Изымать - не изымать, или о некоторых вопросах практической реализации норм Градостроительного кодекса РФ в части развития застроенных территорий (И.Е. Кузьма, журнал "Законы России: опыт, анализ, практика", N 8, август 2015 г.)

Изымать - не изымать, или о некоторых вопросах практической реализации норм Градостроительного кодекса РФ в части развития застроенных территорий

И.Е. Кузьма,

заместитель Руководителя Аппарата Ассоциации

"Национальное объединение строителей"

Журнал "Законы России: опыт, анализ, практика", N 8, август 2015 г.

На прошедших 19 марта 2015 г. парламентских слушаниях на тему "Десять лет Градостроительному кодексу Российской Федерации: анализ преобразований и направления совершенствования" первый заместитель председателя Комитета Государственной Думы по земельным отношениям и строительству Мартин Люцианович Шаккум, говоря о вехах становления и развития принятого в 2004 г. Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ), особо отметил революционное введение в 2006 г. института развития застроенных территорий. В соответствии с Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"*(1) в Градостроительный кодекс РФ включены три статьи, которые регулируют правоотношения по развитию застроенных территорий (ст. 46.1-46.3 Градостроительного кодекса РФ). Этим же Законом ст. 30 Земельного кодекса РФ дополнена п. 2.1, которым регулируются правоотношения по бесплатному предоставлению без аукциона земельных участков для целей жилищного строительства и комплексного освоения городских территорий в рамках процедуры развития застроенных территорий.

Таким образом, в ГрК РФ сформулирован новый принцип развития территорий городов, исходя из документов территориального планирования, в первую очередь генерального плана и градостроительных регламентов городского поселения.

Однако, несмотря на достаточно давнее законодательное закрепление правового способа развития застроенных городских территорий, до 2011-2012 гг. широкого развития он не получил, даже при условии достаточно оперативного принятия в большом количестве регионов в 2007 г. постановлений о порядке проведения аукционов на право заключения договоров о развитии застроенных территорий. Причина кроется прежде всего в отсутствии в тот период адресных муниципальных программ по сносу или реконструкции ветхого и аварийного жилого фонда, вызванных отсутствием в бюджетах муниципалитетов денежных средств на реализацию данных программ.

Ситуация изменилась с принятием Федерального закона от 17 декабря 2009 г. N 316-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"*(2), регулирующего переселение из ветхого и аварийного жилья граждан в пригодные для жизни жилые помещения и выделение по программе расселения значительных денежных средств. Возможность включения в адресные муниципальные программы таких аварийных домов позволила многим муниципалитетам пересмотреть подход к договорам о развитии застроенных территорий путем принятия комплексных адресных программ.

Так, в муниципальной адресной программе "Развитие застроенных территорий города Владимира", принятой 15 февраля 2012 г., целью программы ставятся снос и реконструкция построек до 1960 г. включительно, в которых основные несущие конструкции и внутридомовые инженерные сети достигли высокой степени износа, а основной задачей ставится решение проблем перехода к комплексному развитию застроенных территорий города Владимира. Сроки реализации программы определены с 2012 по 2015 г., оценочная площадь предполагаемого развития составила 25,2 га.

Аналогичная городская адресная программа развития застроенных территорий муниципального образования "Город Архангельск" на 2011-2013 годы учитывала, что в городе вблизи жилых домов, признанных непригодными для проживания, расположены дома, имеющие процент износа, близкий к 60%. Решением Архангельской городской Думы от 27 ноября 2013 г. N 41 срок реализации данной программы продлен на 20142016 гг., и в программу включены 29 территорий, подлежащих развитию.

Интерес представляет и муниципальная адресная программа по сносу, реконструкции многоквартирных домов в целях развития застроенных территорий города Перми на 2011-2015 годы, которая содержит большое количество данных, свидетельствующих о тщательной проработке вопроса расселения из ветхого и аварийного жилья муниципалитетом города Пермь. В частности, на 1 января 2011 г. потребность в расселении составила 899 строений общей площадью 385,8 тыс. кв. м., что потребовало 14,2 млрд. руб.

Именно исходя из этой неутешительной оценки сложившейся ситуации в адресной программе даются финансовые показатели реализации программы. В течение пяти лет на ее реализацию планируется направить 1 828 904 тыс. руб., в том числе из муниципального бюджета 6 741,4 тыс. руб. Целевыми показателями реализации программы является обеспечение жильем 3482 человека, снос 172 многоквартирных домов и освобождение 17 территорий для целей нового строительства общей площадью 52 га.

Вот несколько характерных примеров реализации муниципалитетами возможности, предоставленной ст.ст. 46.1-46.3 ГрК РФ. Однако, учитывая что развитие застроенных территорий - долгий и сложный процесс, в ходе его реализации застройщики и муниципалитет столкнулись со следующими проблемами*(3).

1. Отсутствие возможности развития застроенных территорий, занятых индивидуальными жилыми домами, гаражами, дачами

В соответствии с ч.ч. 3 и 4 ст. 46.1 ГрК РФ обязательным условием для принятия решения о развитии застроенной территории (далее - РЗТ) является расположение на такой территории многоквартирных домов, признанных аварийными либо включенных в муниципальные адресные программы в целях сноса, реконструкции. В случае принятия такого решения при выполнении указанного обязательного условия на территории, подлежащей развитию, также могут быть расположены иные объекты капитального строительства, вид разрешенного использования и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту. Таким образом, в настоящее время правовое регулирование института РЗТ распространяется на территории, занятые индивидуальными жилыми домами, гаражами, дачами, только в случае, если вид разрешенного использования и предельные параметры таких объектов не соответствуют градостроительному регламенту и на таких территориях также расположены многоквартирные дома, признанные аварийными либо включенные в муниципальные адресные программы в целях сноса, реконструкции.

Вместе с тем потребность в развитии территорий, занятых индивидуальными жилыми домами, садовыми домиками, гаражами, существует во многих городах России. В городах находятся большое количество территорий, занятых земельными участками, предоставленными для ведения личного подсобного хозяйства, огородничества, садоводства, дачного хозяйства или индивидуального гаражного строительства. Однако нет практически никакого механизма для расселения и комплексной застройки подобных территорий.

Для восполнения данного пробела представляется разумным дополнить ст. 46.1 ГрК РФ положением о том, что решение о РЗТ может быть принято в отношении территорий, на которых расположены объекты капитального строительства и (или) некапитальные строения и сооружения на земельных участках, предоставленных для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, и в соответствии с градостроительным регламентом такая территория предназначена для размещения многоквартирных домов и иного строительства.

В связи с этим необходимо обратить внимание на законопроект N 586604-6, подготовленный и внесенный Воронежской областной думой, "О внесении изменений в ст. 46.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации"*(4).

Данный законопроект направлен на установление возможности изъятия на территории, в отношении которой принято решение о развитии, объектов капитального строительства, вид разрешенного использования и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, а также земельных участков под такими объектами при условии выплаты соответствующего возмещения правообладателям. Данное намерение реализуется в Законопроекте путем внесения изменений в п.п. 5 и 8 ч. 3 ст. 46.2 ГрК РФ об установлении в договоре о РЗТ обязательства органа местного самоуправления принять решения об изъятии указанных объектов и установлении корреспондирующей обязанности лица, заключившего договор с органом местного самоуправления, оплатить выкупную цену за изымаемые объекты*(5). Такая законодательная инициатива явно свидетельствует о понимании на местах необходимости расширения способов развития застроенных территорий. Однако следующая проблема зачастую сводит на нет результаты проделанной работы по уже заключенным договорам о РЗТ.

2. Отсутствие механизмов определения выкупной цены жилых помещений в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу или реконструкции

В ст. 32 Жилищного кодекса РФ регулируются вопросы изъятия жилого помещения у собственника путем выкупа в связи с изъятием соответствующего земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Установлено, что:

1) выкупная цена жилого помещения, сроки и другие условия выкупа определяются соглашением с собственником жилого помещения. Соглашение включает в себя обязательство Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования уплатить выкупную цену за изымаемое жилое помещение;

2) если собственник жилого помещения не согласен с решением об изъятии жилого помещения либо с ним не достигнуто соглашение о выкупной цене жилого помещения или других условиях его выкупа, орган государственной власти или орган местного самоуправления, принявшие такое решение, могут предъявить в суд иск о выкупе жилого помещения.

Таким образом, выкупная цена жилого помещения в многоквартирном доме, признанном аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, определяется соглашением сторон либо решением суда, если такое соглашение не достигнуто.

Жилищным кодексом РФ (ст. 32) определены следующие составляющие выкупной цены жилого помещения:

рыночная стоимость жилого помещения;

все убытки, причиненные собственнику жилого помещения его изъятием: убытки в связи с изменением места проживания; убытки в связи с временным пользованием иным жилым помещением до приобретения в собственность другого жилого помещения (в случае, если соглашением не предусмотрено сохранение права пользования изымаемым жилым помещением до приобретения в собственность другого жилого помещения); убытки в связи с переездом; убытки в связи с поиском другого жилого помещения для приобретения права собственности на него; убытки в связи с оформлением права собственности на другое жилое помещение; убытки в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду.

Вызывает большие вопросы правомерность применения подхода, установленного ст. 32 ЖК РФ при определении выкупной цены жилого помещения в случае признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции.

Применение общего порядка определения выкупной цены жилого помещения при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд в отношении жилого помещения в многоквартирном доме, признанном аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, создает высокий риск того, что определенная таким образом выкупная цена окажется недостаточной для приобретения гражданином жилого помещения в целях переселения, поскольку на момент оценки рыночная стоимость объекта оценки является ничтожной в силу высокого физического износа.

Как следует из Обзора судебной практики по делам, связанным с обеспечением жилищных прав граждан в случае признания жилого дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 29 апреля 2014 г.*(6), выкупная цена изымаемого жилого помещения определяется по правилам, установленным ч. 7 ст. 32 ЖК РФ, и включает в себя рыночную стоимость жилого помещения, убытки, причиненные собственнику его изъятием, в том числе упущенную выгоду, а также сумму компенсации за непроизведенный капитальный ремонт.

Собственникам жилого помещения возмещаются убытки за непроизведенный капитальный ремонт в силу положения ст. 16 Закона РФ от 4 июля 1991 г. N 1541-I "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"*(7), которой предусмотрено сохранение за бывшим наймодателем обязанности производить капитальный ремонт дома в соответствии с нормами содержания, эксплуатации и ремонта жилищного фонда, если он не был произведен им до приватизации гражданином жилого помещения в доме, требующем капитального ремонта. Невыполнение наймодателем обязанности по производству капитального ремонта дома, в результате которого произошло снижение уровня надежности здания, может служить основанием для предъявления собственником жилого помещения, приобретшим право собственности в порядке приватизации либо по иному основанию, требований о включении компенсации за непроизведенный капитальный ремонт многоквартирного дома в выкупную цену жилого помещения на основании ч. 7 ст. 32 ЖК РФ. Если обязанность по производству капитального ремонта не была выполнена, невыполнение наймодателем обязанности по производству капитального ремонта дома, в результате которого произошло снижение уровня надежности здания, является основанием для включения суммы компенсации за непроизведенный капитальный ремонт многоквартирного дома в выкупную цену жилого помещения*(8).

Кроме того, в этом же Обзоре рассматриваются вопросы определения стоимости общего имущества многоквартирного дома, пропорциональной доли в праве собственности на указанное имущество.

При определении выкупной цены изымаемого жилого помещения должна учитываться стоимость доли в праве собственности на общее имущество в подлежащем сносу доме, включая долю в праве собственности на земельный участок.

По общему правилу, выкупная цена жилого помещения, сроки и другие условия выкупа определяются соглашением с собственником жилого помещения (ч. 6 ст. 32 ЖК РФ). При возникновении спора о размере выкупной цены рыночная стоимость жилого помещения должна быть установлена по правилам, предусмотренным Федеральным законом от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации"*(9).

Правоприменительная практика свидетельствует о том, что единообразный подход к определению выкупной цены в судах на сегодняшний день не сложился, поскольку не все суды принимают во внимание, что собственникам помещений в многоквартирном доме на праве общей долевой собственности принадлежит общее имущество в многоквартирном доме (ч. 1 ст. 36 ЖК РФ, п. 1 ст. 290 ГК РФ), а также может принадлежать земельный участок, в отношении которого проведен государственный кадастровый учет (ч. 2 ст. 16 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации"*(10)). Поскольку положениями ст.ст. 36-38 ЖК РФ и ст. 290 ГК РФ установлена неразрывная взаимосвязь между правом собственности на помещения в многоквартирном доме и правом общей долевой собственности на общее имущество в таком доме (включая земельный участок), стоимость доли в праве собственности на такое имущество должна включаться в рыночную стоимость жилого помещения в многоквартирном доме и не может устанавливаться отдельно от рыночной стоимости жилья. С учетом изложенного следует признать обоснованной практику тех судов, которые при определении выкупной цены изымаемого жилого помещения учитывают в ее составе стоимость доли в общем имуществе многоквартирного жилого дома, включая земельный участок*(11).

Тем не менее отсутствие специального порядка определения выкупной цены изымаемого недвижимого имущества в случае признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции и отсутствие предельного срока, в течение которого сторонами должно быть достигнуто согласие по размеру выкупной цены, зачастую делает почти недостижимым процесс установления выкупной цены и существенно затягивает реализацию проекта РЗТ*(12).

Так, например, в г. Орле в настоящее время идут судебные процессы в отношении всех территорий, в отношении которых приняты решения о РЗТ. В отношении некоторых земельных участков судебные процессы длятся уже больше года. Споры о выкупной цене возникают по следующим причинам: сторонами не достигнуто соглашение о размере выкупной цены; одна из сторон оспаривает результаты оценки, проведенной по инициативе другой стороны.

Из-за отсутствия стандартов оценки для целей выкупа помещений в случае признания их аварийными и подлежащими сносу отчет о рыночной стоимости по сложившейся практике включает: рыночную стоимость недвижимого имущества (рыночную стоимость права собственности на жилое помещение); убытки, причиненные собственнику изъятием жилого помещения, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду (убытки, связанные с поиском недвижимого имущества, аналогичного изымаемому; убытки, связанные с переездом; убытки, которые несет собственник в связи с оформлением права собственности на приобретаемое жилое помещение); сумма компенсаций за непроизведенный капитальный ремонт; рыночная стоимость доли в праве общей собственности на земельный участок под домом.

В большинстве случаев результаты оценок сторон признаются судом недостоверными, и в результате судом назначается самостоятельная экспертиза по оценке выкупной цены в соответствии с законодательством РФ, по результатам которой суд определяет выкупную цену при вынесении решения.

Таким образом, необходимо уточнить порядок определения выкупной цены жилого помещения в многоквартирном доме, признанном аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, установленный в ст. 32 Жилищного кодекса РФ. Учитывая социальный характер расходов на переселение граждан из таких жилых помещений, представляется, что в данном случае необходимо урегулировать вопрос не выкупной цены, основанной на оценке рыночной стоимости изымаемых жилого помещения, земельного участка и всех убытков, связанных с их изъятием, а меры социальной поддержки переселения граждан из жилых помещений в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу или реконструкции.

Размер компенсации за утрату жилого помещения предлагается определять исходя из необходимых расходов на приобретение другого жилого помещения для переселения. Порядок определения такой компенсации необходимо устанавливать Правительством РФ.

В ст. 32 Жилищного кодекса РФ установлено, что по соглашению с собственником жилого помещения ему может быть предоставлено взамен изымаемого жилого помещения другое жилое помещение с зачетом его стоимости в выкупную цену. Здесь тоже возникают споры, порождаемые недостаточной урегулированностью порядка переселения. В настоящее время восполняет указанный пробел лишь судебная практика. При анализе судебной практики можно прийти к следующим выводам:

предлагаемые для переселения жилые дома должны отвечать уровню благоустроенности жилых помещений, достигнутому в данном населенном пункте;

переселение не должно приводить к ухудшению жилищных условий;

предлагаемое для переселения жилое помещение должно отвечать санитарным и техническим нормам.

3. Отсутствие возможности одновременного проведения публичных слушаний по проекту планировки территории, подготавливаемого застройщиком в рамках исполнения договора о РЗТ, и публичных слушаний по предоставлению разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства

В соответствии с ч. 11 ст. 46 ГрК РФ срок проведения публичных слушаний по проекту планировки территории составляет от 1 до 3 месяцев. Согласно ч. 4 ст. 40 и ч. 7 ст. 39 ГрК РФ срок проведения публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства не может составлять более месяца.

В ходе реализации проектов планировки территории часто встает вопрос о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства. В этом случае целесообразно было бы одновременно проводить публичные слушания по проекту планировки территории, подготавливаемому лицом, с которым заключен договор РЗТ в рамках исполнения договора, и публичные слушания по предоставлению разрешения на отклонение от предельных параметров, однако из-за различных сроков проведения публичных слушаний по указанным вопросам это невозможно. Таким образом, предполагается разумным предусмотреть законодательный механизм, предусматривающий право одновременного проведения указанных публичных слушаний, и одинаковый срок для их проведения.

4. Отсутствие установления правовых особенностей действий застройщика в отношении ветхих и аварийных домов, подлежащих расселению, являющихся памятниками историко-культурного наследия

Порядок действий застройщиков при реализации проектов развития застроенных территорий в случае расположения в их границах ветхих и аварийных домов, подлежащих расселению, являющихся памятниками историко-культурного наследия, определяется Федеральным законом от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации"*(13) (далее также - Федеральный закон N 73-ФЗ). Указанный Федеральный закон не содержит требования по постановке объектов культурного наследия на государственный кадастровый учет, несмотря на то, что такие объекты являются объектами недвижимого имущества в соответствии со ст. 3 Федерального закона N 73-ФЗ. В силу указанных выше обстоятельств в случае расположения в пределах застроенной территории неучтенного памятника для реализации проекта РЗТ потребуется установление границ территорий объектов культурного наследия и их зон охраны.

Федеральным законом N 73-ФЗ не установлена обязанность уполномоченного органа охраны объектов культурного наследия устанавливать такие границы. Таким образом, либо решение о РЗТ в таком случае не может быть принято, либо орган местного самоуправления в соответствии с договором о РЗТ должен взять на себя обязательство провести за счет местного бюджета государственную историко-культурную экспертизу и установить границы территорий объектов культурного наследия и их зоны охраны. До проведения таких мероприятий застройщик не сможет подготовить документацию по планировке территории.

Для решения данной проблемы требуется внесение изменений в Федеральный закон N 73-ФЗ, в том числе в части установления обязанности уполномоченного органа охраны объектов культурного наследия устанавливать такие границы в установленные законом сроки.

В соответствии с ч. 2 ст. 35 Федерального закона N 73-ФЗ проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории памятника или ансамбля запрещаются, за исключением работ по сохранению данного памятника или ансамбля и (или) их территорий, а также хозяйственной деятельности, не нарушающей целостности памятника или ансамбля и не создающей угрозы их повреждения, разрушения или уничтожения. В соответствии с ч. 3 ст. 52 Федерального закона N 73-ФЗ объект культурного наследия, включенный в государственный реестр объектов культурного наследия, используется при условии обеспечения неизменности облика и интерьера объекта культурного наследия в соответствии с особенностями данного объекта, послужившими основанием для включения объекта культурного наследия в реестр и являющимися предметом охраны данного объекта, описанным в его паспорте.

Таким образом, многоквартирные дома, являющиеся объектами культурного наследия и включенные в государственный реестр объектов культурного наследия, не подлежат признанию аварийными и подлежащими сносу или реконструкции, а значит и жилые помещения в таких домах не подлежат изъятию по данному основанию для муниципальных нужд.

В то же время фактическое аварийное состояние многих таких домов свидетельствует о необходимости расселения. В связи с этим необходимо обеспечить возможность реализации проектов РЗТ, в рамках которых будет решен вопрос о переселении граждан и реализован потенциал использования объекта культурного наследия.

Привлечение средств инвестора для расселения таких многоквартирных домов, являющихся объектами культурного наследия, возможно только при условии обеспечения необходимого объема возврата таких инвестиций. В отличие от стандартного источника возврата инвестиций в проектах РЗТ, которым является строительство и продажа новых объектов недвижимости на освобожденных земельных участках, такой источник отсутствует в случае запрета на снос объекта культурного наследия. Потенциальным источником извлечения дохода является преобразование таких многоквартирных домов-памятников, например, в гостиницы, выставочные залы, офисы с целью извлечения прибыли инвестором.

5. Недостаточная правовая регламентация порядка исполнения органами государственной власти субъекта РФ полномочий, переданных в соответствии с Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(14) (далее - ФЗ N 136-ФЗ)

Федеральным законом N 136-ФЗ установлено, что законами субъекта РФ может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ.

Не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью.

Многие субъекты РФ воспользовались данным правом и приняли законы о перераспределении полномочий в сферах управления муниципальной собственностью. В частности, в исполнение положений ФЗ N 136-ФЗ Правительством Орловской области принят Закон от 10 ноября 2014 г. N 1686-ОЗ "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Орловской области и органами государственной власти Орловской области".

Указанным Законом к полномочиям органов государственной власти Орловской области отнесено полномочие по принятию решений о РЗТ в части определения их местоположения, площади территории, перечня адресов зданий, строений, сооружений, подлежащих сносу, реконструкции.

Получается двоякая ситуация, что решение о РЗТ принимают органы государственной власти Орловской области, а передать земельный участок в собственность застройщика должен муниципалитет, которому после сноса жилых домов, в установленном порядке признанных аварийными, перешел земельный участок. В этой связи непонятно, как должны регулироваться взаимоотношения между органами муниципального самоуправления и органами исполнительной власти субъекта РФ:

1. В соответствии со ст. 209 ГК РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц.

Таким образом, орган исполнительной власти Орловской области, принявший решение о РЗТ, в отношении земельного участка, перешедшего в муниципальную собственность, не вправе обязать муниципальное образование передать земельный участок застройщику.

2. Не предусмотрена возможность и не урегулирован порядок обращения должностных лиц муниципального образования в органы государственной власти Орловской области с предложением о принятии решения о РЗТ, в случае если инициатива о заключении договора о РЗТ исходит от муниципалитета.

3. Не определено, кому застройщик должен уплачивать цену за право заключения договора о РЗТ.

Таким образом, во избежание еще большего затягивания процесса реализации проектов РЗТ требует уточнения на федеральном уровне порядок взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления по вопросу реализации проектов РЗТ.

Следует отметить, что Правительством РФ делаются определенные шаги в этом направлении. Так, на портале http://regulation.gov.ru/ Министерство экономического развития РФ вынесло на публичное обсуждение вопрос о необходимости принятия федерального закона "О развитии территорий", который призван усовершенствовать и систематизировать законодательство в сфере РЗТ.

Законопроектом о развитии территорий, в том числе, регулируются особенности развития территорий для целей строительства жилья экономического класса, строительства и эксплуатации наемных домов, а также строительства домов в целях реализации Федерального закона от 24 июля 2008 г. N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства"*(15).

Законопроект предусматривает понуждение собственников объектов недвижимости, не соответствующих градостроительным регламентам, а также земельных участков, расположенных в границах территории, подлежащей развитию, на совместное развитие территории на основании соглашения или принудительную продажу в случае его недостижения, при этом право на самостоятельное развитие территории запрещено при отсутствии соглашения. Нельзя не отметить, что помимо обычной компенсации стоимости имущества, определяемой на основании рыночной оценки, предлагается возможность компенсации упущенной выгоды, а это, безусловно, спровоцирует полет фантазии как у собственников, так и у оценщиков.

Кроме того, предлагается обязательственная норма по передаче в муниципальную или государственную собственность до 20% построенных объектов недвижимости, расположенных в границе развиваемой территории.

Интересной новацией является возможность заключения соглашения о развитии территории так называемыми заинтересованными лицами до заключения договора о РЗТ с уполномоченным лицом, при этом защита основного застройщика от возможного сговора уравновешивается возникновением преимущественного права покупки в случае отчуждения кем-либо из собственников объектов недвижимости, расположенных в границах территории.

Далее авторы вынимают из ГрК РФ все статьи, касающиеся строительства жилья экономического класса, в том числе и комплексного освоения территории, а также наемных домов социального использования, и погружают их в данный законопроект, что значительно его утяжеляет, но реализует основную законотворческую идею о сосредоточении в одном законе всех способов развития территории. Поэтому, анализируя данный законопроект, необходимо прежде всего принять принципиальное решение о возможности изъятия уже работающих норм из ГрК РФ и переноса их в отдельный законодательный акт. Второй принципиальный вопрос - это возможность изъятия собственности, не соответствующей градостроительным регламентам. Юридические тренды последних законопроектов явно свидетельствуют о достаточно жестком стимулировании собственников недвижимости для дальнейшего развития территории. И если несколько лет назад речь шла только о землях сельхозназначения, то сейчас это касается всех существующих видов объектов недвижимости.

Очень показателен в этом смысле законопроект N 778655-6 "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений, возникающих в связи с комплексным развитием промышленных зон".

Локация земельных участков, занятых исторически сложившимися промышленными зонами, наследием социалистической индустриализации, вынуждает пользователей этих земельных участков вовлекать их в оборот с нарушением видов разрешенного использования, охраны окружающей среды, нормами СЭС и иными нормами и правилами, установленными для эксплуатации промышленных и общественно-деловых зон.

Актуальность закона видна и по скорости прохождения документа: 28 апреля 2015 г. документ внесен в Комитет по земельным отношениям ГД РФ, а уже 14 мая 2015 г. Комитет включил законопроект в осеннюю сессию, срок окончания приема поправок закончился 18 июня 2015 г.

К особенностям данного законопроекта следует отнести следующие:

1) введение понятия промышленной зоны - как части территории, состоящей из земельных участков с видами разрешенного использования для размещения производственных, коммунальных, складских объектов;

2) введение понятия о комплексном развитии промышленной зоны - как деятельности по повышению эффективности развития промышленной зоны в соответствии с концепцией комплексного развития промышленной зоны;

3) введение таких понятий, как акт обследования промышленной зоны на соответствие требованиям и условиям признания промышленной зоны, решение о комплексном развитии промышленной зоны - муниципальный акт (это важно, так как определяет это как полномочия муниципалитета, что в рамках передела полномочий по Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(16) лишает такого права субъекта РФ, а он может быть более заинтересованным лицом в этом случае), форма участия - варианты участия заинтересованных лиц.

Необходимо обратить внимание, что помимо традиционных инициаторов принятия решений о развитии территорий здесь помимо собственников и органов власти различных уровней инициативу может проявить любое физическое или юридическое лицо.

Очень важным и правильным представляется аспект экономической целесообразности принятия решения о развитии промышленной зоны, который рассматривается как выполнение одного или нескольких условий:

1) несоответствие видам разрешенного использования земельных участков (за исключением земель общего пользования) и (или) объектов капитального строительства, расположенных на таких земельных участках в объеме не менее 50%;

2) наличие не менее чем у 50% недвижимости, расположенной в границах промышленной зоны, повреждений в размере не менее 30%;

3) объем выручки от производственной деятельности в общем объеме выручки не менее 50%, однако п. 7 ст. 3 законопроекта предусматривает включение территории организации, возможной к включению в территорию промышленной зоны, объем выручки которой не менее 80% от общего объема, только на основании заявления такой организации.

Следующим интересным аспектом представляется подход к формированию земельных участков для развития промзоны. Здесь следует отметить изъятие из земель, подлежащих включению в территорию промышленной зоны, земли, занятой многоквартирными домами, жилыми домами, домами блокированной застройки. В этой связи возможно злоупотребление правом со стороны владельцев частного сектора, которые без разрешения на строительство из сарая в судебном порядке получили жилой дом, что повлечет за собой невозможность развития данной территории. Кроме того, авторы проекта предполагают, что в соответствии с планами развития данной территории виды разрешенного использования уже будут предполагать размещение на ней в том числе и жилых домов, поэтому такое изъятие если на первый взгляд и представляется логичным, при более детальном анализе представляется спорным. Как минимум, необходимо рассматривать жилую недвижимость, расположенную в границах таких участков, с точки зрения соответствия градостроительным регламентам.

Серьезной новацией данного законопроекта является формы и методы участия собственников недвижимости, расположенных на территории, в отношении которой принято решение о развитии. Законопроектом декларируется обязанность собственников недвижимости в установленные сроки принять решение о форме участия и заключить соглашение об этом участии, при этом на объекты недвижимости в силу данного законопроекта накладывается обременение прав, которое подлежит государственной регистрации. При этом в развитие обязанности собственника определиться с формой участия ст. 20 законопроекта устанавливает уклонение от этой обязанности как основание для принудительного изъятия земельных участков для муниципальных нужд, а именно:

1) уклонение собственника от заключения соглашения об участии в срок (2 месяца);

2) уклонения от выбора формы участия в развитии промзоны (2 месяца);

3) неисполнение обязательств по заключенным соглашениям (с предварительным направлением предупреждения о надлежащем исполнении);

4) неоднократное нарушение в течение полутора лет сроков выполнения работ, предусмотренных соглашением об участии.

В случае принудительного изъятия условия такого изъятия определяются судом на основании отчета об оценке стоимости. При этом наличие споров о границах изымаемых земельных участков, их стоимости и стоимости объектов недвижимости не является препятствием для принятия решения о принудительном изъятии в судебном порядке.

Безусловно, законопроект также регулирует изъятие для муниципальных нужд земельных участков в соответствии с Земельным кодексом РФ, однако и здесь есть ряд особенностей, на которые следует обратить внимание, в частности на то, что изъятие допускается без правоустанавливающих документов на земельный участок и без постановки на кадастровый учет, такая же норма и в отношении изымаемых объектов недвижимости, без обязанности регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Более того, если объект капитального строительства подлежит сносу, то государственная регистрация перехода прав не осуществляется. В законопроекте также решаются проблемы бесхозного имущества и права бессрочного пользования на земельные участки (замена на аренду сроком на 49 лет).

Отдельно стоит обратить внимание на совершение действий со стороны участников процесса, в частности, собственник недвижимости имеет право обжаловать принятое решение об изъятии в течение шести месяцев, муниципалитет обязан уведомить собственника о предстоящем изъятии не позднее пяти месяцев. В развитие темы о сроках следует отметить, что законопроект подробно регламентирует совершение всех действий с точки зрения сроков и вносит корректировку в Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (сокращение сроков до пяти и десяти дней на совершение регистрационных действий). Кроме того, на органы регистрации возлагается обязанность ведения статистической отчетности по заключаемым сделкам, отчуждаемым объектам и т.д.

Что касается самой процедуры комплексного развития, то здесь необходимо обратить внимание на следующие моменты:

1. Разработка концепции развития промышленной зоны осуществляется на конкурсной основе, но без проведения процедуры публичного слушания по проекту планировки территории, при этом состав конкурсной комиссии определяется нормативным актом субъекта (но не муниципалитета), и устанавливается требование к участнику конкурса о наличии опыта указанной деятельности, что представляется спорным.

2. Концепция может предполагать обязательства муниципалитета об участии в реализации, в том числе подлежащие отражению в местном бюджете с соответствующим финансированием.

3. При реализации концепции в отношении несобственников предусматривается прекращение прав на пользование имуществом.

4. Очень серьезной новацией проекта является возможность создания специализированной организации, созданной муниципальным образованием в соответствии с действующим законодательством, для реализации концепции о развитии, что позволит реализовывать принятое решение муниципалитетом, в том числе с использованием механизмов ГЧП, таких, как: акционерного инвестиционного фонда, хозяйственного партнерства, инвестиционного товарищества.

При этом право собственников на участие в реализации концепции развития реализуется путем выбора одного из следующих способов: заключение договора купли-продажи объектов, заключение договоров аренды объектов, внесение объектов в качестве вкладов в одну из организационных форм, перечисленных выше.

При этом договоры о комплексном развитии в случае достижения согласия всеми собственниками заключаются с муниципалитетом без проведения торгов, кроме того, регулируется их право заключить такое соглашение до подведения итогового конкурса.

Таким образом, мы наблюдаем изменение парадигмы законодательства с полного неприятия возможности посягательства на институт частной собственности на создание механизмов, регулирующих баланс частных и общественных интересов, путем вовлечения частной собственности в развитие территории публично-правовыми способами и с учетом общественных интересов.

Библиографический список

1. Анисимов А.П. Развитие застроенных территорий как процедура застройки территории населенных пунктов // http://torgprice.ru/post/1000/37/60246.php.

2. Новикова Л. Освоение застроенных территорий: проблемы и перспективы // http://www.krn-vesti.ru/news/osvoenie_zastroennykh_territorij_problemy_i_ perspektivy/2014-01-23-4572.

3. Поветкина Е.Л. Изъятие имущества для публичных нужд: цивилистические устои и современные тенденции // Закон. 2014. N 2.

4. http://www.logos-pravo.ru/page.php?id=2534.

5. Шарапов В.В. Развитие застроенных территорий // Право и экономика. 2008. N 2.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498.

*(2) СЗ РФ. 2009. N 51. Ст. 6153.

*(3) См. также: Новикова Л. Освоение застроенных территорий: проблемы и перспективы // http://www.krn-vesti.ru/news/osvoenie_zastroennykh_territorij_problemy_i_ perspektivy/2014-01-23-4572.

*(4) http://www.garant.ru/news/558917/.

*(5) См.: Поветкина Е.Л. Изъятие имущества для публичных нужд: цивилистические устои и современные тенденции // Закон. 2014. N 2.

*(6) Бюллетень Верховного Суда РФ. 2014. N 7.

*(7) Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 28. Ст. 959.

*(8) http://www.logos-pravo.ru/page.php?id=2534.

*(9) СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3813.

*(10) СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 15.

*(11) См.: Обзор судебной практики по делам, связанным с обеспечением жилищных прав граждан в случае признания жилого дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 29 апреля 2014 г.

*(12) См.: Анисимов А.П. Развитие застроенных территорий как процедура застройки территории населенных пунктов // http://torgprice.ru/post/1000/37/60246.php; Шарапов В.В. Развитие застроенных территорий // Право и экономика. 2008. N 2.

*(13) СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519.

*(14) СЗ РФ. 2014. N 22. Ст. 2770.

*(15) СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3617.

*(16) Российская газета. 2003. 8 окт.