Ужесточение ответственности в сфере госзакупок (А. Павелин, журнал "Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений", N 9, сентябрь 2015 г.)

Ужесточение ответственности в сфере госзакупок

А. Павелин,

эксперт журнала "Ревизии и проверки финансово-хозяйственной

деятельности государственных (муниципальных) учреждений"

Журнал "Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений", N 9, сентябрь 2015 г.

В силу ст. 107 Закона о контрактной системе*(1) лица, виновные в нарушении законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную, уголовную ответственность согласно законодательству РФ. С целью усиления мер ответственности руководителей некоммерческих организаций, государственных и муниципальных унитарных предприятий, созданных Российской Федерацией, муниципальными образованиями, а также акционерных обществ, контрольный пакет акций которых принадлежит государству, за ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, повлекшее за собой причинение существенного вреда охраняемым законом интересам государства и общества, в том числе в сфере государственных закупок, Президент РФ подписал вступивший в силу 24.07.2015 Федеральный закон от 13.07.2015 N 265-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". В статье рассмотрим положения указанного закона.

Административная ответственность

Напомним, что согласно ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое названным кодексом установлена административная ответственность. Юридические лица подлежат административной ответственности за совершение административных правонарушений в случаях, предусмотренных статьями разд. II КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях (ч. 1 ст. 2.10 КоАП РФ). Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность соблюдать правила и нормы, за нарушение которых обозначенным кодексом или законами субъекта РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ).

На основании ст. 2.4 КоАП РФ административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Под должностным лицом подразумевается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях РФ.

Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, арбитражные управляющие, члены советов директоров (наблюдательных советов), коллегиальных исполнительных органов (правлений, дирекций), счетных комиссий, ревизионных комиссий (ревизоры), ликвидационных комиссий юридических лиц и руководители организаций, осуществляющих полномочия единоличных исполнительных органов других организаций, физические лица, являющиеся учредителями (участниками) юридических лиц, руководители организаций, осуществляющих полномочия единоличных исполнительных органов организаций, являющихся учредителями юридических лиц, несут административную ответственность как должностные лица. Лица, осуществляющие функции члена комиссии по проведению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, контрактные управляющие, работники контрактной службы, совершившие административные правонарушения, предусмотренные ст. 7.29-7.32 КоАП РФ, несут административную ответственность как должностные лица. Лица, ведущие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, совершившие административные правонарушения, несут административную ответственность как должностные лица, если обозначенным кодексом не установлено иное.

Федеральным законом N 265-ФЗ ст. 7.32 КоАП РФ дополнена новой ч. 7, устанавливающей ответственность за совершение действий (бездействие), результатом которых явилось неисполнение обязательств, предусмотренных контрактом на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков, которыми являются государство и муниципальные образования, повлекшее причинение существенного вреда охраняемым законом интересам государства и общества, если такие действия (бездействие) не влекут уголовной ответственности. Совершение данного деяния повлечет наложение на должностных лиц и индивидуальных предпринимателей административного штрафа в размере от 5 до 15% стоимости неисполненных обязательств, предусмотренных контрактом на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, но не менее 30 000 руб. или дисквалификацию на срок до двух лет; на юридических лиц - от однократного до трехкратного размера стоимости неисполненных обязательств, предусмотренных контрактом на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, но не менее 300 000 руб.

Согласно ст. 1 Закона о контрактной системе предметом его регулирования являются отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере закупок.

Следовательно, объектом административных правонарушений, ответственность за совершение которых предусмотрена ст. 7.32 КоАП РФ, являются отношения, связанные с обеспечением государственных и муниципальных нужд в товарах, работах, услугах. В свою очередь, субъектом рассматриваемого правонарушения будут являться должностные лица, индивидуальные предприниматели, а также юридические лица.

Напомним, что исполнение обязательств может обеспечиваться неустойкой, залогом, удержанием имущества должника, поручительством, банковской гарантией, задатком и другими способами, предусмотренными законом или договором (ст. 329 ГК РФ). В соответствии ч. 4 ст. 34 Закона о контрактной системе в контракт включается обязательное условие об ответственности заказчика и поставщика (подрядчика, исполнителя) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных контрактом.

При этом ч. 5, 7, 8 ст. 34 Закона о контрактной системе установлено, что заказчик обязан установить в контракте размер пени в случае просрочки исполнения заказчиком обязательств, предусмотренных контрактом, размер пени, определенный в порядке, установленном Правительством РФ, в случае просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств по контракту, а также размер штрафа в виде фиксированной суммы, определенной в порядке, установленном Правительством РФ, за ненадлежащее исполнение сторонами своих обязательств по контракту.

Пеня начисляется за каждый день просрочки исполнения обязательства, предусмотренного контрактом, начиная со дня, следующего после дня истечения зафиксированного в контракте срока исполнения обязательства. Такая пеня устанавливается контрактом в размере 1/300 действующей на дату уплаты пеней ставки рефинансирования ЦБ РФ от не уплаченной в срок суммы.

Правила определения размера штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом (за исключением просрочки исполнения обязательств заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем), и размера пени, начисляемой за каждый день просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства, предусмотренного контрактом, утверждены Постановлением Правительства РФ от 25.11.2013 N 1063.

Кроме того, в силу ч. 3 ст. 96 Закона о контрактной системе исполнение договора может обеспечиваться предоставлением банковской гарантии, выданной банком или внесением денежных средств на указанный заказчиком счет, на котором в соответствии с законодательством РФ учитываются операции со средствами, поступающими заказчику. Способ обеспечения исполнения контракта определяется участником закупки, с которым заключается контракт, самостоятельно. Срок действия банковской гарантии должен превышать срок действия контракта не менее чем на один месяц.

Таким образом, помимо финансовой ответственности, за неисполнение принятых обязательств вводится административная ответственность.

Следует отметить, что Федеральным законом N 265-ФЗ рассмотрение дел по вновь введенной ч. 7 ст. 7.32 КоАП РФ отнесено к полномочиям суда.

Уголовная ответственность

Статьей 1 Федерального закона N 265-ФЗ вносятся изменения в примечание 1 к ст. 285 УК РФ, предусматривающие отнесение руководителей государственных компаний, государственных и муниципальных предприятий, акционерных обществ с государственным участием к категории должностных лиц.

Напомним, что в силу ст. 285 УК РФ использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, наказывается штрафом в размере до 80 000 руб. или в размере заработной платы (иного дохода) осужденного за период до шести месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо принудительными работами на срок до четырех лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до четырех лет.

То же деяние, совершенное лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта РФ, а равно главой органа местного самоуправления, наказывается штрафом в размере от 100 000 до 300 000 руб. или в размере заработной платы (иного дохода) осужденного за период от одного года до двух лет, либо принудительными работами на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового, либо лишением свободы на срок до семи лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

Указанные выше деяния, повлекшие тяжкие последствия, наказываются лишением свободы на срок до десяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.

До внесения указанных изменений в примечании к ст. 285 УК РФ должностными лицами признавались лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях РФ.

В соответствии со ст. 120 ГК РФ некоммерческой организацией, которая может быть создана РФ, субъектом РФ, муниципальным образованием, является государственное и муниципальное учреждение. Также согласно ст. 7.1 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" некоммерческой организацией, учрежденной Российской Федерацией, является государственная корпорация.

Таким образом, в ранее действовавшей редакции к ответственности по ст. 285, 293, 285.1, 285.2 УК РФ могли быть привлечены к уголовной ответственности руководители созданных Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями некоммерческих организаций в форме государственных и муниципальных учреждений, а также учрежденных Российской Федерацией государственных корпораций.

Вместе с тем согласно ст. 39 Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" права акционеров открытых акционерных обществ, участников обществ с ограниченной ответственностью, акции, доли в уставных капиталах которых находятся в собственности Российской Федерации и не закреплены за федеральными государственными унитарными предприятиями, федеральными государственными учреждениями, от имени Российской Федерации осуществляют Правительство РФ и (или) уполномоченный федеральный орган исполнительной власти или в случаях, предусмотренных федеральным законом, государственная корпорация, а права акционеров открытых акционерных обществ, акции которых находятся в собственности субъекта РФ, муниципального образования и не закреплены за государственными или муниципальными унитарными предприятиями либо государственными или муниципальными учреждениями, от имени субъекта РФ, муниципального образования осуществляют соответственно органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления.

Согласно ст. 113 ГК РФ и ст. 2 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. От имени Российской Федерации или субъекта РФ права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы государственной власти Российской Федерации или органы государственной власти субъекта РФ в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Кроме того, к числу должностных лиц в смысле примечания к ст. 285 УК РФ не относились руководители государственной компании "Российские автомобильные дороги", являющейся некоммерческой организацией, созданной Российской Федерацией в соответствии с Федеральным законом от 17.07.2009 N 145-ФЗ "О государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Руководители вышеперечисленных государственных и муниципальных унитарных предприятий, акционерных обществ, равно как и руководители государственной компании "Российские автомобильные дороги", являющейся некоммерческой организацией, примечанием к ст. 285 УК РФ не охватывались, а следовательно, привлечение их к уголовной ответственности по ст. 293 (халатность), а также по ст. 285.1 (нецелевое расходование бюджетных средств) и 285.2 (нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов) УК РФ не представлялось возможным, поскольку они несли ответственность не как должностные лица, а как лица, выполняющие управленческие функции в коммерческих и иных организациях (ст. 201 УК РФ).

Вместе с тем правовая природа осуществляемых этими руководителями полномочий (управление государственной или муниципальной собственностью, выполнение ряда государственных задач и функций, оказание государственных и муниципальных услуг и т.п.), порядок их назначения на должность позволяют говорить о целесообразности приравнивания таких лиц к должностным лицам, поскольку привлечь их к уголовной ответственности за ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, повлекшее причинение крупного ущерба или существенное нарушение прав и законных интересов граждан, организаций либо охраняемых законом интересов общества и государства, в настоящее время практически невозможно.

После внесения Федеральным законом N 265-ФЗ изменений в примечание к ст. 285 УК РФ пробел в законодательстве устранен.

Кроме того, в целях усиления ответственности должностных лиц Федеральным законом N 265-ФЗ вносятся изменения в ст. 293 УК РФ "Халатность". Обозначенной статьей установлена ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе либо обязанностей по должности, причинившее крупный ущерб или повлекшее существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. При этом субъектом названного преступления могут быть только должностные лица, перечисленные в примечании к ст. 285 УК РФ, которые мы указали выше. Напомним, что данное деяние наказывается штрафом в размере до 120 000 руб. или в размере заработной платы (иного дохода) осужденного за период до одного года, либо обязательными работами на срок до 360 часов, либо исправительными работами на срок до одного года, либо арестом на срок до трех месяцев.

В целях усиления ответственности должностных лиц ст. 293 УК РФ дополнена ч. 1.1, предусматривающей ответственность за халатность, повлекшую особо крупный ущерб, под которым понимается ущерб на сумму свыше 7 500 000 руб. по аналогии с крупным и особо крупным размерами, установленными в ст. 285.1 УК РФ. Под крупным размером понимается ущерб, сумма которого превышает 1 500 000 руб. Совершение указанного деяния теперь будет наказываться штрафом в размере от 200 000 до 500 000 руб. или в размере заработной платы (иного дохода) осужденного за период от одного года до трех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового, либо обязательными работами на срок до 480 часов, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо арестом на срок до шести месяцев.

Также в новой редакции изложена ч. 2 ст. 293 УК РФ, согласно которой деяние, предусмотренное ч. 1 ст. 293 УК РФ, повлекшее по неосторожности причинение тяжкого вреда здоровью или смерть человека, наказывается принудительными работами на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового либо лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

Статьей 2 Федерального закона N 265-ФЗ вносятся изменения:

- в статью 31 УПК РФ, касающиеся подсудности уголовных дел. Теперь мировому судье неподсудны уголовные дела о преступлениях, в частности предусмотренных не только ч. 1, но и ч. 1.1 ст. 293 УК РФ. Указанные уголовные дела должны рассматриваться районным судом;

- в статью 151 УПК РФ, касающиеся расширения альтернативной подследственности по преступлениям, обозначенным в ст. 285 и 286 УК РФ, и предусматривающие возможность возбуждать и расследовать уголовные дела по указанным составам преступлений следователями органа, выявившего эти преступления, например органам федеральной службы безопасности.

* * *

В заключение еще раз отметим, что Федеральным законом N 265-ФЗ введена ответственность за совершение действий (бездействие), результатом которых явились неисполнение обязательств, предусмотренных контрактом на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков, которыми являются государство и муниципальные образования, повлекшие причинение существенного вреда охраняемым законом интересам государства и общества, если такие действия (бездействие) не влекут уголовной ответственности. Кроме того, к категории должностных лиц отнесены руководители государственных компаний, государственных и муниципальных предприятий, акционерных обществ с государственным участием, что позволит привлекать указанных лиц к уголовной ответственности за преступления, ответственность за совершение которых установлена ст. 285, 285.1, 285.2 и 293 УК РФ.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".