Жалоба. Краткое законодательное и доктринальное толкование. - Специально для системы ГАРАНТ, 2015 г.

Жалоба

В Налоговом кодексе РФ термин "жалоба" определен как "обращение лица в налоговый орган, предметом которого является обжалование вступивших в силу актов налогового органа ненормативного характера, действий или бездействия его должностных лиц, если, по мнению этого лица, обжалуемые акты, действия или бездействие должностных лиц налогового органа нарушают его права" (п. 1 ст. 138).

В Налоговом кодексе РФ употребляются также производные понятия: "право на обжалование", "порядок обжалования", "обжалуемый акт".

Право граждан на обжалование актов налоговых органов следует, прежде всего, из Конституции РФ: "Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления" (ст. 33). Гарантии реализации права на обращение, процедуры подачи и рассмотрения обращений устанавливаются специальным федеральным законом [1].

Право обжаловать в установленном порядке акты налоговых органов, иных уполномоченных органов и действия (бездействие) их должностных лиц является одним из основных прав налогоплательщика (подп. 12 п. 1 ст. 21 и ст. 137 НК РФ).

Термины "жалоба" и "обжалование", используемые в Налоговом кодексе РФ, активно исследуются специалистами в области финансового и налогового права, а также учеными, занимающимися проблемами административного права.

Авторы комментария к части первой Налогового кодекса РФ, изданного под редакцией А.Н. Козырина, рассматривая правовую природу института обжалования в налоговом праве, пишут: "Право граждан и организаций обжаловать акты субъектов власти - атрибут демократического государственного строя. Оно вытекает из особенностей административно-правовых и иных построенных на началах неравенства сторон отношений. Акты субъектов власти могут оказаться дефектными в силу различных причин... Поэтому право одной стороны использовать власть должно быть уравновешено правом другой стороны обжаловать акт, требовать его пересмотра" [3, с. 622].

Авторы учебника "Административная юрисдикция налоговых органов" все жалобы граждан в государственные органы подразделяют на два типа: административные - рассматриваемые во внесудебном, административном порядке; и судебные - рассматриваемые судами в порядке соответствующего судопроизводства [2]. Среди административных жалоб в учебнике предлагается различать общую административную жалобу и специальную.

"Право на общую административную жалобу является абсолютным, неограниченным, неотчуждаемым правом гражданина. Оно не ограничено по содержанию или каким-либо сроком. Предметом жалобы могут быть не только незаконные, но и аморальные деяния; интересы не только лица, направившего жалобу, но и интересы иных лиц, общественные интересы, нормативно-правовые акты, решения, противоправные деяния субъектов права" [2].

"Специальная административная жалоба направляется органам, уполномоченным принимать решения по существу на основании нормативно-правовых актов. ... Если нормами иного закона иного нормативного правового акта установлено новое понятие и (или) производство по жалобам заинтересованных лиц, то такие жалобы также называются специальными. Установление специального режима обжалования презюмирует цель экономичного, быстрого и квалифицированного рассмотрения дела и, в связи с этим, усиления защиты прав граждан" [2]. Жалобы, подача которых регламентируются нормами Налогового кодекса РФ, авторы учебника "Административная юрисдикция налоговых органов" относят к специальным административным жалобам.

Н.П. Кучерявенко указывает, что и в России и в Украине, законодатель выделяет два различных способа реализации права на защиту: режим административного согласования (жалоба) и режим судебного разбирательства (иск) [5, с. 443]. "Административное согласование реализуется через процедуры обжалования актов налоговых органов и разрешения споров между налогоплательщиками и представителями налоговых органов в рамках самой системы налоговых органов" [5, с. 442].

К преимуществам административного порядка обжалования И.И. Кучеров относит отсутствие требований по уплате государственной пошлины и упрощенную процедуру рассмотрения жалоб [4, с. 297].

Помимо названных авторы учебника "Налоговое право", изданного под редакцией С.Г. Пепеляева, выделяют такие преимущества административного обжалования, как: возможность самостоятельно защищать свои права, не пользуясь услугами юристов; быстрое рассмотрение жалобы; возможность даже при отрицательном результате обжалования уяснить позицию налогового органа и получить таким образом возможность более тщательной подготовки к защите своей позиции при рассмотрении дела в суде [6, с. 562].

И.А. Хаванова использует понятие "налоговая жалоба" и рассматривает ее как элемент досудебного порядка обжалования актов налоговых органов. В жалобе исследователь выделяет процессуальную и материальную стороны: "Процессуальная сторона жалобы на решение налогового органа - обращение в вышестоящий налоговый орган, материальная - требование об отмене или изменении данного решения. При этом в иерархии признаков жалобы первым в силу особой значимости является требование (просьба) о защите, вторым - обращение как необходимое процессуальное действие. Иными словами, нет жалобы без обращения в установленной форме, но и обращение, не содержащее требования (просьбы), не может быть признано жалобой, поскольку может иметь: а) информационный характер, б) характер запроса о предоставлении сведений или разъяснений, в) характер ходатайства о совершении каких-либо действий, не обусловленного нарушением прав и законных интересов обратившегося" [7].

Наиболее точно соответствует содержанию института, закрепленного в Налоговом кодексе РФ, по мнению И.А. Хавановой, термин "налоговая жалоба", поскольку в нем отражается, в защиту каких прав обращается субъект, каким законодательством регламентирован порядок подачи и рассмотрения жалобы, каковы правовые последствия подачи жалобы. Ученый формулирует определение "налоговой жалобы как материально-правового требования, вытекающего из спорного налогового правоотношения и обращенного к вышестоящему налоговому органу (вышестоящему должностному лицу), в чьи полномочия входят отмена, изменение вынесенного решения, принятие нового решения, устранение нарушения прав и законных интересов налогоплательщика, причиненных действием или бездействием должностных лиц налоговых органов" [7].

До вступления в силу в августе 2013 г. очередных изменений, внесенных в Налоговый кодекс РФ, в нем использовались термины "аналогичная жалоба" и "повторная жалоба".

По общему правилу Налоговый кодекс РФ допускал при подаче жалобы в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу) одновременную или последующую подачу аналогичной жалобы в суд. Исключением было обжалование решений о привлечении (об отказе в привлечении) к ответственности за совершение налогового правонарушения, принятых по результатам рассмотрения материалов налоговой проверки. Такие решения могли быть обжалованы в судебном порядке только после их обжалования в вышестоящем налоговом органе.

В настоящее время предварительный досудебный порядок обжалования в вышестоящий налоговый орган распространен на большинство актов налоговых органов ненормативного характера, действия и бездействие их должностных лиц. Исключение составляют акты ненормативного характера, принятых по итогам рассмотрения жалоб, апелляционных жалоб, актов ненормативного характера федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, действий или бездействия его должностных лиц (п. 2 ст. 138).

Аналогичными, как справедливо указывала И.А. Хаванова, являются жалобы, которые совпадают по всем основным (существенным) параметрам (предмет, объект, основания, субъект жалобы). Аналогичная жалоба может быть последовательно подана в юрисдикционные органы в порядке возрастания компетенции, однако не может быть повторно рассмотрена одним и тем же органом. По общему правилу пересмотр одного и того же акта одним и тем же органом на основании аналогичной жалобы, обусловленный желанием субъекта повторно рассмотреть дело, не допускается [7].

При определении последствий отзыва жалобы в Налоговом кодексе РФ, в редакции, действовавшей до августа 2013 г., указывалось:"Отзыв жалобы лишает подавшее ее лицо права на подачу повторной жалобы по тем же основаниям в тот же налоговый орган или тому же должностному лицу" (ст. 139).

И.А. Хаванова указывала: "При решении вопроса о возможности подачи повторной жалобы в тот же налоговый орган законодатель допускает повторное обращение с жалобой исключительно при несовпадении оснований жалоб" [7].

Данное правило, по сути, сохранено в Налоговом кодексе РФ, но уточнены были формулировки налогово-правовых норм. В результате уточнения в Налоговом кодексе РФ более не используется термин "повторная жалоба".

Список литературы

1. Федеральный закон от 02.05.2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. N 19. Ст. 2060.

2. Административная юрисдикция налоговых органов: учебник / Е.А. Алехин, Л.М. Ведерников, А.М. Воронов и др. / Под ред. М.А. Лапиной. М.: ВГНА Минфина России, 2012. - 346 с.

3. Комментарий к Налоговому кодексу Российской Федерации. Часть первая (постатейный) / А.Н. Козырин [и др.] / Под ред. А.Н. Козырина. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. - 656 с. (с. 622).

4. Кучеров И.И. Налоговое право России: Курс лекций. М.: ЮрИнфоР, 2001. - 360 с.

5. Кучерявенко Н.П. Налоговые процедуры: правовая природа и классификация: Монография. Киев: Правоваеднисть, 2009. - 496 с.

6. Налоговое право: Учебник / Под ред. С.Г. Пепеляева. М.: Юристъ, 2004. - 591 с.

7. Хаванова И.А. Налоговая жалоба: сравнительно-правовое исследование / Под ред. И.И. Кучерова. М.: Юриспруденция, 2013. - 184 с.