Егорова М.А. Сорегулирование как способ нормотворчества в сфере предпринимательских отношений (под общ. ред. доктора юридических наук С.Д. Могилевского; доктора юридических наук М.А. Егоровой). - "Издательская группа "Юрист", 2014 г.

Сорегулирование как способ нормотворчества в сфере предпринимательских отношений*(1)

1. Понятие категории "сорегулирование"

Сорегулирование (или совместное регулирование) предполагает совместное участие в процессе нормотворчества, направленного на регулирование профессиональной деятельности хозяйствующих субъектов, не только саморегулируемых организаций (равно как и иных ассоциаций или союзов предпринимателей), но и самого государства в лице его органов. Решения, принимаемые в таких условиях, отвечают интересам всех участников процесса регулирования социальных отношений*(2).

Сорегулирование определяется в литературе как один из вариантов использования методов саморегулирования на основе и в соответствии с существующими мерами государственного регулирования*(3). Не вполне ясно, чем при таком подходе к определению сорегулирования оно отличается от саморегулирования, которое также осуществляется в рамках, установленных государством на основании абз. 2 п. 2 ст. 1 ГК РФ. Представляется, что акценты должны быть несколько смещены. Сорегулирование необходимо понимать как взаимодействие государства и частноправовых субъектов, направленное на совместное нормотворчество.

В качестве такого взаимодействия могут рассматриваться случаи, когда в подготовке проектов решений органа государственной власти активно участвует субъект управления, в отношении которого принимается решение, и параллельно этим субъектом управления принимаются внутренние правовые акты, обеспечивающие качественное и своевременное выполнение решений, которые будут приняты органом государственной власти в отношении него*(4). Примером могут служить взаимоотношения Правительства и Внешэкономбанка, которые в некоторые периоды предполагают их тесное сотрудничество*(5).

Сорегулирование практически занимает промежуточное положение между саморегулированием и государственным регулированием, которое различными авторами видится по-разному. Ю.А. Тихомиров, исследуя вопросы саморегулирования, выделяет четыре вида регулирования: государственное, сорегулирование (бизнеса и власти), делегированное саморегулирование, добровольное саморегулирование*(6). Д.А. Петров указывает, что государственное регулирующее воздействие на экономику может быть реализовано несколькими способами: прямым государственным регулированием; квазирегулированием; саморегулированием; совместным регулированием (так называемое сорегулирование)*(7).

Можно заметить, что в двух приведенных выше классификациях добровольное саморегулирование и квазирегулирование, которое, в частности, может выражаться в форме опубликования наилучших практик в определенной сфере*(8), фактически тождественны друг другу по своему содержанию. Вне зависимости от того, какое содержание вкладывается в различные варианты саморегулирования, следует заметить, что законы статистики позволяют из двух альтернативных критериев сформировать лишь один их усредненный вариант, включающий в себя компоненты каждого из таких критериев. В данном случае, когда речь идет о процессе регулирования общественных отношений, на первый план выдвигаются субъекты, осуществляющие нормотворчество, поскольку вполне естественно, что каждый из них в этом процессе преследует собственные интересы (государство - публичные, а хозяйствующие субъекты - частные). В этой связи также естественно, что в некоторых сферах эти интересы могут совпадать (например, в сфере защиты экономически слабой стороны в некоторых отношениях определенного вида; в создании равных условий на рынке для всех субъектов предпринимательской деятельности одного вида и т.п.). Поэтому наличие общего интереса публичного и частного субъектов нормотворчества диктует необходимость использования механизмов их сотрудничества и взаимодействия в процессе осуществления нормотворчества, что и находит свое выражение в процессе сорегулирования.

Представляется, что "сорегулирование" (совместное регулирование) как правовая категория должно быть отграничено от категории "соуправление" (совместное управление), поскольку они реализуются на различных стадиях в механизме социального воздействия: сорегулирование - на стадии формирования предпосылок для реализации процесса управления (норм регулирования); а соуправление представляет собой собственно процесс реализации прав и исполнения обязанностей, заключенных в содержании норм, выработанных в результате сорегулирования. Поэтому видятся не вполне точными дефиниции сорегулирования как "соучастия в управлении"*(9) или в качестве варианта взаимодействия государства и саморегулируемых организаций путем создания государственного или общественного органа, призванного осуществлять контроль за деятельностью тех или иных субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности*(10), т.к. в этих случаях управление, контроль или надзор осуществляются на основании уже имеющихся правомочий, установленных нормами сорегулирования.

Весьма интересен подход к урегулированию, используемый в европейском праве, выраженный в Плане действий "Упрощение и улучшение регуляторной среды", созданном Европейской комиссией*(11), и в "Межинституциональном соглашении о лучшем регулировании"*(12), выработанном в результате совместной работы Европейскими парламентом, советом и комиссией. В этих документах содержание сорегулирования сводится к установленному законом возложению ответственности за достижение цели, определенной законодательным органом, на негосударственные организации, признанные в определенной сфере (экономические субъекты, некоммерческие организации, ассоциации). Такой механизм позволяет адаптировать законодательство к проблемам, возникающим в определенном секторе экономики или общественной жизни, а также дает выраженный эффект "законодательной экономии" в целях сосредоточения внимания законодателя на существенных аспектах регулирования. Сорегулирование позволяет значительно повысить эффективность государственного регулирования без необходимости полной передачи полномочий частноправовым субъектам. Важным преимуществом сорегулирования является его более высокая по сравнению с саморегулированием степень легитимности*(13). Поскольку задачи и связанные с ними полномочия устанавливаются нормативным актом, постольку и хозяйствующие субъекты получают необходимые гарантии стабильности регулирования.

Фактически речь идет о нормотворческой деятельности, в которой регулируемые субъекты участвуют совместно с государственными институтами*(14). В целом тенденция современного европейского правового регулирования заключается в систематическом отступлении от идеи саморегулирования*(15). Европейское законодательство постепенно начинает отдавать предпочтение более эффективному сочетанию публичного и частного регулирования, т.е. сорегулированию, которое подразумевает достижение частными компаниями целей, определенных законодательными властями*(16).

Наибольшие трудности представляет собой отграничение сорегулирования от обязательного саморегулирования, при котором нормотворческая деятельность и самоорганизация хозяйствующих субъектов изначально поставлена в жесткие рамки, установленные императивными требованиями закона (т.е. государственным регулированием). Некоторые авторы отмечают, что в подобных ситуациях регулирование уже будет не саморегулированием, а регулированием государства и созданных им организаций саморегулирования, что позволяет заключить, что такое саморегулирование не является стопроцентным саморегулированием, а его следует называть урегулированием или "квазирегулированием"*(17), и что в тех случаях, когда правила саморегулируемой организации содержат положения законодательства и уточняют его действие, действительно имеет место не что иное, как сорегулирование*(18).

В этом смысле необходимо заметить, что в случаях, когда правила, предписанные саморегулируемой организации, основываются на императивных требованиях закона, ни о каком сорегулировании не может быть и речи, поскольку в данном случае имеет место классическое ограничение автономии воли частноправового субъекта действием императивной нормы права. Что касается правил, вырабатываемых саморегулируемой организацией и уточняющих действие законодательства, то такие нормы саморегулирования представляют собой собственно содержание саморегулирования, поскольку они вырабатываются частноправовым субъектом в дополнение к уже регламентированным законодательно, а кроме того, устанавливаются независимо и автономно, а несовместно с государственным регулированием предпринимательских отношений.

Таким образом, урегулирование базируется на принципах сотрудничества и взаимодействия публичных и частноправовых субъектов и представляет собой вариант нормотворческой деятельности, совместно осуществляемой ими в целях наиболее полноценного удовлетворения их совпадающих интересов.

2. Соотношение с другими категориями

2.1. Сорегулирование и государственно-частное партнерство

Современные политологи полагают, что сорегулирование можно охарактеризовать как разновидность государственно-частного партнерства*(19). Подобного же мнения придерживаются и некоторые представители юридической науки*(20). Ю.А. Тихомиров выделяет специальный институт "соучастия в деятельности официальных институтов", когда частноправовые субъекты предпринимательской деятельности или их объединения (ассоциации, союзы, саморегулируемые организации) вступают в договорные отношения с публичными органами или их должностными лицами*(21). Отдельные исследователи рассматривают категорию "сорегулирование" как совместное регулирование общественных отношений, складывающихся между государством и представителями бизнеса в виде заключения публичных договоров о сотрудничестве, выработки целевых комплексных программ, в рамках государственного управления, заказов на государственные или муниципальные нужды, государственной поддержки бизнеса и т.п.*(22)

Представляется, что категория "сорегулирование" должна рассматриваться в узком плане, а именно - как разновидность совместного нормотворчества государства и субъектов частного предпринимательства или их представителей в виде их общественных (ассоциации или союзы) или корпоративных (саморегулируемые организации, холдинги и т.п.) объединений. При этом государственно-частное партнерство должно пониматься в более широком смысле, как многоуровневое взаимовыгодное сотрудничество органов публичной власти и субъектов частного предпринимательства (или их объединений)*(23). Такое сотрудничество может осуществляться в различных формах: 1) нормотворческой; 2) аналитической; 3) информационной; 4) вещной, предполагающей использование различных конструкций инвестирования; 5) предпринимательской; 6) корпоративной (государственные корпорации с участием частного капитала); 7) договорной; 8) в форме создания совместных контрольных или надзорных органов. Ограничение содержания правовой категории "государственно-частное партнерство" только рамками наличия в ней признаков предпринимательской деятельности*(24) представляется неоправданным, поскольку ведущим критерием всякого партнерства является именно сотрудничество, а его субъектный состав определяет специфику целей и задач такого сотрудничества. Осуществление предпринимательской деятельности, между тем, составляет лишь одно из направлений сотрудничества государства и субъектов предпринимательской деятельности.

2.2. Сорегулирование и квазирегулирование

Категория "квазирегулирование" в отечественной юридической доктрине имеет весьма расплывчатое содержание. Одни авторы понимают его как регулирование государства и созданных им организаций саморегулирования, вводя новую категорию "урегулирование", содержание которой также не вполне ясно и достаточно сомнительно в юридическом плане*(25). Другие исследователи понимают квазирегулирование как особый вариант делегации публичных правомочий частноправовым субъектам и рассматривают его либо в качестве аналога сорегулирования, предполагающего участие государства в какой-либо форме*(26), в качестве особой организационно-правовой формы саморегулирования в виде саморегулируемой организации*(27).

Однако семантическое толкование категории "квазирегулирование"*(28) практически сразу должно исключить ее из ряда правовых категорий, определяющих процессы правового регулирования, т.к. приставка "квази-" свидетельствует о том, что речь идет не о варианте правового регулирования (т.е. регулирования, в определенной форме осуществляемого государством), а о каком-то ином варианте регулирования социальных отношений, к установлению которого государство как раз не имеет никакого отношения. Поэтому квазирегулированием не может быть никакое регулирование, в формировании которого государство принимает участие в какой-либо форме. Тем более такое регулирование не может предполагать делегирование государственных правомочий на осуществление нормотворческой деятельности.

Полагаю, что делегирование публичных правомочий частноправовым субъектам в сфере нормотворчества в принципе невозможно, поскольку такие субъекты не в состоянии дать оценку и учесть все факторы публичного интереса, которые могут быть необходимы при выработке правовых норм в целях регулирования конкретных общественных отношений. Это, однако, не означает, что бизнес-сообществу государством не могут быть делегированы правомочия по осуществлению деятельности на основании установленных государством правил (например, по контролю и (или) надзору). По той же причине квазирегулирование не может быть отождествлено с сорегулированием, т.к. в последнем государство принимает самое непосредственное участие.

С другой стороны, категория "квазирегулирование" не должна включать в себя и внутрикорпоративное нормотворчество, находящее свое выражение в содержании корпоративных актов, в том числе и в актах саморегулируемых организаций, регламентирующих правила и стандарты их деятельности. Корпоративные акты должны расцениваться как основания саморегулирования, т.е. нормотворчества участников (членов) корпорации.

Особенность квазирегулирования заключается в том, что в отличие от саморегулирования, имеющего адресный характер*(29), оно обладает общераспространительным действием, которое ограничивается лишь областью профессиональных интересов субъектов, осуществляющих тот вид деятельности, на регулирование которого направлено действие норм квазирегулирования.

В сфере предпринимательской деятельности примерами квазирегулирования могут служить обычаи, применяемые в определенной хозяйственной сфере.

Ярким примером сорегулирования является участие некоммерческих объединений хозяйствующих субъектов торговой деятельности в законодательном процессе в этой сфере, которое может выражаться в различных формах: 1) в виде привлечения их к разработке проектов нормативных правовых актов Российской Федерации в области торговой деятельности с учетом богатого опыта их учредителей в процессе коммерции (п. 1 ч. 2 ст. 7 Закона о торговле*(30)); 2) путем привлечения их к разработке проектов региональных и муниципальных программ развития торговли с целью использования их знаний и опыта торговли с учетом местных специфических условий товарных рынков (п. 1 ч. 2 ст. 7 Закона о торговле); 3) а также посредством привлечения их к подготовке предложений о совершенствовании торговой деятельности для органов государственной власти и органов местного самоуправления (п. 5 ч. 2 ст. 7 Закона о торговле).

Таким образом, сорегулирование необходимо понимать как взаимодействие государства и частноправовых субъектов, направленное на совместное нормотворчество, целью которого является удовлетворение тех интересов частноправовых субъектов, которые в определенной части совпадают с публичными интересами, входящими в сферу компетенции государства, его органов или муниципальных образований.

М.А. Егорова,

профессор кафедры предпринимательского и корпоративного

права юридического факультета им. М.М. Сперанского

ФГБОУ ВПО "Российская академия народного хозяйства

и государственной службы при Президенте РФ",

Ученый секретарь юридического факультета им. М.М. Сперанского,

доктор юридических наук, доцент

------------------------------------------------------------------------

*(1) Статья отредактирована по состоянию на 20 июня 2014 г.

*(2) См.: Петров Д.А. Саморегулирование в системе государственного регулирующего воздействия на общественно-экономические отношения // Юрист. 2013. N 11. С. 12.

*(3) Правовые акты: оценка последствий: научно-практическое пособие / А.В. Кашанин, Ю.А. Тихомиров, С.В. Третьяков и др.; отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М.: Юриспруденция, 2011. С. 76.

*(4) См.: Вайпан В.А. Комментарий к Федеральному закону от 17 мая 2007 г. N 82-ФЗ "О банке развития" (постатейный) / под ред. В.А. Вайпана. М.: Юстицинформ, 2009. С. 67.

*(5) См.: распоряжение Правительства РФ от 04.06.2007 N 723-р "О плане мероприятий по реализации Федерального закона "О банке развития" на 2007 год" // СЗ РФ. 2007. N 24. Ст. 2948.

*(6) Тихомиров Ю.А. Право и саморегулирование // Журнал российского права. 2005. N 9. С. 88.

*(7) Петров Д.А. Саморегулирование в системе государственного регулирующего воздействия на общественно-экономические отношения // Юрист. 2013. N 11. С. 10.

*(8) Правовые акты: оценка последствий: научно-практическое пособие / А.В. Кашанин, Ю.А. Тихомиров, С.В. Третьяков и др.; отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М.: Юриспруденция, 2011. С. 76.

*(9) Романовская О.В. Саморегулирование в сфере рекламы // Реклама и право. 2010. N 1. С. 9.

*(10) См., напр.: Минбелеев А.В. Теоретические основания правового регулирования массовых коммуникаций в условиях развития информационного общества: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Челябинск, 2012. С. 9; Кирилловых А.А. Реклама и рекламная деятельность: проблемы правового регулирования. М.: Деловой двор, 2013. С. 179.

*(11) European Commission, Action plan "Simplifying and improving the regulatory environment", COM (2002) 278 final.

*(12) Interinstitutional Agreement on Better Lawmaking (2003/C 321/01).

*(13) См.: Войниканис Е.А. Право интеллектуальной собственности в цифровую эпоху: парадигма баланса и гибкости. М.: Юриспруденция, 2013. С. 14.

*(14) Такое регулирование рассматривается европейской правовой доктриной как разновидность так называемого "мягкого права" (О "мягком праве" см., напр.: Senden L. Soft Law in European Community Law. Hart Publishing Ltd., 2004.).

*(15) См.: Eric Nowak, Roland Rott, Till G. Mahr. Does selfregulation work in a civil law country? An empirical analysis of the declaration of conformity to the German Corporate Covernance Code // URL: http://www.nccr-finrisk.uzh.ch/media/pdf/ Nowak.pdf.

*(16) См., напр.: Rob van Gestel. Self-Regulation and Environmental Law // URL: http://www.ejcl.org/91/art91-4.html; S. Turnbull. Correcting the Failures in Corporate Governance Reforms. 2007 // URL: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1021482.

*(17) Колябин А.Н. Саморегулируемая организация арбитражных управляющих как юридическое лицо: дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2006. С. 13-14.

*(18) Лескова Ю.Г. Концептуальные и правовые основы саморегулирования предпринимательских отношений. М.: Статут, 2013. С. 20.

*(19) См.: Махортов Е.А., Семченков А.С. Государственно-частное партнерство как форма отношений власти и бизнеса в России // URL: www.lobbing.ru/print.php?article_id=2359#_ftnref6.

*(20) См.: Игнатюк Н.А. Государственно-частное партнерство в России // Право и экономика. 2006. N 8. С. 3-7.

*(21) См.: Тихомиров Ю.А. Право официальное и неформальное // Журнал российского права. 2005. N 5. С. 80-87.

*(22) См.: Игнатюк Н.А. Указ. соч. С. 3-7.

*(23) См.: Белицкая А.В. Правовое регулирование государственно-частного партнерства: монография. М.: Статут, 2012. С. 48.

*(24) Белицкая А.В. Указ. соч. С. 94.

*(25) См.: Колябин А.Н. Указ. соч. С. 13.

*(26) См.: Williamson O. The New Institutional Economics: Taking Stock, Looking Ahead // Journal of Economic Literature. 2000. Vol. 38. N 3. P. 595-613; Шаститко А.Е., Крючкова П.В. Формализованная процедура выбора форм и инструментов регулирования (опыт Австралии) // Информационно-аналитический бюллетень Фонда "Бюро экономического анализа". 2002. N 32. С. 5; Шаститко А.Е. Дискретные институциональные альтернативы в контексте дерегулирования экономики // Вопросы экономики. 2004. N 12. С. 94-110; Петров Д.А. Контрактная система в сфере закупок и публичные закупки как способы государственного воздействия на экономику // Конкурентное право. 2013. N 3. С. 4; Петров Д.А. Понятие и признаки саморегулирования как правового явления // Юрист. 2013. N 20. С. 27.

*(27) См.: Саморегулирование: пособие для предпринимателей / под общ. ред. П.В. Крючковой. М.: Институт национального проекта "Общественный договор"; ИИФ "СПРОС" КонфОП, 2001.

*(28) "Квази-" (от лат. quasi - как будто, будто бы) - приставка, придающая слову значение "мнимый", "ненастоящий", "почти", "близко" (см.: Современный словарь иностранных слов: ок. 20 000 слов. М.: Рус. яз., 1992. С. 272).

*(29) См.: Челышев М.Ю. О некоторых тенденциях развития гражданско-правовой отрасли и динамике системы межотраслевых связей гражданского права // Российская юстиция. 2008. N 11. С. 7; Его же. Система межотраслевых связей гражданского права: цивилистическое исследование: автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Казань, 2009. С. 24; Харитонова Ю.С. Управление в гражданском праве: проблемы теории и практики. М., 2011. С. 88, 89.

*(30) Федеральный закон N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2010. N 1. Ст. 2.