О юридических лицах публичного права (О.В. Романовская, журнал "Гражданин и право", N 5, май 2015 г.)

О юридических лицах публичного права

О.В. Романовская,

профессор кафедры частного и публичного права Пензенского

государственного университета, доктор юридических наук

Журнал "Гражданин и право", N 5, май 2015 г.

С 1 сентября 2014 г. вступил в силу Федеральный закон от 5 мая 2014 г. N 99-ФЗ "О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации"*(1). Данным нормативным актом серьезным образом затронута система юридических лиц. В числе значимых изменений - новое видение статуса акционерных обществ. Появилась иная классификация - публичные и непубличные общества. Согласно ст. 66.3 указанного закона, публичным является акционерное общество, акции которого и ценные бумаги которого, конвертируемые в его акции, публично размещаются (путем открытой подписки) или публично обращаются на условиях, установленных законами о ценных бумагах. Правила о публичных обществах применяются также к акционерным обществам, устав и фирменное наименование которых содержат указание на то, что общество является публичным. Общество с ограниченной ответственностью и акционерное общество, которое не отвечает вышеуказанным признакам, признаются непубличными. В новой трактовке обозначена статья 97 ГК РФ - "Публичное акционерное общество".

Ю.Н. Распутный, руководитель Регионального отделения Федеральной службы по финансовым рынкам в Юго-Западном регионе, обосновал новеллы следующим образом: "Де-факто это разделение существовало и ранее. Дело в том, что подавляющее число ОАО, несмотря на свою организационно-правовую форму, по своей сути всегда являлись непубличными компаниями. Они не осуществляли открытую подписку на ценные бумаги, и их ценные бумаги не обращались на биржах. Тем не менее в связи с тем, что в свое время в рамках приватизации форма ОАО большинству из них была просто навязана, они были вынуждены исполнять требования законодательства по раскрытию информации, неся при этом различного рода издержки... Поэтому разделение акционерных обществ на публичные и непубличные, оформленное де-юре, для многих, бесспорно, будет иметь огромное значение. Это может существенно облегчить их корпоративную жизнь"*(2). Следует добавить, что выделение публичных акционерных обществ состоялось несколькими годами ранее на Украине. Закон Украины от 17 сентября 2008 г. N 514-VI "Об акционерных обществах"*(3) закрепляет, что акционерные общества по типу разделяются на публичные акционерные общества и частные акционерные общества. Количественный состав акционеров частного акционерного общества не может превышать 100 акционеров. Публичное акционерное общество может осуществлять публичное и частное размещение акций. Частное акционерное общество может осуществлять только частное размещение акций.

Использование термина "публичный" в характеристике коммерческих юридических лиц характерно еще и для законодательства США. А.П. Белов, анализируя статус корпораций в США, приводит разветвленную классификацию групп юридических лиц, указывая, что они являются "аналогом акционерного общества". "Из множества видов корпораций основным в сфере предпринимательства является "корпорация, созданная для извлечения прибыли". Это так называемая "предпринимательская корпорация" ("Business Corporation"). Корпорации являются юридическими лицами. Они отвечают перед кредиторами по своим долгам всем своим имуществом, а члены корпорации - акционеры (паедержатели) - "Shareholders" - в пределах стоимости акций (паев) - "Shares"... Предпринимательские корпорации подразделяются на "корпорации открытого типа, или публичные корпорации" (Publicly held corporations) и "корпорации закрытого типа" (Close corporation). Корпорации открытого типа следует отличать от таких "публичных корпораций" (Public corporations), как: "муниципальные корпорации" (Municipal corporations), "районные корпорации" (District corporations) и "корпорации, учрежденные для общественных нужд" (Public benefit corporations)"*(4). Кроме того, в США действует единоличная (close) квазипубличная корпорация (quiasy-public corporation), статус которой нередко сравнивают со статусом государственной корпорации в России*(5). Есть еще непредпринимательские корпорации, к которым относят религиозные организации, школы, благотворительные фонды. Добавим, что ни одни закон штата не содержит легального определения понятия "корпорация". Нет его и в судебной практике.

Термин "публичный" имеет двойственную природу, связанную с переводом латинского слова publicus. Первое значение - "общественный", "государственный". Именно с таким переводом в юриспруденции используется целый терминологический ряд: "публичное право", "публичные интересы" и др. Иногда "публичный" ассоциируется с "официальным". Второе значение - "открытый", "гласный". В этом случае можно говорить о "публичном процессе", "публичных торгах" и т.д.

Конституционным Судом РФ активно используется термин "публичная власть". Например, в постановлении Конституционного Суда РФ N 1-П от 24 января 1997 г. "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"*(6) указывалось, что публичная власть может осуществляться посредством местного самоуправления. В этом же постановлении территориальное устройство государства определено как способ организации публичной власти. В постановлении Конституционного Суда РФ N 3-П от 15 января 1998 г. "По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми"*(7) также рассматривались вопросы организации местной власти. В этом постановлении был использован также термин "местная власть" применительно к местным органам государственного управления. Рассмотрев природу представительных органов на местах, Конституционный Суд пришел к выводу: "Указание на то, что они являются органами власти, само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной".

К термину "публичный" Конституционного Суда РФ обращается неоднократно. В определении от 20 декабря 2005 г. N 487-О публично-правовая сфера определена как основанная на административном или ином властном подчинении одной стороны другой. В определении от 14 января 2003 г. N 20-О*(8) используется категория "публичные функции", в рамках которой (применительно к конкретному делу) государственный орган в сфере исполнительной власти оказывает по поручению государства специализированные административные услуги. В постановлении от 17 декабря 1996 г. N 20-П "По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 года "О федеральных органах налоговой полиции"*(9) выявлен публично-правовой характер обязанностей граждан, обусловленный публично-правовой природой государства. В постановлении от 20 февраля 2001 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности абзацев второго и третьего пункта 2 статьи 7 Федерального закона "О налоге на добавленную стоимость" в связи с жалобой закрытого акционерного общества "Востокнефтересурс"*(10) публично-правовой метод регулирования обозначен как основанный на властном подчинении одной стороны другой. Конституционный Суд России последовательно использует термин "публично-властные полномочия" при характеристике правового статуса органов государственной власти*(11). В некоторых решениях орган конституционного контроля использует формулу "публично-правовые (властные) обязанности", тем самым определяя как равнозначные термины "публично-правовые" и "властные"*(12). В Постановлении Конституционного Суда РФ от 9 июля 2002 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 18 и статьи 30.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьи 108 Конституции Республики Татарстан, статьи 67 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) и части третьей статьи 3 Закона Республики Саха (Якутия) "О выборах Президента Республики Саха (Якутия)" выделено, что "многонациональный народ России, являясь в силу конституционного принципа народовластия носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, осуществляет ее как непосредственно, так и через органы публичной власти (статья 3, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации)"*(13).

В постановлении Конституционного Суда РФ от 14 мая 2003 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 14 Федерального закона "О судебных приставах" в связи с запросом Лангепасского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа"*(14) органы государственной власти и их должностные лица определены как носители публичных функций. В целом ряде решений российского органа конституционного контроля выделяется отличительная черта органов публичной власти - возможность действовать властно-обязывающим образом*(15).

Анализируя решения Конституционного Суда РФ, можно с уверенностью подвести итог: термин "публичный" используется при характеристике носителей государственной власти, что подчеркивает особенности их конституционно-правового статуса. Данный вывод находит подтверждение в российской правовой доктрине. С.А. Авакьян справедливо полагает, что категория публичной власти не нова, соотнося ее с понятием "народный суверенитет" и выделяя ее общественно-политические признаки и основные формы - власть государственная и муниципальная*(16). Аналогичного вывода придерживается и Л.А. Тхабисимова*(17). Самостоятельной конституционной ценностью, призванной обеспечивать права и свободы граждан, определяет публичную власть В.В. Полянский*(18). А.А. Белкин классифицирует органы государственной власти, именуя их при этом "публичными структурами"*(19). А.Н. Кокотов "публичную власть" характеризует как власть верховную, стоящую над всем обществом, включая его экономически и политически господствующие группы*(20). Именно с учетом такого толкования последнее десятилетие в Российской Федерации активно обсуждается концепция юридических лиц публичного права, которая отнюдь не связана с публичными акционерными обществами, а затрагивает правовой статус носителей публичной власти. Конечно, не хотелось бы думать о том, что с введением в оборот "публичных и непубличных обществ" тема юридических лиц публичного права для нашей страны закрыта. Но при ее нормативном закреплении придется по-новому определять и статус хозяйственных обществ, поскольку необходимо будет избегать появляющейся путаницы.

В современной правовой доктрине России концепция юридического лица публичного права активно развивается и находит все большее количество сторонников*(21). Почему-то считается, что многие видные ученые-цивилисты стоят на иной позиции, отрицая данное понятие, среди которых называют прежде всего В.П. Мозолина и Е.А. Суханова. Считается, что Мозолин подчеркивает: что вводить такое понятие в гражданское законодательство нельзя*(22). Мнением Суханова оперируют, ссылаясь на его оценки существования госкорпораций. Однако, если внимательно почитать работы указанных авторов, нетрудно увидеть, что в оценках их научных исследований в устах другой стороны нередко присутствует упрощенный подход. Мол, не поддерживают создание госкорпораций или указывают на необходимость следования системе юридических лиц - значит, они противники всей доктрины юридических лиц публичного права. Надо внимательнее подходить к аргументации каждой стороны. Учитывая, что концепция юридического лица является одной из ключевых в гражданском праве, рассмотрим ее более подробно.

В 2009 г. Советом по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства при Президенте РФ была одобрена Концепция развития законодательства о юридических лицах (протокол N 68 от 16 марта 2009 г.)*(23). В частности, в Концепции было подвергнуто сомнению право на существование государственных корпораций. Однако из частного вопроса сформулирован общий вывод: "Госкорпорация является не организационно-правовой формой юридического лица в смысле гл. 4 ГК РФ, а специальным способом создания субъектов права, уникальных по своему правовому (частноправовому и публично-правовому) статусу. Оценка необходимости их создания и функционирования выходит за рамки гражданского права". Обращает на себя внимание, что авторы Концепции не отрицают саму идею существования юридических лиц с особым статусом, в том числе существования публичных образований. Публичный статус определяется нормами публичного права, а не гражданского.

Концепция развития законодательства о юридических лицах, в разработке которой принимал активное участие Е.А. Суханов, содержит специальный раздел, посвященный статусу государственных органов. В Концепции констатируется: "В законодательстве отсутствует ясность в отношении того, каковы правовые последствия выступления в гражданском обороте государства через его органы, которые одновременно являются юридическими лицами. В связи с этим закрепленная в ГК возможность для публично-правовых образований (как субъектов права) выступать в обороте через их органы, заключая сделки, непосредственно порождающие правовые последствия для публично-правового образования, не в полной мере используется на практике". В Концепции отмечается, что статус юридического лица необходим органу государственной власти для совершения сделок, направленных на обеспечение его внутрихозяйственной деятельности. Во властной деятельности орган государства действует не от своего имени, а от имени государства. "Наличие у органа власти статуса юридического лица не должно приводить к тому, что стороной совершенной им сделки по общему правилу признавалось бы это юридическое лицо, а не публично-правовое образование в целом. Такой подход не соответствует защите интересов участников гражданского оборота. Помимо прочего, публично-правовое образование периодически преобразует свои органы, перераспределяет функции между ними, что влечет за собой реорганизацию или ликвидацию соответствующего юридического лица, статус которого присваивался упраздненному органу власти. При этом в случаях ликвидации возникает вопрос о правопреемстве между прежним органом и вновь созданным. С этой точки зрения "удвоение" субъектов сделки (публично-правовое образование в лице органа власти и юридическое лицо как частноправовая оболочка данного органа) вносит путаницу в гражданский оборот. Единым субъектом прав и обязанностей должно стать само публично-правовое образование, которое должно им оставаться независимо от того, меняет ли оно свои органы, ликвидирует ли оно юридические лица, через которые указанные органы осуществляли сделки, реализуя правоспособность публично-правового образования". С таким выводом согласен В.Е. Чиркин. "Органы государства и муниципальных образований не могут выступать от своего имени в качестве хозяйствующих субъектов (если они, их должностные лица и участвуют в гражданско-правовых отношениях, то не от собственного имени, а как законные представители государства, субъекта федерации, муниципального образования). Сами по себе государственные и муниципальные органы не являются по своему существу субъектами гражданского права, к ним не может быть отнесено общее понятие юридического лица, которое содержится в ст. 48 ГК РФ... мы и говорили об элементах гражданско-правовой правосубъектности у юридических лиц публичного права, констатируя одновременно, что это не превращает их по своему основному качеству в юридических лиц частного права"*(24).

В Концепции специально указывается, что категория "юридическое лицо публичного права" используется в некоторых европейских правопорядках, но его содержание может различаться в зависимости от исторических условий развития конкретной страны. Понятно, что при отсутствии единого понимания в Европе не стоит слепо заимствовать данную категорию и выдавать ее как за общепризнанную цивилизованным миром. В то же время подчеркнем, что данный вывод - не смертельный удар по теории юридических лиц публичного права, а посыл к взвешенности и продуманности при внедрении новых институтов. Именно поэтому далее в Концепции мы находим: "Наряду с этим можно признать известную полезность категории "юридическое лицо публичного права" с точки зрения упорядочения регламентации участия в гражданских правоотношениях публично-правовых образований и их органов. С этой точки зрения выделение юридических лиц публичного права не предполагает конструирования новой разновидности юридических лиц - особой организационно-правовой формы. Следует исходить из того, что юридические лица публичного права суть органы публичной власти, предназначенные осуществлять властные функции. Такие организации не должны участвовать в гражданских правоотношениях от своего имени и в своих интересах (поскольку они не являются юридическими лицами частного права, например госбюджетными учреждениями), но государство и другие публично-правовые образования при необходимости непосредственного участия в названных правоотношениях могут использовать данные организации"*(25). В предложениях по совершенствованию законодательства специально отмечается, что недопустимо рассматривать органы публичной власти сквозь призму частного права. В.П. Мозолин также особо подчеркивает, что в понятие юридического лица нельзя включать государственную деятельность в широком смысле этого слова*(26).

Подводя итог, следует сформулировать общий вывод, что Е.А. Суханов и В.П. Мозолин пытаются прежде всего защитить общие устоявшиеся принципы гражданско-правовой науки, дополнительно указывая, что теорией юридических лиц публичного права должны заниматься в первую очередь конституционалисты и административисты. Как пишет А. Головизнин: "Если понятие юридического лица определяется исключительно в гражданском праве, то конструкция государства (государственного или муниципального образования) - предмет изучения конституционного (государственного) и административного права"*(27). Не надо с помощью подрыва канонов гражданского права попытаться решить проблемы публичного права. Не выиграют ни та ни другая система права и знаний. К сожалению, следует констатировать, что "ползучее" размывание публичного и гражданского в органе государственной власти приводит к серьезным пагубным последствиям. С одной стороны, органы государственной власти не прочь побыть активными участниками коммерческой деятельности для получения конкретных финансовых дивидендов, а с другой - налицо желание коммерческих структур заручиться статусом "публичного управленца", дабы достигать коммерческих интересов с помощью государственной власти. Как отмечает А. Бердашкевич: "...различия, существующие между правовым статусом органов государственной власти, а также правами и обязанностями юридических лиц, установленные действующим законодательством, "размываются" усилиями с обеих сторон. Органы государственной власти пытаются достичь большей экономической свободы, которую им может предоставить обретение статуса юридического лица. Со своей стороны, юридические лица пытаются получить право на государственный статус, который способствует более свободному доступу к государственному бюджету, что в сочетании со свободой действий открывает определенные перспективы"*(28).

При наличии емкой критики сама идея включения юридического лица публичного права в систему субъектов гражданского права заслуживает поддержки. Как отмечает В.И. Лафитский: "Конечно, можно называть ГК РФ "экономической конституцией". Но это не дает права подменять подлинную Конституцию РФ, а тем более нарушать закрепленные в ней положения. А ведь именно к этому ведет отказ в признании статуса юридических лиц за теми государственными и муниципальными органами, которые участвуют в хозяйственном обороте страны. Институт юридических лиц публичного права де-факто существует и в нашей стране, что подтверждают не только приведенные примеры статусов Российской академии наук, Центрального банка РФ, Управления делами Президента РФ, Агентства по страхованию вкладов, но и других юридических лиц, осуществляющих властные полномочия и вместе с тем участвующих в коммерческой деятельности в целях реализации возложенных на них публичных функций"*(29).

В.Е. Чиркин предлагает ввести в оборот данное понятие, выделяя следующие его признаки:

- юридическое лицо публичного права по своему происхождению и основному качеству - публично-правовое образование. Его "цивилистические" свойства, если они есть, не являются основными в его правовом статусе;

- оно имеет особое целевое назначение: реализация не просто общих, а общественных интересов. Юридическое лицо публичного права не вправе преследовать частные интересы своих членов путем использования принадлежащих ему полномочий или имущества;

- юридические лица публичного права, их органы обладают разными по своему характеру властными полномочиями государственной корпоративной власти. Такие полномочия могут иметь и нормоустанавливающий, и распорядительный, и иной характер, но в самом широком понимании это управленческие полномочия. Они имеют дискреционный характер (чего не может быть у юридического лица частного права), т.е. решения юридического лица публичного права, принимаемые им (его органами) по усмотрению, но в пределах закона, распространяются на третьих лиц;

- юридические лица публичного права являются носителями прав и обязанностей публичного характера;

- юридическое лицо публичного права всегда имеет имущество (без материальной основы его деятельность вряд ли возможна). Имущество юридического лица публичного права (и в этом состоит главное) используется не для извлечения прибыли, иной хозяйственной деятельности, а для осуществления его полномочий (компетенции);

- юридическое лицо публичного права создается особым путем: не в порядке соглашения, учредительного договора и т.д., а на основе признания уже существующего явления или путем использования распорядительного порядка;

- юридическое лицо публичного права не всегда имеет свой устав, не всегда оно нуждается в государственной регистрации, но всегда создается и действует на основе определенного правового акта (актов);

- ответственность юридического лица публичного права в своей основе имеет не частноправовой, а публично-правовой характер. Частноправовая ответственность, если она есть, всегда имеет менее важное значение*(30).

О.А. Ястребов, соглашаясь в целом с системой признаков В.Е. Чиркина, представляет собственное определение: "...под юридическим лицом публичного права следует понимать организацию, которая создана законом или во исполнение закона для реализации общественно значимых целей, интегрирована в систему публичного управления и действует от своего имени в установленной организационно-правовой форме в рамках правового режима, определенного в своей основе нормами публичного права"*(31).

Следует отметить, что концепция юридического лица публичного права активно поддерживается в современной юридической науке*(32). Наиболее подробно особенности правового статуса публичных образований в связи с их участием в гражданско-правовых отношениях рассматривал О.Е. Кутафин. "Тот факт, что публично-правовые образования по своему правовому статусу приравнены к правовому статусу юридических лиц, не означает отсутствия в их правовом статусе некоторых, предусмотренных законом особенностей, отличающих их от юридических лиц"*(33). Л. Грось указывает, что даже распространение на публичные образования правил о равенстве участников гражданско-правовых отношений довольно затруднительно. Государство и иные публично-правовые образования одновременно являются субъектами публичной власти и достаточно часто предпринимают попытки изменить ситуацию со своим участием путем издания нормативных правовых актов*(34).

В.Е. Чиркин отмечает, что понятие юридического, представленное в ст. 48 ГК РФ, носит универсальный характер и не должно корректироваться в зависимости от той или иной отрасли права. Иными словами, не должно быть такой ситуации, чтобы в конституционном праве было свое определение юридического лица, в гражданском праве - свое и т.д.

В то же время в основе общего понятия юридического лица лежит организация. "Не менее важно и то, что понятие юридического лица, данное в ГК РФ и считающееся универсальным, совсем не годится для органов государства, субъектов РФ и местного самоуправления... Однако в учебниках административного права говорится, что организация и орган - разные явления, есть и соответствующие определения"*(35). Автор подчеркивает, что практически все положения о федеральных органах исполнительной власти содержат фразу, что они являются юридическими лицами. Спускаясь вниз по иерархической лестнице управления, таких примеров можно найти бессчетное количество. Это означает, что подзаконными актами, фактически, вводится новый вид юридических лиц. Не совсем понятно при этом, единый ли вид юридического лица - орган государственной власти либо в рамках общего вида можно классифицировать разновидности юридических лиц в зависимости от организационно-правовой формы органов государственной власти, благодаря чему можно различать самостоятельные виды юридических лиц: министерство, служба, агентство. В любом случае общие положения гражданского законодательства не стыкуются с положениями об органах государственной власти. В.Е. Чиркин очерчивает возможные варианты поведения законодателя, показывая слабые стороны каждой вероятной модели правового регулирования. Так, если органы государства и местного самоуправления "подогнать" под цивилистическое определение юридического лица, пытаясь раздвинуть правовое поле, то это может повлечь больше минусов, чем плюсов. Тем самым будет принижаться публичное предназначение этих субъектов правоотношений, а именно оно является главным. Автор также предполагает, что государственные органы и органы местного самоуправления названы юридическими лицами в законах и положениях о них ошибочно, что также не решает основной проблемы. Хотя среди некоторых цивилистов присутствует точка зрения, что органы государственной власти не должны обладать статусом юридического лица*(36).

Кроме того, В.Е. Чиркин высказывает предложение, согласно которому понятие юридического лица, данное в ГК РФ, можно сохранить, расширив его так, чтобы оно охватило и органы государства. Предлагалось сделать это путем простой оговорки: понятие ст. 48 ГК РФ применимо к другим (неназванным) явлениям, субъектам права, если они по своему существу могут нести права и выполнять обязанности юридического лица. Однако автор констатирует: "На деле формальная оговорка такого рода не решает проблемы". В конечном итоге автор приходит к следующим выводам: "Если мы хотим органы государства (и по аналогии некоторые другие органы) считать юридическими лицами (что установлено положениями о них), а, видимо, такая общественная потребность существует, то нужно исключить сложившееся несоответствие в законодательстве, когда законы (ГК РФ, в частности) устанавливают один перечень юридических лиц, имеющий закрытый характер, а подзаконные акты добавляют к нему новые разновидности. По существу, в данном случае подзаконные акты исправляют закон. Так, может быть, поступить наоборот? Видимо, при осуществлении такой "исправляющей работы" цивилистический подход к юридическому лицу недостаточен, важно подключить административистов, да и теоретиков права тоже... Если считать органы государства юридическими лицами (а обратного пути, видимо, нет), то очевидно, что органы государства (а также субъектов РФ, муниципальных образований) коренным образом отличаются от других юридических лиц, к которым мы привыкли с позиций гражданского права"*(37).

Итогом последовательных исследований В.Е. Чиркина выступает концепция юридического лиц публичного права. Классификация и выявление особенностей - задача специалистов публичного права. Конечно, органы государства участвуют в частноправовых отношениях, но это не должно перекрывать их публичное предназначение. Нельзя не согласиться с рядом авторов в том, что многие юридические лица с особым публичным статусом не обособлены от лиц частного права, хотя де-факто это происходит. Это вообще другой тип юридического лица*(38). Приведем соответствующий вывод В.Е. Чиркина: "Юридическое лицо публичного права - это признанное публичной властью в этом качестве материальное и публично-правовое некоммерческое образование, выступающее в правоотношениях в различных организационно-правовых формах, в целях общего блага путем законного применения публичной власти, сотрудничества с ней, давления на нее, имеющее название, другие идентифицирующие признаки, обладающее имуществом, имеющее права и обязанности и несущее ответственность за свои правовые акты и действия"*(39).

Кстати, примером "легализации" юридических лиц публичного права может служить Гражданский кодекс Грузии, который содержит ст. 1509 "Юридические лица частного и публичного права". Ч. 1 устанавливает: "Предусмотренными Гражданским кодексом Грузии юридическими лицами публичного права считаются:

а) государство;

б) местное самоуправление;

в) юридические лица, созданные государством на основании законодательства или административного акта, которые не сформированы в организационно-правовых формах, определенных Гражданским кодексом или Законом Грузии "О предпринимателях";

г) государственные учреждения и государственные фонды, которые созданы не в соответствии с Гражданским кодексом Грузии или Законом "О предпринимателях";

д) созданные на основании законодательства и для достижения публичных целей негосударственные организации (политические партии, религиозные объединения и др.".

По Закону Грузии от 28 мая 1999 г. "О юридических лицах публичного права" юридическое лицо публичного права может быть создано на основе закона, указа президента страны, административного акта органа государственного управления в прямо предусмотренных законом случаях, нормативного акта высшего исполнительного органа автономной республики. Оно может быть также создано совместно несколькими государственными органами управления. Юридические лица публичного права могут быть созданы только для осуществления публичных целей и функций, осуществление которых не входит в непосредственную компетенцию государственных органов управления. Юридическое лицо публичного права имеет право осуществлять коммерческую деятельность, однако только в форме дополнительной деятельности. По законодательству Грузии корпорация публичного права - это юридическое лицо публичного права, созданное на основе членства.

Некоторыми авторами представляется, что в правовую систему России будет внесена ясность при принятии проекта Федерального закона N 252441-6 "О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". 24 мая 2013 г. проект был принят в первом чтении Государственной Думой РФ, он включен в Примерную программу законопроектной работы на декабрь 2014 г. Как представляется, данный нормативный акт внесет еще большую путаницу в возможную систему юридических лиц публичного права. Законопроект имеет узкую направленность, которая хороша видна из Пояснительной записки: "Законопроектом предполагаются введение в законодательство Российской Федерации организационно-правовой формы "публично-правовая компания" и установление порядка ее создания, деятельности, организации и ликвидации. Согласно Плану-графику, существующие в настоящее время государственные корпорации и государственная компания "Автодор" должны быть либо преобразованы, либо реорганизованы, либо ликвидированы. После введения в законодательство Российской Федерации организационно-правовой формы "публично-правовая компания", согласно Плану-графику, в указанную форму предполагается преобразовать государственные корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" и "Агентство по страхованию вкладов".

В тексте проекта содержится много подводных камней, о которые еще будут ломаться устоявшиеся в праве термины и определения. Так, статья 2 указанного проекта устанавливает: "Публично-правовой компанией является унитарная некоммерческая организация, осуществляющая свою деятельность в интересах государства и общества, наделенная публично-правовыми функциями и полномочиями, созданная Российской Федерацией в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом". Далее содержится уточнение, что публично-правовая компания может быть создана путем реорганизации государственной корпорации, государственной компании на основании федерального закона, определяющего порядок такой реорганизации. Публично-правовая компания может быть создана путем реорганизации акционерного общества, единственным участником которого является Российская Федерация, на основании решения Правительства Российской Федерации. Такое видение показывает, что проект не первый шаг к появлению юридических лиц публичного права. Однако в ст. 2 представлено расширительное толкование возможных целей публично-правовой компании: "Публично-правовая компания может быть создана в целях проведения государственной политики, оказания государственных услуг, управления государственным имуществом, обеспечения модернизации и инновационного развития экономики, осуществления контрольных, управленческих и иных общественно полезных функций и полномочий в отдельных сферах и отраслях экономики, реализации особо важных проектов и государственных программ, в том числе по социально-экономическому развитию регионов, а также в целях выполнения иных функций и полномочий публично-правового характера". Иные функции и полномочия публично-правового характера весьма "размытое" указание, позволяющее передавать какие угодно полномочия от органов государственной власти, начиная организационно-распорядительными и заканчивая властно-предписывающими.

Подобная политика "перетекания" одних организационно-правовых форм юридических лиц в другие с постоянным переименованием создает лишь имитацию реформирования. Введение в законодательный оборот категории "юридическое лицо публичного права" допустимо только при наличии единого понимания и выработки четкой концепции, при принятии не противоречащих друг другу систематизированных правил и норм, посвященных порядку создания, организации и деятельности указанных субъектов права. К сожалению, сейчас все реже вспоминают саму Концепцию развития законодательства о юридических лицах, которую разрабатывали и обсуждали видные отечественные ученые. Было бы неправильным отмести наработанные выводы и предложения, закамуфлировав это под точечные переименования.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. N 19. Ст. 2304.

*(2) Цит. по: Маевская Э. Разделение акционерных обществ на публичные и непубличные может существенно облегчить их корпоративную жизнь: Интервью с Ю.Н. Распутным // Акционерный вестник. 2012. N 6.

*(3) См.: www.kodeksy.com.ua/ka/ob_akcionernyh_obwestvah/statja-5.htm.

*(4) Белов А.П. Субъекты предпринимательской деятельности в праве России и иностранных государств // Право и экономика. 1999. N 6. С. 24.

*(5) Кузьминов А.А. Государственные корпорации: проблемы единства организационно-правовой формы // Гражданское право. 2009. N 2.

*(6) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 5. Ст. 708.

*(7) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 4. Ст. 532.

*(8) См.: Определение Конституционного Суда РФ от 14 января 2003 г. N 20-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Администрации Ивановской области о проверке конституционности отдельных положений статей 9, 10 и 15 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и Примерного положения об учреждении юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

*(9) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 1. Ст. 197.

*(10) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 10. Ст. 996.

*(11) См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 25 июня 2001 г. N 9-П // СЗ РФ. 2001. N 27. Ст. 2804; Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 2002 г. N 1-П // СЗ РФ. 2002. N 6. Ст. 626.

*(12) См.: Определение Конституционного Суда РФ от 4 июня 2009 г. N 1005-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "Уния" на нарушение конституционных прав и свобод статьями 1069 и 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации".

*(13) Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 28. Ст. 2909.

*(14) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 21. Ст. 2058.

*(15) См.: Определение Конституционного Суда РФ от 15 января 2009 г. N 365-О-О; Постановление Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996 г. N 20-П // СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 197, и др.

*(16) См.: Авакьян С.А. Публичная власть: современные идеи и проблемы // Актуальные проблемы противодействия преступности в современных условиях: Сб. научн. ст.: В 3 т. Нальчик, 2008. Т. 1. С. 15, 20; он же. Конституция Российской Федерации: итоги развития // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 23.

*(17) См.: Тхабисимова Л.А. Взаимодействие институтов гражданского общества и законодательной власти субъектов Федерации как способ разрешения конфликтов в российских регионах // Актуальные проблемы противодействия преступности... Т. 1. С. 148.

*(18) См.: Полянский В.В. Принцип гармонизации публичной власти как конституционная ценность // Конституционные ценности: содержание и проблемы реализации: Материалы Международной научно-теоретической конференции, 4-6 декабря 2008 года: В 2 т. / Под ред. Н.В. Витрука, Л.А. Нудненко. М., 2010. Т. 1 С. 181-182.

*(19) См.: Белкин А.А. Конституционность и публичная власть // Избранные работы 90-х годов по конституционному праву. СПб, 2003. С. 163.

*(20) См.: Кокотов А.Н. Доверие. Недоверие. Право. М., 2004. С. 64.

*(21) См., например: Ефимова Л.Г. О правовой природе государственных корпораций // Хозяйство и право. 2008. N 8; Долинская В.В. Проблемы законодательства о государственных корпорациях // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. N 4.

*(22) См.: Мозолин В.П. Современная доктрина и гражданское законодательство. М., 2008. С. 99, 100.

*(23) См.: Концепция развития законодательства о юридических лицах (проект) // Вестник гражданского права. 2009. N 2.

*(24) Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. С. 118.

*(25) См. также: Гражданское право / Отв. ред. Е.А. Суханов. М., 1998. Т. 1. С. 232.

*(26) См.: Отчет о работе круглого стола на тему "Проблемы публично-правовых корпораций в России и за рубежом" // Материалы Фонда развития парламентаризма (30 января 2003 г.).

*(27) Головизнин А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. 1999. N 6. С. 60.

*(28) Бердашкевич А. Органы государственной власти как юридические лица // Законность. 2000. N 11.

*(29) Лафитский В.И. К вопросу о юридических лицах публичного права // Журнал российского права. 2011. N 3. С. 106.

*(30) См.: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права // Журнал российского права. 2005. N 5.

*(31) Ястребов О.А. Юридическое лицо публичного права: сравнительно-правовое исследование: Автореф. дисс. ... д.ю.н. 12.00.14. М., 2010. С. 15.

*(32) См., например: Друева А.А. Инновационный центр "Сколково" как юридическое лицо публичного права // Юрист. 2014. N 9. С. 42-46; Адарченко Е.О. Административная правосубъектность юридических лиц публичного права // Административное и муниципальное право. 2013. N 5. С. 410-414; Сергеев В.В. О юридических лицах публичного права // Банковское право. 2013. N 2. С. 3-15.

*(33) Кутафин О.Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица. М., 2007. С. 67.

*(34) См.: Грось Л. Участие публично-правовых образований в отношениях собственности: гражданско-правовые проблемы // Хозяйство и право. 2001. N 5. С. 30.

*(35) Чиркин В.Е. Понятие юридического лица и орган государства // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 5.

*(36) См.: Усков О.Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2003. N 5. С. 28.

*(37) Чиркин В.Е. Еще раз о юридическом лице публичного права // Журнал российского права. 2006. N 5.

*(38) См. также: Чиркин В.Е. Юридическое лицо в частном и публичном праве // Законодательство и экономика. 2006. N 5.

*(39) Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. С. 94.