Бюджетные нарушения и применение бюджетных мер принуждения (А. Гусев, журнал "Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений", N 8, август 2015 г.)

Бюджетные нарушения и применение бюджетных мер принуждения

А. Гусев,

к.п.н., редактор журнала "Ревизии и проверки

финансово-хозяйственной деятельности

государственных (муниципальных) учреждений"

Журнал "Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений", N 8, август 2015 г.

Мы продолжаем рассматривать разделы проекта новой редакции Бюджетного кодекса, непосредственно касающиеся государственного (муниципального) финансового контроля. В этой статье мы проанализируем новации, связанные с определением бюджетных нарушений и применением бюджетных мер принуждения. Напомним, что проект новой редакции Бюджетного кодекса подготовлен Минфином. Основной идеей такой подготовки является консолидация в единую систему принятых за последние годы федеральных законов, регулирующих бюджетные правоотношения, и подготовленных в Правительстве РФ в 2015 году законопроектов, предусматривающих внесение изменений в Бюджетный кодекс с целью принятия стабильного, системного и удобного для правоприменения кодифицированного акта.

Представления и предписания органов государственного (муниципального) финансового контроля

Как и ранее, под представлением понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательные для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений.

Предписание органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля - документ, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного ущерба публично-правовому образованию.

К сожалению, данные определения остались довольно нечеткими, и Минфин так и не уточняет, в каких случаях должен направляться тот или иной документ, должны ли они направляться вместе. Исходя из указанных определений грань между представлением и предписанием определена неточно, поскольку оба должны содержать требование об устранении нарушений бюджетного законодательства. По-видимому, согласно приведенным определениям предписание должно направляться только при условии, что нарушением причинен ущерб, который должен быть возмещен.

Кроме того, данные определения иногда противоречат определениям, приведенным в других нормативных актах. Например, на основании ч. 1 ст. 26 Федерального закона от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" (далее - Закон о Счетной палате) Счетная палата РФ вправе направить представления не только для принятия мер по устранению выявленных недостатков и нарушений, но и для возмещения причиненного государству ущерба и привлечения к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства РФ. Как видим, возможность включения в представление требования о возмещении ущерба прямо противоречит действующей в настоящее время ст. 270.2 БК РФ.

По-видимому, с целью устранения указанных противоречий Минфин уточнил, что представления и предписания органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля составляются и направляются объектам контроля в соответствии с федеральными законами. Правда, не совсем понятно, зачем это нужно, ведь логичнее было бы привести в соответствие с Бюджетным кодексом Закон о Счетной палате, чтобы нормы Бюджетного кодекса о государственном (муниципальном) финансовом контроле были едины для всех контрольных органов.

Неисполнение предписаний органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля о возмещении причиненного Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию ущерба является основанием для обращения уполномоченного соответственно нормативным правовым актом Правительства РФ, нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, правовым актом местной администрации государственного (муниципального) органа в суд с исковыми заявлениями о возмещении ущерба, причиненного соответственно Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию.

Необходимо отметить, что в силу ч. 20 ст. 19.5 КоАП РФ невыполнение в установленный срок законного предписания органа государственного финансового контроля влечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 20 000 до 50 000 руб. или дисквалификацию на срок от одного года до двух лет.

Бюджетное нарушение

Бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета, действие (бездействие) финансового органа, главного администратора (администратора) доходов, главного распорядителя (распорядителя, администратора) расходов, главного администратора (администратора) источников финансирования бюджета, за совершение которого гл. 33 проекта БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Исходя из изложенного, ответственность за совершение бюджетного нарушения несут исключительно участники бюджетного процесса. А что же остальные организации? Согласно действующей в настоящее время ч. 2 ст. 306.1 БК РФ действие (бездействие), нарушающее бюджетное законодательство РФ, иные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, совершенное лицом, не являющимся участником бюджетного процесса, влечет ответственность в соответствии с законодательством РФ.

В проекте БК РФ данная норма несколько изменена. В новой редакции данный пункт будет звучать следующим образом: "Действие (бездействие), нарушающее бюджетное законодательство, иные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, совершенное получателем средств из бюджета, влечет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации". То есть появляются некие получатели средств из бюджета, под которыми понимаются юридические лица (не являющиеся участником бюджетного процесса, бюджетным и автономным учреждением), индивидуальные предприниматели и физические лица - производители товаров (работ и услуг), которым предоставляются средства из бюджета. А как же бюджетные и автономные учреждения? Будут ли они нести ответственность за бюджетные нарушения? Неясно.

Как и ранее, применение к участнику бюджетного процесса бюджетной меры принуждения не освобождает его должностных лиц при наличии соответствующих оснований от ответственности, предусмотренной законодательством РФ.

Бюджетные меры принуждения

Бюджетная мера принуждения за совершение бюджетного нарушения применяется финансовыми органами и Федеральным казначейством (их должностными лицами) на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля.

К финансовому органу, главному администратору (администратору) доходов, главному распорядителю (распорядителю, администратору) расходов, главному администратору (администратору) источников финансирования бюджета, совершившему бюджетное нарушение, применяются следующие виды бюджетных мер принуждения:

1) бесспорное взыскание средств, предоставленных из одного бюджета другому бюджету;

2) бесспорное взыскание платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета другому бюджету;

3) бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета;

4) приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций);

5) введение специальных условий санкционирования операций администратора расходов бюджета.

Заметим, что действующие сегодня нормы практически полностью совпадают с предлагаемыми, за исключением указанного в п. 5. В настоящее время вместо введения специальных условий санкционирования операций администратора расходов бюджета может быть применена бюджетная мера принуждения - передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств. Минфин неоднократно отмечал, что рассматривает вопрос о законодательном приостановлении действия норм Бюджетного кодекса, предусматривающих передачу уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств, с целью последующего введения более рационального и эффективного механизма предотвращения нецелевого использования бюджетных средств. По-видимому, такой механизм был найден. Напомним, что под санкционированием операций понимается разрешение на проведение операций после проверки документов, представленных в целях осуществления указанных операций, на их наличие и (или) на соответствие указанной в них информации требованиям бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Применение к участнику бюджетного процесса, совершившему бюджетное нарушение, бюджетной меры принуждения не освобождает его от обязанностей по устранению нарушения бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Порядок принятия решения об определении вида бюджетных мер принуждения и применения определенных в решении бюджетных мер принуждения устанавливается финансовым органом.

Финансовый орган принимает решение об определении вида бюджетных мер принуждения на основании уведомлений о применении бюджетных мер принуждения. Под таким уведомлением понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, обязательный к рассмотрению финансовым органом, содержащий основания для применения бюджетных мер принуждения. При выявлении в ходе проверки (ревизии) бюджетных нарушений орган государственного (муниципального) финансового контроля направляет уведомление о применении бюджетных мер принуждения финансовому органу. Новшеством является норма, согласно которой при выявлении в ходе контрольного мероприятия бюджетных нарушений орган внешнего государственного (муниципального) финансового контроля не позднее 14 календарных дней со дня окончания контрольного мероприятия направляет уведомление о применении бюджетных мер принуждения финансовому органу.

При выявлении в ходе проверки (ревизии) бюджетных нарушений орган внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля направляет не позднее 60 календарных дней после даты окончания проверки (ревизии) уведомление о применении бюджетных мер принуждения финансовому органу.

Необходимо отметить, что в настоящее время в силу ч. 6 ст. 306.2 БК РФ орган государственного (муниципального) финансового контроля направляет уведомление о применении бюджетных мер принуждения не позднее 30 календарных дней после даты окончания проверки (ревизии).

Федеральное казначейство (финансовые органы субъектов РФ или муниципальных образований) применяет бюджетные меры принуждения также на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля.

Бюджетные меры принуждения подлежат применению в течение 30 календарных дней после получения финансовым органом уведомления о применении бюджетных мер принуждения.

Наряду с применением бюджетных мер принуждения применяются меры ответственности в случаях, предусмотренных законодательством РФ.

Виды бюджетных нарушений

Значительно изменились виды бюджетных нарушений.

Нарушение условий использования бюджетных средств. Исключается понятие "нецелевое использование средств"; вместо него водится термин "нарушение условий использования бюджетных средств". Нарушением условий использования бюджетных средств признается осуществление администратором расходов бюджета оплаты денежных обязательств за счет средств бюджета, не соответствующее доведенным лимитам бюджетных обязательств, бюджетной смете, а также положениям нормативных правовых актов, обусловливающих возникновение расходных обязательств, и (или) устанавливающих порядок и условия предоставления средств из бюджета. Отметим, что администратором расходов бюджета (получателем бюджетных средств) является государственный (муниципальный) орган, казенное учреждение, если иное не установлено Бюджетным кодексом, имеющие право на принятие и (или) исполнение расходных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета.

Нарушение условий использования бюджетных средств влечет введение специальных условий санкционирования операций администратора расходов бюджета. То есть при выявлении фактов нарушений условий использования бюджетных средств будут вводиться жесткие условия санкционирования оплаты денежных обязательств нарушителей, осуществляемого органами Федерального казначейства.

Напомним, что согласно ст. 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы РФ и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Нецелевое использование бюджетных средств, совершенное главным распорядителем бюджетных средств, распорядителем бюджетных средств, получателем бюджетных средств, влечет передачу уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.

Нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в нецелевом использовании финансовыми органами (главными распорядителями (распорядителями) и получателями средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также кредитов бюджетам бюджетной системы РФ, влечет бесспорное взыскание суммы средств, полученных из другого бюджета бюджетной системы РФ, и платы за пользование ими либо приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

С учетом вышеизложенного принципиальным отличием от используемого в настоящее время понятия "нецелевое использование бюджетных средств" является то, что действия администратора расходов бюджета, нарушающие положения отраслевых нормативных правовых актов, не отнесенных к нормативным правовым актам, регулирующим бюджетные правоотношения, но вместе с тем определяющим нормативы формирования расходов в различных (отраслевых) сферах деятельности, приводящие к увеличению расходов бюджетных средств, квалифицируются как бюджетные нарушения.

Невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита. Невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита финансовыми органами влечет бесспорное взыскание непогашенного остатка бюджетного кредита и пеней за его несвоевременный возврат в размере 1/300 действующей ставки рефинансирования ЦБ РФ за каждый день просрочки и (или) приостановление предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) бюджету, которому предоставлен бюджетный кредит, на сумму непогашенного остатка бюджетного кредита.

Неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом. Неперечисление либо несвоевременное перечисление финансовым органом платы за пользование бюджетным кредитом влечет бесспорное взыскание платы за пользование бюджетным кредитом и пеней за ее несвоевременное перечисление в размере 1/300 действующей ставки рефинансирования ЦБ РФ за каждый день просрочки и (или) приостановление предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) бюджету, которому предоставлен бюджетный кредит, на сумму непогашенного остатка платы за пользование бюджетным кредитом.

Нарушение условий предоставления бюджетного кредита. Нарушение финансовым органом, главным распорядителем (распорядителем) и администратором расходов бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты, условий предоставления бюджетного кредита, предоставленного одному бюджету из другого бюджета, влечет бесспорное взыскание бюджетного кредита и (или) платы за пользование им и (или) приостановление предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

В настоящее время в силу ст. 306.7 БК РФ нарушение финансовым органом условий предоставления бюджетного кредита, предоставленного одному бюджету бюджетной системы РФ из другого бюджета бюджетной системы РФ, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств, влечет бесспорное взыскание суммы бюджетного кредита и (или) платы за пользование им и (или) приостановление предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

То есть в проекте Бюджетного кодекса расширяется перечень лиц, которые могут быть привлечены к ответственности за нарушение условий предоставления бюджетного кредита.

Нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов. Нарушение финансовым органом (главным распорядителем (распорядителем) и администратором расходов бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) целей, порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов влечет бесспорное взыскание межбюджетного трансферта в размере средств, использованных с указанным нарушением, и (или) приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

Согласно действующей ст. 360.8 БК РФ нарушение финансовым органом (главным распорядителем (распорядителем) и получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты, условий предоставления межбюджетных трансфертов, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств, влечет бесспорное взыскание суммы межбюджетного трансферта и (или) приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

Уточнены как состав субъектов, так и объект данного нарушения.

* * *

В заключение отметим, что проектом новой редакции Бюджетного кодекса, в частности, регулируется состав бюджетного нарушения, выраженный в нарушении условий использования бюджетных средств, а также бюджетная мера принуждения за него. Данный состав нарушения может быть установлен в отношении администратора расходов бюджета, оплатившего денежные обязательства за счет средств бюджета, не соответствующие доведенным до него бюджетным ассигнованиям, лимитам бюджетных обязательств, бюджетной смете, а также положениям нормативных правовых актов, обусловливающих возникновение расходных обязательств и (или) устанавливающих порядок и условия предоставления средств из бюджета.

Исключается понятие "нецелевое использование средств", вместо него вводится термин "нарушение условий использования бюджетных средств". В данном случае принципиальным отличием от используемого в настоящее время понятия "нецелевое использование бюджетных средств" является то, что действия администратора расходов бюджета, нарушающие положения отраслевых нормативных правовых актов, не отнесенных к нормативным правовым актам, регулирующим бюджетные правоотношения, но вместе с тем определяющим нормативы формирования расходов в различных (отраслевых) сферах деятельности, приводящие к увеличению расходов бюджетных средств, квалифицируются как бюджетные нарушения.

При выявлении фактов нарушений условий использования бюджетных средств будут вводиться жесткие условия санкционирования оплаты денежных обязательств нарушителей, осуществляемого органами Федерального казначейства.

Также внесены поправки, подчеркивающие, что при установлении органом государственного финансового контроля нарушений в обязательном порядке применяется бюджетная мера принуждения.