Демократия как международно-правовая ценность (К.К. Кожевников, журнал "Актуальные проблемы российского права", N 7, июль 2015 г.)

Демократия как международно-правовая ценность

К.К. Кожевников,

аспирант Московского государственного юридического

университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

Журнал "Актуальные проблемы российского права", N 7, июль 2015 г.

Великий русский поэт и дипломат Ф.И. Тютчев в 1836 г. написал: "Блажен, кто посетил сей мир в его минуты роковые". Сегодня человечеству, которое стоит на пороге ключевых изменений современного миропорядка, вновь приходится обращаться к этой провозглашенной истине. Интересно, что современная перемена существующего мирового уклада сопровождается не только традиционным перераспределением ресурсов влияния от одних государств к другим, как это происходило в результате военных конфликтов, но и неизбежно ведет к новым подходам к пониманию, казалось бы, устоявшихся понятий, которые трансформируются вслед за современным международным правом. В различные периоды жизни международного права наблюдались несколько подобных коренных преобразований: Вестфальский мир 1648 г., завершивший Тридцатилетнюю войну в Европе, впервые установил право на государственную территорию и верховенство для всех участников, равенство, независимость и суверенитет, то есть такие принципы, которые стали основой права внешних отношений государств друг с другом. Юбилейная Ялтинская конференция 1945 г., где Советский Союз, Соединенные Штаты Америки и Великобритания выразили твердую решимость сотрудничать со всеми странами для искоренения фашизма, тирании, рабства, угнетения и нетерпимости и решили учредить совместно "всеобщую международную организацию для поддержания мира и безопасности, и обеспечить такое положение, при котором все люди во всех странах могли бы жить, не зная ни страха, ни нужды"*(1), создав для осуществления этих целей ООН - институциональную основу современного международного права. Наконец, последние события, свидетелем которых является мировое сообщество, заставляют обращать внимание на тот факт, что нормы международного права, которые были установлены как непреложные обязательства "всех перед всеми", сегодня приобретают качественно новое содержание, а иногда даже утрачивают былое величие. Сегодня все громче звучат голоса сторонников теории, выражаясь словами Председателя Мюнхенской конференции по безопасности В. Ишингера, "коллапса мирового развития"*(2). Более того, на той же завершившейся 09.02.2015 г. 51-й Мюнхенской конференции по безопасности министр иностранных дел РФ С.В. Лавров подтвердил, что "конструкция стабильности, опирающаяся на Устав ООН и хельсинкские принципы давно подорвана действиями США и их союзников в Югославии, в Ираке, Ливии, расширением НАТО на Восток, созданием новых разделительных линий"*(3). Если современный международный правопорядок не остается прежним, как быть с существующими международно-правовыми понятиями, которые традиционно объясняли проходящие международные процессы? Представляется, что объективный временной процесс, а также все большее развитие интеграционных межгосударственных отношений придали новое звучание концепции государственного суверенитета, отличной от "вестфальской" концепции. Также и права человека, будучи в начале прошлого столетия самой "огосударствленной" областью внутреннего регулирования, перестали быть таковыми и вышли на международную арену в качестве общепризнанных установок. Сущность демократических процедур также подверглась модификациям с течением времени: идея демократии в понимании, возникшем на площадях городов Древней Греции, в современном мире остается идеальным вариантом организации власти для относительно небольшой группы граждан и на относительно небольшой территории в рамках относительно небольшого города. Здесь возникает главное противоречие "классической" демократии и современной: разговоры о недемократичности основаны прежде всего на сравнении с историческим вариантом, что делает любое сопоставление методологически неверным, так как объектом и предметом сравнения выступают совершенно разные отношения и условия*(4). Подобную позицию на итоговой пленарной сессии XI заседания Международного дискуссионного клуба "Валдай" "Мировой порядок: новые правила игры или игра без правил?" выразил Президент РФ В.В. Путин, где заявил, что демократия должна поспевать за развитием общества, должна соответствовать его потребностям*(5).

Из множества понятий, сущностное содержание которых видоизменяется и требует нового взгляда, на первое место выходит именно понятие демократии и его современная трактовка международным правом. Однако нельзя сказать, что концепция демократии в международном праве - это изобретение наших дней. Вопросы государственных демократических транзитов - перехода к демократии, развития демократии через право - всегда занимали серьезное место в трудах зарубежных исследователей. Вместе с тем именно сегодня, когда термин "демократия" в контексте международных отношений и международного права обрел устойчивую негативную коннотацию, сопряженную с насильственной сменой государственных режимов, там, где того требуют национальные интересы "последнего суверена на планете"*(6), представляется особенно важным рассмотреть процесс демократизации международных отношений и роль международного права в их регламентации.

Стоит повторить известное утверждение: мировое сообщество не выработало единого правового определения демократии. При этом широта подходов к ее определению все же не перестает удивлять. Подтверждением данного факта является современная Антология концепций и определений демократии*(7), которая насчитывает сорок шесть определений того, что принято называть "демократией". Поэтому "слово "демократия" в наше время не столько выражает очерченный и специфический смысл, сколько является знаком расплывчатого одобрения популярных взглядов"*(8).

Поэтому в наши дни государства и международные организации спорят "внутри демократии" - по поводу несовершенств демократических устройств, моделей и форм демократического развития*(9).

Что же действительно представляет собой современная демократия, признаваемая международным правом? В первую очередь следует отказаться от понимания демократии исключительно как "подхода к урнам". Поэтому предлагается рассматривать демократию в международном праве через сам процесс демократизации, что существенно меняет представление о том, что в современном международном правопорядке может быть навязан единый демократический стандарт.

Под демократизацией международного права понимается объективный процесс восприятия общепризнанных демократических ценностей и принципов как международным сообществом в целом, так и отдельными государствами, результатом которого является формирование международно-правовой базы демократических стандартов, а также повышение качества глобального демократического диалога и сотрудничества. Демократизация международного права и международных отношений не ведет и не может вести к "одномерному воспроизводству "западного" либерально-демократического образца, скорее она приводит к возникновению и развитию различных новых политико-социальных аспектов, имея шансы стать одной из важнейших форм международного сотрудничества"*(10). Таким образом, демократия все в большей степени выступает принципом, пронизывающим международные отношения государств, то есть своего рода "принципом принципов" международного права, так как общепризнанные принципы международного права, закрепленные в Уставе ООН, Декларации о принципах международного права, касающихся дружеских отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН 1970 г., Заключительном акте 1975 г., являются элементами демократичного международного права perse.

Как видно, международное право часто обращается к демократии как к образчику лучших практик процесса по улучшению государственного управления. Так, ст. 4 Устава ООН и Консультативное заключение Международного Суда ООН от 28.05.1948 "О приеме новых членов" подтверждает, что демократия как форма государственного правления не является предварительным условием для членства государств в ООН*(11), в то время как, например, такое условие является обязательным для Совета Европы, Организации американских государств (далее - ОАГ) и других международных организаций.

Демократическим идеалом можно назвать положение, содержащееся в преамбуле Устава ООН по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), принятом 16.11.1945 г. в Лондоне, гласящее, что "только что закончившаяся ужасная мировая война стала возможной вследствие отказа от демократических принципов уважения достоинства человеческой личности, равноправия и взаимного уважения людей, а также вследствие насаждаемой на основе невежества и предрассудков доктрины неравенства людей и рас"*(12).

На 154-й сессии Межпарламентского Союза (далее - МПС), прошедшей 26.03.1994 г. в Париже, была единогласно принята Декларация о критериях для свободных и справедливых выборов*(13), закрепившая избирательные принципы и стандарты, которые необходимы для "строительства демократических систем государственного управления по всему миру" в рамках избирательного процесса. В соответствии с разд. 4 Декларации "Права и обязанности сторон", государствам следует: создать эффективные, независимые, недискриминационные процедуры регистрации избирателей; создать понятные критерии для регистрации избирателей и обеспечивать их применение без каких-либо изъятий; обеспечивать свободное создание и функционирование политических партий, по возможности регулировать финансовое обеспечение избирательных кампаний, не допускать слияния партии и государства, создавать равные условия для конкуренции на выборах в законодательные органы власти.

Активизация работы МПС по распространению демократических идеалов получила свое выражение в разработке и принятии Всеобщей Декларации по демократии от 16.09.1997 г.*(14) Декларация, носящая столь громкое название, состоит из трех глав: принципы демократии; элементы и функционирование демократического правительства; международное измерение демократии. В преамбуле Декларации государства подтвердили, что "демократия - это универсально признаваемый идеал, основанный на общих для народов ценностях, вне зависимости от их местонахождения, их культурных, политических, социальных или экономических различий". Отдельного упоминания достойна гл. III "Международное измерение демократии". Так, в ст. 24 закреплено, что "демократия должна рассматриваться как международный принцип, применимый к международным организациям и государствам в их международных отношениях". В этой же статье Декларация вводит принцип международной демократии, которая не должна ограничиваться "равным или справедливым участием, но и включать экономические права и обязанности государств". Принцип демократии должен быть применен к международному управлению вопросами глобального и общечеловеческого значения. Для того чтобы сохранить демократию, парламентарии в ст. 26 договорились, что их деятельность будет соответствовать международному праву, что они будут избегать применения силы или угрозы ее применения, воздерживаться от любых действий, который могут поставить в опасность или нарушить суверенитет, политическую и территориальную целостность других государств, а также "делать шаги для разрешения противоречий мирными средствами".

Страны Западного полушария стали проводником идей универсальной демократии и международного сотрудничества на своих континентах. Так, в Американской Декларации прав человека, принятой 02.05.1948 г. (на несколько месяцев раньше Всеобщей Декларации от 10.12.1948 г.), в ст. 20 закреплено положение, которое полностью вошло во Всеобщую Декларацию прав человека 1948 г. (ст. 21), о праве каждого на "участие в управлении своей страной, непосредственно или через посредство свободно избранных представителей" и "право на участие в периодических, нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве путем тайного голосования".

Первым в череде этих международно-правовых документов стоит Асунсьонская Декларация, принятая Резолюцией AG/RES 1064 (XX-0/90) на XX регулярной сессии ОАГ в Парагвае 09.06.1990 г.*(15) Страны - члены ОАГ договорились о "совместной работе по консолидации демократических завоеваний путем борьбы с бедностью, сокращения социального неравенства". Стороны Декларации отрицают силу как средство достижения цели, называя его "несовместимым и с Уставом (ОАГ) и с принципом мирного урегулирования споров". Более того, в Асунсьоне страны придали ОАГ потенциал площадки, в рамках которой могут быть оказаны посреднические и "добрые услуги" по достижению договоренностей среди стран, "в которых мир отсутствует или подвергается угрозам".

Кроме того, на XX сессии ОАГ была принята Резолюция AG/RES 1048 (XX-0/90) от 08.06.1990 "Поддержка демократического процесса в Республике Гаити", которая поддержала реформы, инициированные в этой Республике Президентом Ж.-Б. Аристидом. Известно, что в декабре того же года в Гаити были проведены выборы, которые, по мнению международных наблюдателей, вошли в историю этого государства как самые честные и свободные. Однако спустя 9 месяцев, Президент был свергнут в ходе государственного военного переворота. В июле 1994 г., ОАГ убедила Совет Безопасности ООН дать санкцию на "все необходимые меры", для того чтобы заставить гаитянских военных отступить и вернуть Аристида к президентству. Это решение стало историческим: впервые ООН обратилась к международным действиям для восстановления демократически избранного лидера. В Резолюции Совета Безопасности ООН S/1994/904, принятой на 3413-м заседании от 31.07.1994 г., Совет Безопасности постановил, что "целью международного сообщества остается восстановление демократии в Гаити". Тот факт, что впервые международно-правовое реагирование в области демократии было осуществлено именно в стране Западного полушария не кажется случайным: активность, с которой ОАГ занимается распространением и, что важно, защитой демократический установлений, позволяет выводить решение проблем на мировой уровень, где ООН оказывает ОАГ материальную и репутационную поддержку.

Ежегодное обсуждение вопросов, посвященных распространению, защите и консолидированию демократии органами ОАГ, привели к беспрецедентному результату в этой области для международного права. 14.12.1992 г. были приняты изменения в учредительный акт этой старейшей региональной международной организации мира. Изменения, получившие название "Вашингтонский протокол", ввели в Устав полностью измененную ст. 9, которая касалась механизма приостановления членства в Организации, в случае если "член Организации, чье демократически выбранное правительство было свергнуто под действием силы, может быть лишен права участвовать в сессиях Генеральной Ассамблее ОАГ, консультационных встречах и других официальных мероприятиях Организации". Решение о приостановлении может быть принято на специальной сессии Генеральной Ассамблеи 2/3 голосов государств-членов. Таким образом, Организация Американских государств стала первой международной организацией, которая поставила участие и членство в Организации в зависимость от демократичности национальных властей.

Объективный процесс демократизации международных отношений и увеличения удельного веса ООН в качестве главного проводника демократических идей оставляет нерешенным ключевой вопрос о сущности и возможности формирования стандартов демократии*(16). По мнению Э.Л. Кузьмина, "главная трудность заключается в выработке как согласованного подхода государств к формулированию стандартов демократии, так и общего понимания самого этого явления"*(17). Подобная полифония взглядов неизбежно влечет разносторонность позиций международного сообщества относительно ответа на вопрос, что такое демократия и какие ее стандарты могут быть признаны на международном уровне.

Однако на сегодняшний день объективно существует область международно-правового регулирования, которая позволяет констатировать универсальность проявления отдельных демократических элементов. Речь идет о международном праве прав человека. Появление прав человека, признаваемых и защищаемых на международном уровне, позволяет отметить, что права человека стали частью, "аспектом демократии". Более того, как пишет С.В. Черниченко, если смотреть на демократию под углом зрения прав человека, то распространение прав человека за пределы одного государства позволяет ему называться современной демократией*(18).

Стоит признать, что на протяжении длительного исторического периода вопросы государственного строя, политического режима и прав человека оставались предметом "сугубо самостоятельных забот каждого государства, делами, согласно терминологии Устава ООН (п. 7 ст. 2) по существу входящими во внутреннюю компетенцию любого государства"*(19). Однако развитие общественных отношений, увеличение интенсивности межгосударственных связей, рост внимания в мире к гуманитарной проблематике привели к необходимости проявлять должное внимание и к подобным исконно национальным предметам регулирования. Л.И. Захарова считает, что "готовность не считать более сферу прав человека сугубо внутригосударственной сферой возможна лишь там, где высокий уровень развития демократии существенно снизил остроту проблемы соблюдения насущных человеческих прав"*(20).

Признание виновным лица лишь по приговору суда, соразмерность правонарушения и наказания, надлежащая правовая процедура, презумпция невиновности, гарантии неприкосновенности личности, свобода слова, прений, печати, религии, право на свободу передвижения, право на петиции, ответственность должностных лиц - вот лишь неполный перечень правовых установлений, закрепленных в разные эпохи и в различных странах. Все они были полностью восприняты современным международным сообществом в целом ряде международных документов как универсальные международно-правовые стандарты прав человека. Нормы, особенно касающиеся прав человека, содержащиеся в сугубо национальных актах, как, например, английская Великая хартия вольностей 1215 г. или французская Декларация прав человека и гражданина 1789 г., были распространены и вышли за пределы одного государства на более широкое общемировое пространство. Е.А. Лукашева называет такой процесс "глобализацией в сфере прав человека"*(21).

Вместе с тем сохраняет свою актуальность аргумент о несовместимости разных цивилизационных подходов, неприменимости в полной мере западноевропейских ценностей в области прав человека в восточных и арабских странах, а иногда и в православной среде. Вопрос о том, необходим ли учет особенностей конкретной цивилизации, государства, общества при выполнении международных обязательств по защите прав человека, стал краеугольным камнем теории "культурного релятивизма". Особенно интересен имплементационный элемент данной концепции, который, по словам М.Ю. Ижикова, "не отрицает универсального характера прав человека, но в процессе их реализации предлагает учитывать культурные, исторические, экономические и другие особенности конкретного общества"*(22). Представляется, что активное использование подобного подхода к реализации международных обязательств в сфере прав человека принесет оптимистичные результаты по усилению международного сотрудничества в области разрешения международных кризисов, связанных с однополярной оценкой каталога прав человека, которая нередко имеет место в международных отношениях. Тем не менее, "по всей видимости, дальнейшее развитие прав человека будет характеризоваться борьбой таких тенденций, как универсализация и акцентирование культурно-национальных особенностей их восприятия"*(23).

Подводя итог, следует отметить, что сегодня слова "демократия" и "демократизация" уже прочно вошли в словарный запас международного права. Однако важно, чтобы использование существующих механизмов распространения и упрочения демократии в мире не осуществлялось ни путем установления в качестве образца какой-либо одной модели демократии, ни по мотивам борьбы за влияние. "Единожды солгавши", адепты "интервенции под флагом демократии" обрекают не только себя, но и все цивилизованное международное сообщество на то, чтобы вновь доказывать важность и искренность демократических намерений, которые ведут к лучшему и более открытому миру.

Библиография:

1. Дадуани А.Г. Демократия и Организация Объединенных Наций. М.: Современная экономика и право, 2007. 289 с.

2. Даль Р. Демократия и ее критики / пер. с англ. под ред. М.В. Ильина. М.: РОССПЭН, 2003. 574 с.

3. Захарова Л.И. Международные стандарты в области прав человека и институт омбудсмена. М.: Монолит, 2002. 264 с.

4. Ижиков М.Ю. Взаимодействие международного и внутригосударственного права в области защиты прав человека: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. 218 с.

5. Канфора Л. Демократия. История одной идеологии. СПб.: Александрия, 2012. 500 с.

6. Концепции и определения демократии: антология / ред.-сост. А.В. Фененко. М.: КомКнига, 2006. 224 с.

7. Кузьмин Э.Л. Международное право и демократия // Междунар. науч.-практ. конф. "Тункинские чтения": сб. док. и ст. / под ред. А.С. Исполинова, А.А. Баталова. М.: Зерцало-М, 2011. С. 18-25.

8. Права человека и процессы глобализации современного мира / отв. ред. Е.А. Лукашева. М.: Норма, 2007. 464 с.

9. Тегеран, Ялта, Потсдам: сб. док. 3-е изд. М.: Междунар. отношения, 1971. 416 с.

10. Торкунов А.В. Дефицит демократии и международное сотрудничество // Международные процессы. 2009. Т. 7. N 3 (21). С. 16-24.

11. Фисун А.А. Демократия, неопатримониализм и глобальные трансформации. Харьков: Константа, 2006. 352 с.

12. Черниченко С.В. Очерки по философии международному праву. М.: Науч. книга, 2009. 770 с.

13. Ishinger W. The Crisis of Euro-Atlantic Security. URL https://www.securityconference.de/fileadmin/MSC_/2014/ Ahtisaari_Symposium-final_05052014.pdf.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Тегеран, Ялта, Потсдам: сб. док. 3-е изд. М.: Междунар. отношения, 1971. С. 185.

*(2) Ishinger W The Crisis of Euro-Atlantic Security. URL: https://www.securityconference.de/fileadmin/MSC_/2014/Ahtisaari_Symposium -final_05052014.pdf (дата посещения: 12.02.2015).

*(3) Выступление и ответы на вопросы Министра иностранных дел России С.В. Лаврова в ходе дискуссии на 51-й Мюнхенской конференции по вопросам политики безопасности, Мюнхен, 07.02.2015. URL: http://mid.ru/brp_4. nsf/0/5E26BDE16 2FEC0E643257DE5004B5FE0 (дата посещения: 12.02.2015).

*(4) См.: Канфора Л. Демократия. История одной идеологии. СПб.: Александрия, 2012. С. 36.

*(5) См.: Стенограмма заседания Международного дискуссионного клуба "Валдай". URL: http://news.kremlin.ru/ transcripts/46860 (дата посещения: 16.01.2015).

*(6) См.: Бзежинский З. Последний суверен на распутье. URL: http://www.ng.ru/ideas/2006-02-17/1_suveren.html (дата посещения: 25.01.2015).

*(7) См.: Концепции и определения демократии: антология / ред.-сост. А.В. Фененко. М.: Ком Книга, 2006.

*(8) Даль Р. Демократия и ее критики / пер. с англ. под ред. М.В. Ильина. М.: РОССПЭН, 2003. С. 9.

*(9) Торкунов А.В. Дефицит демократии и международное сотрудничество // Международные процессы. 2009. Т. 7. N 3 (21). С. 17.

*(10) Фисун А.А. Демократия, неопатримониализм и глобальные трансформации. Харьков: Константа, 2006. С. 86.

*(11) См.: Дадуани А.Г. Демократия и Организация Объединенных Наций. М.: Современная экономика и право, 2007. С. 11.

*(12) Устав Организации ООН по вопросам образования, науки и культуры. Издание, включающие тексты документов и изменения, принятые Генеральной конференцией на 36-сессии. Париж, 2012.

*(13) См.: Declaration on criteria for free and fair elections.Unanimously adopted by the Inter-Parliamentary Council at its 154th session. Paris, 26 March 1994. URL: http://www.ipu. org/Cnl-e/154-free.htm (дата посещения: 11.01.2015).

*(14) Universal Declaration on democracy. Adopted by InterParliamentary Council at its 161st session. Cairo 16 September 1997. URL: http://www.ipu.org/cnl-e/161-dem.htm. (дата посещения: 11.01.2015).

*(15) Organization of American States. General Assembly. Twentieth regular session. Asuncion, Paraguay, June 4-9 1990. Proceedings. Vol. 1. General Secretariat. Washington, 1990. P. 1-4.

*(16) Подробнее о демократических стандартах в международном праве см.: Кожевников К.К. Демократия и международное право: иллюзия или реальность?" / предисл. Э.Л. Кузьмина. М.: Юрист, 2014.

*(17) Кузьмин Э.Л. Международное право и демократия // Междунар. науч.-практ. конф. "Тункинские чтения": сб. док.и ст. / под ред. А.С. Исполинова, А.А. Баталова. М.: Зерцало-М, 2011. С. 20.

*(18) См.: Черниченко С.В. Очерки по философии международному праву. М.: Научная книга, 2009. С. 523.

*(19) Кузьмин Э.Л. Указ. соч. С. 18.

*(20) Захарова Л.И. Международные стандарты в области прав человека и институт омбудсмена. М.: Монолит, 2002. С. 88.

*(21) Права человека и процессы глобализации современного мира / отв. ред. Е.А. Лукашева. М.: Норма, 2007. С. 40.

*(22) Ижиков М.Ю. Взаимодействие международного и внутригосударственного права в области защиты прав человека: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. С. 11.

*(23) Захарова Л.И. Указ. соч. С. 132.