Лисовенко О.К. Особенности закупок бюджетных учреждений по закону N 223-ФЗ (сборник докладов "Корпоративные закупки - 2014: практика применения Федерального закона N 223-ФЗ". - ИД "Юриспруденция", 2014 г.)

Особенности закупок бюджетных учреждений по закону N 223-ФЗ

О.К. Лисовенко,

ведущий юрисконсульт Экспертно-консультационного центра

Института госзакупок

Принципиальным нововведением Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе) является закрепленное в ч. 2 ст. 15 указанного закона право бюджетных учреждений часть закупок проводить в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон о закупках отдельными видами юридических лиц).

Какие закупки бюджетных учреждений позволено вывести за рамки контрактной системы? Ответ на данный вопрос также содержится в ч. 2 ст. 15 - к таким закупкам относятся следующие:

1) закупки за счет грантов, передаваемых безвозмездно и безвозвратно гражданами и юридическими лицами, в том числе иностранными гражданами и иностранными юридическими лицами, а также международными организациями, получившими право на предоставление грантов на территории Российской Федерации в установленном законодательством Российской Федерации порядке, субсидий (грантов), предоставляемых на конкурсной основе из соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, если условиями, определенными грантодателями, не установлено иное;

2) в качестве исполнителя по контракту в случае привлечения на основании договора в ходе исполнения данного контракта иных лиц для поставки товара, выполнения работы или оказания услуги, необходимых для исполнения предусмотренных контрактом обязательств данного учреждения;

3) за счет средств, полученных при осуществлении им иной приносящей доход деятельности от физических лиц, юридических лиц, в том числе в рамках предусмотренных его учредительным документом основных видов деятельности (за исключением средств, полученных на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию).

Как буквальное, так и системное толкование положений Закона о контрактной системе, позволяет сделать однозначный вывод о том, что приведенный перечень является закрытым и расширительному толкованию не подлежит. Таким образом, все закупки за счет субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания, а также за счет средств, полученных на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию (в случае, если учреждение получает средства ОМС, например, является районной поликлиникой или иным медицинским учреждением) бюджетное учреждение должно осуществлять исключительно в порядке, предусмотренном Законом о контрактной системе; закупки же за счет грантов, приносящей доход деятельности, а также закупки услуг соисполнителей по государственным (муниципальным) контрактам возможно проводить по Закону о закупках отдельными видами юридических лиц, но при соблюдении обязательного условия о наличии правового акта (положения) о закупках.

Введение данных положений в Закон о контрактной системе, устанавливающих существенные послабления для закупочной деятельности бюджетных учреждений, отчасти явилось следствием неоднократных обсуждений общественностью проблем, связанных с освоением бюджетными учреждениями денежных средств, полученных от спонсоров и жертвователей на реализацию отдельных, в том числе социально значимых, проектов. Так, например, данный вопрос, являлся одной из ключевых тем, которые обсуждались 05.04.2012 на встрече Президента Российской Федерации В.В. Путина с директорами ведущих музеев страны в Саратове.

Остановимся более подробно на ряде аспектов, связанных с применением положений ст. 15 Закона о контрактной системе бюджетными учреждениями.

Первоочередным представляется ответ на вопрос о субъекте (адресате) данной нормы права, то есть вопрос понятия и правового статуса бюджетного учреждения.

Так, согласно п. 1 ст. 120 Гражданского кодекса Российской Федерации учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера; п. 2 названной статьи также установлено, что учреждение может быть создано Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием (государственное или муниципальное учреждение); государственное или муниципальное учреждение может быть автономным, бюджетным или казенным.

При этом в соответствии со ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах. Бюджетное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами и уставом; государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности формирует и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя. Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации; финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания осуществляется с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за бюджетным учреждением учредителем или приобретенных бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.

При этом бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях; бюджетное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности, не являющиеся основными видами деятельности, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующие указанным целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах.

Таким образом, бюджетное учреждение, являясь некоммерческой организацией, созданной публично-правовым образованием (государством: федерацией или субъектом федерации либо муниципальным образованием) в лице государственных (муниципальных) органов для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в социальной сфере путем выполнения государственного (муниципального) задания, по сути, имеет два основных источника финансовых поступлений: субсидия на выполнение государственного (муниципального) задания и средства от выполнения (оказания) за плату работ (услуг) для граждан и юридических лиц.

Именно режим освоения указанных финансовых поступлений по существу, и является предметом регулирования ч. 1-3 ст. 15 Закона о контрактной системе: субсидия на выполнение государственного (муниципального) задания, а также средства ОМС всегда расходуются в общем порядке, установленном Законом о контрактной системе, иные доходы бюджетного учреждения, а также средства на привлечение соисполнителей по государственным (муниципальным) контрактам в случае принятия соответствующего правового акта (положения о закупках), - в порядке, предусмотренном Законом о закупках отдельными видами юридических лиц.

При этом обязательным условием реализации в 2014 году бюджетным учреждением права на применение Закона о закупках отдельными видами юридических лиц является принятие бюджетным учреждением в соответствии с ч. 3 ст. 2 Закона о закупках отдельными видами юридических лиц правового акта (положения) о закупках товаров, работ, услуг и размещение указанного акта до 1 апреля 2014 года в единой информационной системе (согласно ч. 5 ст. 112 Закона о контрактной системе до ввода в эксплуатацию единой информационной системы информация размещается заказчиками на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг). До размещения положения о закупках в единой информационной системе, но не позднее 1 апреля 2014 года бюджетные учреждения осуществляют все закупки без исключения в соответствии с Законом о контрактной системе (ч. 25 ст. 112 Закона о контрактной системе).

Необходимо также отметить, что никакие иные субъекты, кроме бюджетных учреждений, в ч. 2 ст. 15 Закона о контрактной системе не поименованы, то есть правовая возможность осуществлять закупочную деятельность одновременно в двух режимах - по Закону о контрактной системе и по Закону о закупках отдельными видами юридических лиц - у государственных и муниципальных заказчиков отсутствует.

Следующий аспект, который необходимо затронуть в контексте рассмотрения особенностей осуществления бюджетными учреждениями закупок за счет приносящей доход деятельности (закупок по Закону о закупках отдельными видами юридических лиц), - это вопрос принятия бюджетным учреждением правового акта (положения) о закупках.

Как уже говорилось выше, принятие такого акта - обязательное условие для появления возможности выведения части закупок из-под действия Закона о контрактной системе. При этом ч. 2 ст. 15 Закона о контрактной системе указывает на то, что правовой акт (положение) должен быть принят бюджетным учреждением в соответствии с ч. 3 ст. 2 Закона о закупках отдельными видами юридических лиц. При этом согласно п. 6 указанной нормы, в случае если заказчиком выступает государственное бюджетное учреждение или муниципальное бюджетное учреждение, положение о закупке утверждается органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения.

Еще одним существенным аспектом применения бюджетными учреждениями Закона о закупках отдельными видами юридических лиц является вопрос планирования закупок и отчетности по результатам таких закупок - безусловным правилом при осуществлении бюджетным учреждением закупок по Закону о закупках отдельными видами юридических лиц является планирование таких закупок и отчетность по их результатам по правилам указанного закона.

Формат данного доклада не позволяет детально рассмотреть такие вопросы, как содержание правового акта (положения) о закупках, допустимые способы осуществления закупок по Закону о закупках отдельными видами юридических лиц, составление технического задания и установление требований к участникам закупок, проводимых в рамках указанного закона, однако данные вопросы также, бесспорно, имеют важное практическое и прикладное значение и будут прямо влиять на эффективность закупочной деятельности бюджетных учреждений.