Государственные гарантии народовластия в России (Т.Э. Каллагов, журнал "Образование и право", N 1-2, январь-февраль 2015 г.)

Государственные гарантии народовластия в России

Т.Э. Каллагов,

кандидат юридических наук, доцент,

декан юридического факультета ФГБОУ ВПО ГГАУ

Журнал "Образование и право", N 1-2, январь-февраль 2015 г.

Современное демократическое государство не может обеспечить оптимальное управление экономическими и социальными процессами, если не гарантирует существование местного самоуправления. Конституция Российской Федерации впервые провозгласила местное самоуправление, наряду с государственной властью, формой осуществления публичной власти. Содержание права граждан на участие в местном самоуправлении включает право контролировать и оценивать деятельность его органов, право на равный доступ к муниципальной службе, обращение в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления, получение полной и достоверной информации об их деятельности. Население муниципального образования может осуществлять право на местное самоуправление как на общественных, непрофессиональных началах, так и на постоянной основе - в качестве выборных должностных лиц, депутатов представительных органов, служащих муниципальной службы. Право гражданина на осуществление местного самоуправления не может быть ограничено по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Таким образом, это право, как и другие конституционные права и свободы человека и гражданина, основывается на принципе равноправия.

Современное демократическое государство не может обеспечить оптимальное управление экономическими и социальными процессами, если не гарантирует существование местного самоуправления*(1). Конституция РФ впервые провозгласила местное самоуправление, наряду с государственной властью, формой осуществления публичной власти. Развивая конституционные положения, в 1995 г. был принят Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", закрепивший организационные, территориальные, финансовые, экономические основы местного самоуправления*(2).

В 2003 г. был принят новый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", составивший основу реформирования муниципального управления в нашей стране. Согласно Конституции РФ и этому закону, местное самоуправление представляет собой комплексное, сложное, многообразное явление, которое можно рассматривать в нескольких аспектах: как основополагающий принцип осуществления власти в обществе и государстве, который определяет систему управления демократического правового государства и является одним из элементов конституционного строя России; как право граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения; как форму народовластия*(3).

В качестве основ конституционного строя местное самоуправление получает оформление в ст. 3 и 12 Конституции РФ. В первой из названных статей местное самоуправление рассматривается как одна из форм народовластия, составляющая сущность конституционного строя России. Согласно ей, единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Статья 12 гарантирует незыблемость и самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий.

Закон о местном самоуправлении от 6 октября 2003 г.*(4) (ст. 1) также содержит положения о том, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории нашего государства. Выступая в качестве субъективного права граждан, местное самоуправление составляет важный элемент их конституционного статуса. Прямо не названное в гл. 2 Конституции РФ, посвященной правам и свободам человека и гражданина, косвенное закрепление это право находит в ст. 32, где провозглашается право граждан на участие в управлении делами государства и их возможность избирать и быть избранными, в том числе в органы местного самоуправления*(5).

В юридической литературе при исследовании проблемы гарантий высказываются следующие идеи: во-первых, рассматривать гарантии в качестве элемента правовой системы*(6); во-вторых, не отождествлять гарантии с другими понятиями, а именно - мерами правовой охраны, мерами правовой защиты, юридической ответственностью*(7); в-третьих, исследовать в качестве самостоятельной категории, имеющей свои черты, объект воздействия, структуру, систему, методы реализации*(8), а также в аспекте формы определенной общности конституционных норм*(9).

Юридические гарантии будут эффективно действовать только в том случае, если они будут основываться и функционировать на принципе "гарантия гарантиям"*(10), что по большому счету являлось и является несбыточным идеалом для многих поколений. Подход В.В. Петрова к проблеме гарантий не отрицает в своих работах В.С. Нерсесянц, утверждающий, что юридические гарантии воплощают идею такого согласованного действия права и государства, когда одни формы, направления и функции государственно-правовой регуляции и деятельности служат вместе с тем защитным механизмом для других и наоборот. Получается сложная и многоликая соподчиненная система регуляции. Именно в контексте взаимной поддержки и согласованности разных частей и аспектов государственно-правового комплекса отдельные специальные формы и конструкции юридических гарантий прав и свобод личности могут реально осуществить свою защитную роль. Получается, что юридические гарантии сами нуждаются в юридических гарантиях, в форме которых выступают правовое государство и правовые законы*(11).

Действительно, мнение В.С. Нерсесянца весьма аргументировано. Однако, на взгляд диссертанта, "соподчиненная система регуляции", упомянутая выше, является продуктом (результатом) нередко длительного государственно-правового строительства в стране.

Содержание права граждан на участие в местном самоуправлении включает право контролировать и оценивать деятельность его органов, право на равный доступ к муниципальной службе, обращение в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления, получение полной и достоверной информации об их деятельности*(12). Население муниципального образования может осуществлять право на местное самоуправление как на общественных, непрофессиональных началах, так и на постоянной основе - в качестве выборных должностных лиц, депутатов представительных органов, служащих муниципальной службы. Право гражданина на осуществление местного самоуправления не может быть ограничено по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Таким образом, это право, как и другие конституционные права и свободы человека и гражданина, основывается на принципе равноправия*(13).

Определение местного самоуправления, характеризующее его как форму народовластия, содержится в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г. Согласно этому определению, местное самоуправление - это "форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций"*(14).

Указанное определение принципиально отличается от прежнего, содержащегося в одноименном Законе 1995 г., в котором местное самоуправление определялось как деятельность населения, а не как форма власти. Примечательно, что до принятия нового закона термин "власть" с местным самоуправлением не употреблялся, что давало основания считать местное самоуправление общественной организацией, хотя реально - это действительно форма власти, так как без властных полномочий ни о каком решении местных вопросов не может быть и речи*(15). Исходя из характеристик местного самоуправления, можно выделить присущие ему признаки:

самостоятельное решение населением вопросов местного значения;

пределы самостоятельности устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

многообразие организационных форм осуществления;

организационное обособление органов местного самоуправления в системе органов публичной власти;

учет мнения населения, исторических, культурных, национальных и иных местных особенностей.

Формирование и развитие современной модели местного самоуправления в Российской Федерации осуществляется не только с учетом отечественного опыта, но и под влиянием зарубежного муниципального опыта*(16).

В юридической литературе различаются четыре основные системы местного самоуправления: англосаксонская, французская, или континентальная, иберийская и система советов. Основным критерием для типологизации здесь служат принципы взаимоотношений и разделения компетенции между центральными и местными органами. В рамках первой модели (англосаксонской), получившей распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии и во многих других странах с англосаксонской правовой системой, местные представительные органы выступают автономно, прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует.

Вторая модель местного самоуправления - европейская континентальная, или французская, присуща Франции, Италии, Польше, Болгарии и была заимствована Турцией, Сенегалом, другими странами; строится на основе сочетания выборности представительных и исполнительных органов местного самоуправления и назначении из центра на места полномочных представителей государственной власти, которые имеют свой круг полномочий.

Третья модель может быть названа иберийской, поскольку она получила распространение в Испании, Португалии и многих испаноязычных государствах Латинской Америки. В рамках данной модели на всех уровнях административно-территориальной структуры государства есть выборные советы, а также избираемые населением или советом их исполнительные органы. Совет - местный нормотворческий орган, алькальд - его исполнительный орган. Назначаемых сверху должностных лиц нет, однако избранный алькальд утверждается центром как представитель государства в данной административно-территориальной единице, в полномочия которого входит контроль за деятельностью совета. Принципиальное отличие от вышеуказанных систем муниципального управления имеет советская модель, которая к настоящему времени во многом отошла в историю. Она была характерна для Советского Союза и других стран "мировой системы социализма", а также для некоторых развивающихся государств, ориентирующихся на социалистическую перспективу. Сейчас в той или иной форме советская модель продолжает сохраняться лишь в немногих странах, таких как Китай, Куба, КНДР*(17).

В рамках этой модели совет рассматривается как орган государственной власти, избирающий в свою очередь другой государственный орган - исполнительный комитет - коллегиальный орган государственного управления в данной административно-территориальной единице*(18). Государственные должностные лица для контроля за деятельностью совета не назначаются, но советы как органы государственной власти подчинены по вертикали вышестоящим представительным органам. При этом советы могут решать не только местные, но и общегосударственные вопросы. Таким образом, в зарубежных странах четко прослеживается государственность местного самоуправления. Несмотря на то, что во многих странах наблюдается тенденция к разграничению государственной администрации и местного самоуправления, тем не менее, органы местного самоуправления все в большей степени вовлекаются в решение государственных дел. Суть европейского местного управления выражается в том, что государство передает часть своих полномочий непосредственно гражданам, реализующим их через органы власти на местах. В отличие от этого, в Российской Федерации акцент делается на самостоятельность и автономность местного самоуправления, на исключительные полномочия населения по решению вопросов местного значения. В этом заключается особенность современной российской модели местного самоуправления, которая получила юридическое закрепление на конституционном уровне.

Переходя к вопросу о принципах местного самоуправления, следует сказать, что они отражают основные идеи и закономерности развития общества, составляют базу, фундамент, без которого невозможны организация и деятельность населения и органов местного самоуправления*(19).

Под конституционными принципами местного самоуправления понимаются закрепленные в Конституции РФ основные начала, определяющие организацию и функционирование институтов местного самоуправления*(20). К ним относятся следующие принципы.

1. Самостоятельность решения населением вопросов местного значения. В соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное решение населением вопросов местного значения. В этом - суть местного самоуправления. Конституционное положение о самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий соответствует нормам Европейской Хартии местного самоуправления, которая предусматривает, что "органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти".

Самостоятельность местного самоуправления подразумевает прямой запрет для органов государственной власти и их должностных лиц осуществлять в любых формах функции местного самоуправления, а также образовывать органы и назначать должностных лиц местного самоуправления. Муниципальные образования самостоятельно устанавливают общеобязательные правила по предметам своего ведения, принимают планы и программы социально-экономического развития. Население самостоятельно определяет конкретные формы осуществления местного самоуправления и структуру муниципальных органов. Вместе с тем, самостоятельность местного самоуправления, как и самостоятельность любой публичной власти в рамках единой государственности, относительна. Существуя в пределах одной страны, взаимодействуя с органами государственной власти, функционируя в конечном счете наряду с другими системами в интересах человека, местное самоуправление имеет самые разные ограничители своей самостоятельности. Рассмотрим некоторые из них. Прежде всего, это его статус, который определяет включенность местного самоуправления в общую систему общественного порядка, государственного и общественного управления и самоуправления*(21).

Другой рациональный ограничитель самостоятельности местного самоуправления также объективного характера - очерченность его полномочий вопросами местного значения, локальной территорией. Кроме того, местное самоуправление действует в рамках таких объективных ограничителей, как дефицит финансовых средств, общие интересы местного сообщества, а также субъективных факторов: уровня развития местного правотворчества и правосознания, правовой культуры и активности населения. Значительно корректирует проведение самостоятельной муниципальной политики деятельность органов государственной власти. Принятие новых законов, осуществление правительством общегосударственной политики в конечном итоге не только затрагивает интересы населения муниципальных образований, но и требует участия тех или иных органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления вступают во взаимодействие с органами государственной власти, реализуя отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться законом в соответствии со ст. 132 Конституции РФ, а также осуществляя решения, принятые органами государственной власти, оказывая в соответствии с законом содействие государственным органам в выполнении их задач и функций на местном уровне*(22).

2. Организационное обособление органов местного самоуправления от органов государственной власти. Данный принцип определяет место местного самоуправления в системе управления обществом и государством.

Публичная власть осуществляется в России на трех уровнях: федеральном, уровне субъектов Российской Федерации и муниципальном, хотя источник у них единый - многонациональный народ России. Причем первые два уровня представляют государственную власть, а третий - уровень местного самоуправления. Акцент на организационную обособленность органов местного самоуправления от системы органов государственной власти сделан в ст. 12 Конституции РФ, где отмечается, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Исходя именно из этого принципа строятся основы взаимоотношений муниципальных образований между собой, органов местного самоуправления и органов государственной власти*(23).

3. Соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам. Конституция РФ гарантирует экономическую и финансовую самостоятельность местного самоуправления. Экономическая самостоятельность местного самоуправления определяется наличием муниципальной собственности и правом на самостоятельное управление ею. К объектам муниципальной собственности относится имущество органов местного самоуправления, включая средства местного бюджета и другие финансовые ресурсы, муниципальный жилищный фонд, объекты инженерной и социальной инфраструктуры, предприятия, земельные участки и другое движимое и недвижимое имущество. Финансовую основу местного самоуправления составляет право органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы (ст. 132 Конституции РФ). Органы местного самоуправления должны обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов. Для этого за муниципальными образованиями закрепляются отчисления от федеральных налогов и налогов субъекта Российской Федерации, которые являются доходными источниками местного бюджета. Кроме этого для нормального обеспечения жизнедеятельности населения органы местного самоуправления должны сами "зарабатывать" дополнительные средства за счет предоставляемых населению платных услуг.

4. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления с учетом и использованием исторических, национальных, культурных и иных местных традиций. Этот принцип можно рассматривать в трех аспектах: а) территориальном; б) национальном; в) структурном.

Территориальный аспект предполагает осуществление местного самоуправления в границах различных административно-территориальных единиц с учетом исторических особенностей и устоявшихся традиций. Так, в Саратовской области муниципальные образования созданы в составах районов, административных центров соответствующих районов и округов, входящих в районы, одно городское муниципальное образование - Саратов - административный центр субъекта Российской Федерации; в Астраханской области - в городских, районных и сельских поселениях; в Пензенской области - в городских и сельских поселениях, а районы являются государственными административно-территориальными единицами.

Библиографический список:

1. Авакьян С.А. Местное самоуправление в РФ: концепции и решения нового закона // Вестник МГУ. Сер 11. Право. 1996. N 2.

2. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996. С. 14.

3. Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства (США, Великобритания). М., 1971.

4. Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993. С. 34; Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М.,1995.

5. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 2004. С. 44.

6. Лагуткин А.В. Великая иллюзия демократии. - М.: Юркомпани, 2014.

7. Лагуткин А.В. Вопросы признания права собственности на объекты подземного строительства в России // Экономика и право. XXI век. 2013. N 3.

8. Лагуткин А.В. Вопросы совершенствования горного законодательства России и признание права собственности на объекты подземного строительства в 2014-2015 гг. // Международный академический журнал Российской академии естественных наук. 2013. N 4.

9. Лагуткин А.В. Россия на распутье: куда пойдем? // Международный академический журнал Российской академии естественных наук. 2013. N 4.

10. Лучин В.О. Конституционные институты // Современный конституционализм. - М. - 1990. - С. 35.

11. Матузов Н.И. Правовая система и личность. - Саратов. - 1987. - С. 8.

12. Местное самоуправление в зарубежных странах: Информац. обзор. М., 1994.

13. Местное самоуправление. Основы системного подхода / Под ред. А.Е. Когута, В.А. Гневко. СПб., 1997. С. 34.

14. Петров В.В. Экологический кодекс России (к принятию Верховным Советом РФ Закона "Об охране окружающей природной среды") // Вестник МГУ. - Сер. 11. Право. - 1993. - N 3. - С. 10-12.

15. Петровская О.В., Шагиева Р.В. Либеральная и консервативная альтернативы развития российской государственности середины XVIII - первой четверти XIX вв. (учебное пособие). - М.: НИГ "Юркомпани", 2013. 2-е изд.

16. Синюкова Т.В. Юридические гарантии как метод регулирования правового положения личности // Вопросы теории государства и права. Межвузовский сборник научных работ. - Саратов. - 1991. - Вып. 9. - С. 150-160.

17. Скуратов Ю.И. О негативных процессах в практике применения законодательства о местном самоуправлении // Городское управление. 1997. N 3.

18. Социалистическое правовое государство: концепция и пути реализации. - М. - 1990. - С. 60-61.

19. Толкачев Х.Б., Хабибуллин А.Г. Личные конституционные права и свободы граждан СССР: система, характеристики, особенности реализации. - Уфа. - 1990. - С. 46.

20. Шагиева Р.В. Актуальные проблемы права (учебное пособие). - М.: Норма: ИНФРА-М, 2014.

21. Шагиева Р.В. Основы нормотворчества (учебное пособие). - М.: Российская таможенная академия, 2013.

22. Шагиева Р.В. Правовая деятельность: эволюция теоретических представлений и ее современное осмысление // Государство и право. 2014. N 6. С. 63-70.

23. Шагиева Р.В. Теоретические основы исследования финансовой деятельности в науке финансового права // Административное и муниципальное право. 2014. N 4. С. 375-383.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996. С.14; Авакьян С.А. Местное самоуправление в РФ: концепции и решения нового закона // Вестник МГУ. Сер 11. Право. 1996. N 2; Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993. С. 34; Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М.,1995.

*(2) См.: Шагиева Р.В. Теоретические основы исследования финансовой деятельности в науке финансового права // Административное и муниципальное право. 2014. N 4. С. 375-383.

*(3) Лагуткин А.В. Россия на распутье: куда пойдем? // Международный академический журнал Российской академии естественных наук. 2013. N 4.

*(4) См.: СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

*(5) См.: Шагиева Р.В. Основы нормотворчества (учебное пособие). - М.: Российская таможенная академия, 2013.

*(6) Матузов Н.И. Правовая система и личность. - Саратов. - 1987. - С. 8.

*(7) Толкачев Х.Б., Хабибуллин А.Г. Личные конституционные права и свободы граждан СССР: система, характеристики, особенности реализации. - Уфа. - 1990. - С. 46.

*(8) Синюкова Т.В. Юридические гарантии как метод регулирования правового положения личности // Вопросы теории государства и права. Межвузовский сборник научных работ. - Саратов. - 1991. Вып. 9. - С. 150-160.

*(9) Лучин В.О. Конституционные институты // Современный конституционализм. - М. - 1990. - С. 35.

*(10) Петров В.В. Экологический кодекс России (к принятию Верховным Советом РФ Закона "Об охране окружающей природной среды") // Вестник МГУ. - Сер. 11. Право. - 1993. - N 3. - С. 10-12.

*(11) Социалистическое правовое государство: концепция и пути реализации. М. - 1990. - С. 60-61.

*(12) Лагуткин А.В. Вопросы совершенствования горного законодательства России и признание права собственности на объекты подземного строительства в 2014-2015 гг. // Международный академический журнал Российской академии естественных наук. 2013. N 4.

*(13) Местное самоуправление. Основы системного подхода / Под ред. А.Е. Когута, В.А. Гневко. СПб., 1997. С. 34.

*(14) См.: Шагиева Р.В. Правовая деятельность: эволюция теоретических представлений и ее современное осмысление // Государство и право. 2014. N 6. С. 63-70.

*(15) См.: Скуратов Ю.И. О негативных процессах в практике применения законодательства о местном самоуправлении // Городское управление. 1997. N 3.

*(16) См.: Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства (США, Великобритания). М., 1971.

*(17) Местное самоуправление в зарубежных странах: Информац. обзор. М., 1994.

*(18) Лагуткин А.В. Вопросы признания права собственности на объекты подземного строительства в России // Экономика и право. XXI век. 2013. N 3.

*(19) См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 2004. С. 44.

*(20) См.: Шагиева Р.В. Актуальные проблемы права (учебное пособие). - М.: Норма: ИНФРА-М, 2014.

*(21) Лагуткин А.В. Великая иллюзия демократии. - М.: Юркомпани, 2014.

*(22) Лагуткин А.В. Великая иллюзия демократии. - М.: Юркомпани, 2014.

*(23) См.: Петровская О.В., Шагиева Р.В. Либеральная и консервативная альтернативы развития российской государственности середины ХVIII - первой четверти ХIХ в.в. (учебное пособие). - М.: НИГ "Юркомпани", 2013. 2-е изд.