственности датируются началом 1980-х гг., а в теоретическом и концептуальном плане они сформировались лишь в конце 1990-х гг. Вместе с тем особое отношение к парламенту как со стороны Президента, так и Правительства негативно влияет на весь механизм сдержек и противовесов в процессе отставки Правительства РФ по решению Президента РФ, что не раз подтверждалось на практике.

Важно ответить на вопрос, стоящий перед российским законодателем: в каком правовом источнике закрепить те или иные меры ответственности, применяемые к членам правительства? Достаточно ли для этого указа Президента или же все-таки должен быть принят соответствующий закон? По нашему мнению, нормы о перечне противоправных оснований для применения ответственности к тем или иным субъектам в зависимости от сферы их деятельности следует закрепить в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации". В пользу данного утверждения можно привести следующие аргументы. Во-первых, требования к членам Правительства должны быть известны и не меняться в зависимости от конъюнктурных соображений, обладать устойчивостью во времени внесения изменений. Во-вторых, данные требования, предъявляемые к субъектам правительственной ответственности, в процессе их принятия прошли через Государственную Думу и Совет Федерации, что дало возможность вести речь о согласовании баланса интересов в контрольных полномочиях за деятельностью Правительства Государственной Думы.

Необходимость взаимодействия законодательной и исполнительной власти считается одним из самых важных принципов участия Правительства в законотворческих процедурах, обеспечивая своего рода единство государственных задач, делая их достижение более эффективным и оперативным. Механизм реализации законотворческих полномочий всех направлений обеспечивает высшую степень эффективности взаимодействия между органами, которые участвуют в правотворческом процессе. К подобным механизмам взаимодействия между Федеральным Собранием и Правительством РФ относятся создание согласительных комиссий, межведомственных совещательных органов, обсуждение законопроектов в комитетах и т.д. "Наиболее эффективными из них являются институт полномочных представителей Правительства РФ в палатах Федерального Собрания, комиссия Правительства по законопроектной деятельности, различные совещательные мероприятия с участием высших должностных лиц страны и др."*(3).

Поэтому эффективным вариантом решения проблем взаимодействия правительства и парламента, ответственности в законодательной сфере будет являться принятие федерального закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации". Вся нормотворческая деятельность различных органов государственной власти должна основываться на федеральном законе, эффективность которого направлена на укрепление и соблюдение авторитета законов России, а также на дальнейшее развитие действенности подзаконных нормативных актов. Следует обратить внимание, что во многих зарубежных государствах (Китай, Япония, Индия, Бразилия, Венгрия, Чехия, Болгария, Италия, Португалия и др.) существуют специальные нормативные правовые акты, которые направлены на решение вопросов законотворчества. Создание названного законодательного акта считается не только основной целью означенных форм участия Правительства РФ в правотворчестве, но и своеобразным логическим завершением разнообразных форм участия данного органа в законодательной деятельности.

Основной перечень проблем сводится как раз к организации эффективного финансового парламентского контроля, а также к ответственности, применяемой за ненадлежащее исполнение как бюджетных, так и иных обязанностей в финансовой сфере Правительства РФ. Поэтому, для того чтобы набор соответствующих инструментов в полной мере являлся адекватным предполагаемым отношениям исполнительной власти и парламента, необходимо принятие на законодательном уровне Единой концепции государственного финансового контроля*(4). Проект данной концепции находится на различных стадиях разработки и согласования еще с 2000 г.

Главный смысл такой концепции состоит в организации системы координат взаимодействия парламента и правительства в сфере финансового контроля, закреплении принципов организации и осуществления такого контроля, механизма взаимодействия между исполнительной и законодательной ветвями власти в сфере финансов, а не только бюджета, а также в подключении к данным правоотношениям других органов власти, которые осуществляют государственный финансовый контроль; закреплении содержания, предмета, важнейших задач в рассматриваемой области. От того, насколько верно вышеперечисленные составляющие будут сформулированы и сформированы, зависит эффективность реализации принципа разделения властей в области разграничения полномочий в финансово-контрольной сфере.

Не менее важным направлением развития парламентской ответственности и контроля за деятельностью Правительства РФ является парламентский запрос. Ни ученые, ни специалисты не ставят под сомнение, что данная форма является проявлением контрольной функции российского парламента. Однако анализ правового регулирования и механизма реализации парламентского запроса позволяет говорить о его неэффективности, малоиспользуемости и несовершенстве.

Разнообразные формы парламентского контроля за деятельностью Правительства РФ недостаточно просто прописать, следует создать действенную систему функционирования парламентского запроса, правительственного часа, парламентских слушаний и иных форм парламентского контроля, которые имеются в российском законодательстве. С помощью данных контрольных форм можно было бы выносить действенные решения. Средства парламентского контроля необходимо применять во взаимодействии с органами исполнительной власти.

Также мы считаем, что реализация парламентского контроля предполагает выработку собственной модели. Рациональнее было бы перевести акцент осуществления парламентского контроля с Государственной Думы, которая не осуществляет его в должной мере, на Совет Федерации, наделив последний большими полномочиями в данной сфере деятельности. Такая ротация контрольных полномочий не потребует внесения поправок в Конституцию РФ.

Важно отметить необходимость поступательного развития научной и правовой базы, а также систематизации и использования зарубежного опыта с целью построения мягкой, но правильно ориентированной системы реформ, направленных на максимально широкое внедрение конституционно-правовых мотивов изменения самой сути парламентской ответственности в целом и ответственности правительства, равно как и его членов, по отношению к российским парламентариям в частности.

Анализируя перспективы развития ответственности органов исполнительной власти на региональном уровне, следует помнить и об особом механизме реализации такой ответственности, связанной в первую очередь со спецификой правового положения субъектов данных правоотношений, а именно: с институтом прекращения полномочий, с разнообразными видами деликтов, приводящих к реализации ответственности (в позитивном и негативном планах), с вопросами финансового контроля, передачи полномочий, в том числе в сфере правотворческой, что неизбежно должно вести к контролю со стороны федерации, с особенностью конституционно-правового статуса региональных органов исполнительной власти в системе органов как государственной власти, так и власти субъектов РФ, с особенностями и реализацией принципа разделения властей и др.

Реализация данных требований возможна через детальную регламентацию института конституционно-правовой ответственности исполнительной власти в регионах в нормах специального федерального закона. Как верно замечает В.А. Виноградов, законодатель субъекта РФ, закрепляя полномочия регионального парламента по реализации мер конституционной ответственности в отношении исполнительной власти, должен установить четкие основания, т.е. обстоятельства, при которых в соответствии с конституционно-правовыми нормами эта ответственность наступает*(5).

Принятие такого закона в научной литературе обосновывается довольно давно. Еще в 2000 г. профессором С.А. Авакьяном и другими авторами был разработан проект федерального закона "О федеральном вмешательстве" и концепция к нему*(6). Данный проект развернуто воспроизводит перечень конституционных деликтов в федеративных отношениях, содержит перечень конституционно-правовых санкций в отношении парламента и правительства, хотя некоторые из них явно преувеличены. Однако шансов на принятие данного законопроекта довольно мало.

Кроме того, на законодательном уровне следует разрешить вопросы персонифицированной ответственности должностных лиц, отвечающих за ту или иную сферу жизни общества, а не всего исполнительного органа субъекта РФ. Следующим шагом должно стать исключение ситуаций через четко прописанные в законодательстве деликты, за которые можно понести ответственность должностному лицу, в целях исключения необоснованного применения региональными парламентами института выражения недоверия должностным лицам, которые осуществляют свои полномочия должным образом. Также следует расширить перечень должностных лиц, которым может быть вынесено недоверие парламента, связанное с совершением того или иного содержащегося в законодательстве деликта. Однако многие проблемы проистекают из-за отсутствия нормативного определения таких понятий, как "ненадлежащее исполнение своих обязанностей должностными лицами", "массовые нарушения прав и свобод граждан", "грубое нарушение Конституции РФ, федерального и регионального законодательства".

Нельзя не обратить внимание на ряд проблем, существующих как на уровне федерального и регионального законодательства, так и в правоприменительной практике, разрешение которых нам видится в принятии изменений действующего законодательства в целях совершенствования института парламентской ответственности органов исполнительной власти, что благотворно отразилось бы на развитии всего конституционного законодательства страны. В целом требуется решить проблему законодательного закрепления конституционно-правовой ответственности органов исполнительной власти, их взаимодействия с законодательной властью и федеральными органами государственной власти в стране, что должно стать одним из перспективных направлений развития конституционного законодательства в России.

Подводя итог, отметим, что наметились положительные тенденции в области развития некоторых направлений парламентской ответственности правительства. Так, довольно динамично развивается ответственность органов исполнительной власти в субъектах РФ, идет процесс закрепления некоторых существенных конституционно-правовых институтов в действующем законодательстве, в том числе Конституции РФ (например, процедуры ежегодного отчета Правительства РФ перед депутатами Государственной Думы). Вместе с тем это лишь малая часть из целого комплекса мер, способствующих нормальному функционированию института парламентской ответственности.

Библиографический список

Авакьян С.А., Арбузкин A.M., Аринин A.M. Федеральное вмешательство: концепция и проект федерального закона // Вестник Московского университета. 2000. N 6.

Виноградов В.А. Ответственность в механизме охраны конституционного строя. М., 2005.

Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности. М., 2009.

Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: монография. М., 2000.

Мозолев В.В. Участие Правительства Российской Федерации в законотворческом процессе: конституционно-правовые и организационные аспекты: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: монография. М., 2000.

*(2) Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности. М., 2009. С. 249.

*(3) Мозолев В.В. Участие Правительства Российской Федерации в законотворческом процессе: конституционно-правовые и организационные аспекты: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 60.

*(4) По поручению Президента РФ от 1 ноября 2000 г. N Пр-2178 Правительство РФ приступило к разработке Единой концепции государственного финансового контроля.

*(5) См.: Виноградов В.А. Ответственность в механизме охраны конституционного строя. М., 2005. С. 41.

*(6) См.: Авакьян С.А., Арбузкин A.M., Аринин A.M. Федеральное вмешательство: концепция и проект федерального закона // Вестник Московского университета. 2000. N 6. С. 20-48.