Вход
Купить систему ГАРАНТ
Получить демо-доступ
Узнать стоимость
Информационный банк
Подобрать комплект
Семинары
Энциклопедия судебной практики. Порядок подготовки проекта правил землепользования и застройки (Ст. 31 ГрК)
-
Энциклопедия судебной практики. Порядок подготовки проекта правил землепользования и застройки (Ст. 31 ГрК)
-
1. Общие вопросы подготовки проекта правил землепользования и застройки
-
2. Подготовка изменений в правила землепользования и застройки
-
3. Публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки
Энциклопедия судебной практики
Порядок подготовки проекта правил землепользования и застройки
(Ст. 31 ГрК)
1. Общие вопросы подготовки проекта правил землепользования и застройки
1.1. ГрК РФ предусмотрена четкая последовательность принятия градостроительных документов
Как правильно указал суд первой инстанции, из системного толкования норм Градостроительного кодекса Российской Федерации и последовательности расположения его статей следует, что первым из градостроительных документов должен разрабатываться генеральный план, затем - правила землепользования и застройки, а вслед за правилами - документация по планировке территории. Такая очередность является общим правилом, нормой последовательного планирования пространственного развития территории от общего (всей территории муниципального образования) к частному (вплоть до конкретного земельного участка).
1.2. Проект правил землепользования и застройки должен соответствовать генеральному плану
По смыслу положений части 9 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки должны соответствовать генеральному плану.
На основании части 9 [ст. 31 ГрК] при подготовке проекта правил землепользования и застройки орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки, представленного комиссией, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования субъектов Российской Федерации, схемам территориального планирования Российской Федерации.
Таким образом, положения правил землепользований и застройки должны соответствовать положениям генерального плана городского округа или поселения.
Статьей 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний.
Таким образом, правила землепользования и застройки должны соответствовать Генеральному плану города.
По мнению судебной коллегии Правила землепользования и застройки должны соответствовать положениям действующего Генерального плана.
Правила землепользования и застройки должны соответствовать Генеральному плану города.
Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что в соответствии с положениями ч. 3 ст. 31 ГрК РФ Правила землепользования и застройки города должны соответствовать Генеральному плану города как нормативному акту, имеющему большую юридическую силу.
Ссылки в жалобе на отнесение согласно Правилам землепользования и застройки муниципального образования оспариваемыми актами участка к зоне Ж 4 (зона застройки многоэтажными жилыми домами) подлежат отклонению, поскольку правила землепользования и застройки должны соответствовать Генеральному плану поселения.
Подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц (ч. 3 ст. 31 ГрК РФ).
Пунктами 1 и 2 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ установлено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом.
По смыслу приведенных правовых норм, правила землепользования и застройки должны соответствовать генеральному плану.
Положения Правил землепользований и застройки должны соответствовать положениям генерального плана городского округа или поселения.
Положения Правил землепользований и застройки должны соответствовать положениям генерального плана городского округа или поселения.
1.3. Принятие правил землепользования и застройки в отношении всей территории муниципального образования при отсутствии генерального плана недопустимо
В ходе судебного разбирательства было установлено, что ПЗЗ не соответствуют Градостроительному кодексу Российской Федерации.
В части 4 статьи 31 ГрК РФ указано, что подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться при отсутствии генерального плана поселения или генерального плана городского округа только применительно к части территории поселения или городского округа.
Вопреки изложенному ПЗЗ были утверждены на всю территорию муниципального образования при отсутствии утвержденного генерального плана.
Внимание
Имеются судебные решения, противоречащие приведенному выше подходу.
1.4. В случае отсутствия генерального плана допустима разработка проекта правил землепользования и застройки на основе схемы территориального планирования
Утверждение заявителя о том, что в отсутствие генерального плана Правила землепользования не могли быть разработаны, на законе не основаны. Частью 3 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что подготовка проекта Правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц. Как следует из статьи 9 Градостроительного кодекса РФ документами территориального планирования являются не только генеральные планы, но и схемы территориального планирования, с учетом которых и осуществлялась подготовка проекта Правил. Таким образом, доводы жалобы о том, что Правила землепользования и застройки разрабатываются только на основании генерального плана, противоречит действующему законодательству.
2. Подготовка изменений в правила землепользования и застройки
2.1. Законодатель не предусмотрел других вариантов действий органов местного самоуправления при изменении правил землепользования и застройки, кроме содержащихся в ст. 31 ГрК РФ
Постановление Уставного Суда Свердловской области от 22 июня 2011 г. N 3-3-6-2011
В соответствии с частью 9 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки, представленного комиссией, в том числе на соответствие генеральному плану городского округа. По результатам проверки орган местного самоуправления направляет проект правил землепользования и застройки главе муниципального образования или в случае обнаружения его несоответствия генеральному плану в комиссию на доработку (часть 10 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Других вариантов действий органов местного самоуправления при изменении правил землепользования и застройки федеральный законодатель не предусмотрел.
2.2. Внесение изменений в правила землепользования и застройки происходит на основании соответствующих предложений и при наличии к тому оснований
Внесение изменений в правила землепользования и застройки в порядке, предусмотренном статьями 31, 32 ГрК РФ, осуществляется на основании соответствующих предложений и при наличии к тому оснований.
2.3. Внесение изменений в правила землепользования и застройки происходит с обязательными согласительными процедурами с представительным органом местного самоуправления
Внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 ГрК РФ, устанавливающими обязательность согласительных процедур с представительным органом местного самоуправления.
Внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном ст. ст. 31 и 32 Градостроительного кодекса РФ, устанавливающими обязательность согласительных процедур с представительным органом местного самоуправления.
Внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном ст. ст. 31 и 32 Градостроительного кодекса РФ, устанавливающими обязательность согласительных процедур с представительным органом местного самоуправления.
2.4. Граждане не могут самостоятельно изменять вид разрешенного использования земельного участка
В соответствии со ст. ст. 30, 31 Градостроительного кодекса РФ виды разрешенного использования земельных участков определяются Правилами землепользования и застройки в соответствии с градостроительным регламентом. Предусмотрена специальная процедура разработки и утверждения правил землепользования и зонирования территорий, а также внесения в них изменений, касающихся разрешенного землепользования. Следовательно, граждане не вправе самостоятельно изменять вид разрешенного использования земельного участка.
3. Публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки
3.1. Составным элементом градостроительной деятельности являются публичные слушания
С учетом правил части 15 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации публичные слушания являются составным элементом градостроительной деятельности, результаты их проведения учитываются компетентным органом при принятии того или иного решения в области градостроительства.
Решение Липецкого областного суда от 5 апреля 2016 г. по делу N 3а-62/2016
Публичные слушания являются составным элементом градостроительной деятельности и результаты их проведения могут учитываться компетентным органом при принятии того или иного решения в области градостроительства.
Публичные слушания являются составным элементом градостроительной деятельности.
Публичные слушания являются составным элементом градостроительной деятельности, их проведение учитывается компетентным органом.
Публичные слушания, являясь составным элементом градостроительной деятельности.
Публичные слушания, являясь составным элементом градостроительной деятельности.
Публичные слушания являются составным элементом градостроительной деятельности.
Публичные слушания являются составным элементом градостроительной деятельности.
Публичные слушания являются составным элементом градостроительной деятельности.
3.2. Публичные слушания являются формой прямого волеизъявления граждан
Публичные слушания, по сути, являются формой прямого волеизъявления граждан.
Публичные слушания [являются] формой прямого волеизъявления граждан.
Публичные слушания [являются] формой прямого волеизъявления граждан.
Публичные слушания [являются] формой прямого волеизъявления граждан.
Публичные слушания [являются] формой прямого волеизъявления граждан.
Результаты публичных слушаний, являясь формой прямого волеизъявления граждан, носят рекомендательный характер.
3.3. Публичные слушания не являются формой осуществления власти населением
Определение Конституционного Суда РФ от 15 июля 2010 г. N 931-О-О
Будучи публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования, публичные слушания, по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением. Тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям. Конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.
Решение Липецкого областного суда от 5 апреля 2016 г. по делу N 3а-62/2016
Проанализировав обстоятельства дела, представленные доказательства, с учетом представленных материалов прокурорской проверки, по результатам которой были выявлены нарушения и приняты соответствующие меры прокурорского реагирования, с учетом показаний свидетелей представленной административными истцами видеозаписи публичных слушаний, пояснений административных истцов, суд находит, что доводы истцов о нарушении их прав на участие в публичных слушаниях, нарушении процедуры проведения публичных слушаний, приведших к нарушению их прав, своего подтверждения не нашли.
Будучи публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования, публичные слушания, по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением.
Публичные слушания являются процедурой выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный, а не индивидуальный, характер; публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям; конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.
Будучи публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования, публичные слушания, по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением.
Публичные слушания являются процедурой выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный, а не индивидуальный характер. Публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, тем не менее, предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям.
Публичные слушания являются процедурой выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный, а не индивидуальный, характер; публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, тем не менее, они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям.
Публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, тем не менее, они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям.
Публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, тем не менее, они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям.
Публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, представляя собой средство выработки рекомендаций по общественно значимым вопросам или получения общественной оценки правового акта.
Публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, тем не менее, они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям.
3.4. Решения, принятые по результатам публичных слушаний, не являются обязательными для органа местного самоуправления
Решение Липецкого областного суда от 5 апреля 2016 г. по делу N 3а-62/2016
Публичные слушания носят рекомендательный характер и не являются обязательными для органа местного самоуправления, в компетенции которого находится решение вопросов, касающихся градостроительной деятельности.
Право принятия окончательного решения даже при наличии возражений принадлежит органу местного самоуправления.
Заключение, принимаемое по результатам публичных слушаний, носит рекомендательный характер, не являясь обязательным для органа, обладающего властными полномочиями в сфере градостроительной деятельности.
Заключение, принимаемое по результатам публичных слушаний, носит рекомендательный характер, не являясь обязательным для органа, обладающего властными полномочиями в сфере градостроительной деятельности.
Публичные слушания могут лишь учитываться компетентным органом при принятии того или иного решения в области градостроительства, то есть, они носят рекомендательный характер и не являются обязательными.
Публичные слушания носят рекомендательный характер, результаты публичных слушаний не обязательны для уполномоченного органа местного самоуправления при принятии им распорядительного решения.
Результаты процедуры публичных слушаний носят рекомендательный характер, они не обязательны для уполномоченного органа местного самоуправления при принятии им распорядительного решения.
Результаты публичных слушаний носят рекомендательный характер для органа местного самоуправления и не относятся к правовым актам, обязательным для исполнения.
Публичные слушания носят рекомендательный характер. При этом предоставленная законом возможность внесения заинтересованными лицами своих предложений не порождает обязанности органа местного самоуправления по безусловному включению таких предложений в документ территориального планирования.
Мнение граждан поселения, выявленное в ходе публичных слушаний, носит для органов местного самоуправления рекомендательный характер, т.е. исходя из буквального толкования смысла положений норм права не является обязательным.
3.5. Закон не предусматривает возможности судебного обжалования результатов публичных слушаний, т.к. они не могут нарушать чьи-либо права и интересы
Само по себе решение органа местного самоуправления о назначении публичных слушаний и результаты последних не могут нарушать чьих-либо прав и интересов. В судебном порядке может быть оспорено решение органа местного самоуправления об утверждении документации по планировке территории или об отклонении такой документации.
Поскольку оспариваемые заявителями публичные слушания носят рекомендательный характер и не являются обязательными, то они сами по себе не могут нарушать прав заявителей. При этом действующим законодательством не установлена возможность отдельного оспаривания в судебном порядке публичных слушаний. Соответственно, сами по себе публичные слушания и их результаты не могут нарушать чьи-либо права и охраняемые законом интересы.
Результаты публичных слушаний не могут нарушать чьих-либо прав и интересов, так как это не влечет каких-либо юридических последствий.
Физическое или юридическое лицо вправе оспорить в судебном порядке решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения, а не сам результат публичных слушаний.
Физическое или юридическое лицо вправе оспорить в судебном порядке решение о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешённого строительства или отказе в предоставлении такого разрешения.
При таком положении вывод суда о том, что протокол публичных слушаний сам по себе не может нарушать чьих-либо прав и интересов, так как не влечёт каких-либо юридических последствий, в том числе и для заявительницы, является правомерным.
Суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения заявленных требований.
Результаты публичных слушаний носят рекомендательный характер, и, не обладая безусловным обязательным значением, по существу не могут нарушать чьих-либо интересов.
3.6. Только глава местной администрации вправе принять решение о проведении публичных слушаний по вопросу внесения изменений в правила землепользования и застройки
Решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки принимается главой местной администрации. Глава муниципального образования при получении от органа местного самоуправления проекта правил землепользования и застройки принимает решение о проведении публичных слушаний по такому проекту в срок не позднее чем через десять дней со дня получения такого проекта (часть 11 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Анализ указанных норм права позволяет сделать вывод о том, что принятие решения о проведении публичных слушаний по вопросу внесения изменений в правила землепользования и застройки является исключительным полномочием мэра города.
Суд первой инстанции пришел к правильному и обоснованному выводу о том, что принятие решения о проведении публичных слушаний по вопросу внесения изменений в правила землепользования и застройки является исключительным полномочием Главы города Вологды.
3.7. Если изменения в правила землепользования и застройки касаются всей территории муниципального образования, допустимо ненаправление персональных извещений о публичных слушаниях правообладателям земельных участков и объектов капитального строительства
Не является основанием для признания незаконным постановления о назначении публичных слушаний, действий комиссии, решения муниципалитета в оспариваемой части в связи с ненаправлением заявителям извещений о проведении публичных слушаний.
Как правильно указал суд в решении, изменения в Правила землепользования и застройки носили масштабный характер и внесены по всей территории городского округа. Поэтому персональные извещения о публичных слушаниях правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства не требовался.
При этом не может быть признана состоятельной ссылка подателя апелляционной жалобы на ненадлежащее извещение о дате проведения публичных слушаний правообладателей земельных участков и (или) объектов капитального строительства, находящихся в границах части территории муниципального образования, в отношении которой была осуществлена подготовка правил землепользования и застройки.
Положения части 14 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации не предусматривают обязательность персонального извещения о дате проведения публичных слушаний правообладателей земельных участков и (или) объектов капитального строительства, находящихся в границах части территории поселения или городского округа, в отношении которой осуществляется подготовка правил землепользования и застройки.
Апелляционное определение Свердловского областного суда от 9 декабря 2015 г. N 33а-17981/2015
Доводы заявителей (административных истцов) о том, что они должны были персонально извещены о проведении публичных слушаний, так как решался вопрос об изменении вида разрешенного использования их земельного участка, судебная коллегия находит несостоятельными, поскольку Правила землепользования и застройки были подготовлены и приняты в целом, а не применительно к части территории городского округа, что исключало необходимость выяснения мнения конкретных заинтересованных лиц.
3.8. Неуведомление комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки одним из его членов о поступившем ему обращении, равно как и неразъяснение заинтересованному лицу его права на участие в публичных слушаниях, сами по себе не свидетельствуют о незаконности публичных слушаний
Направление письма руководителю департамента архитектуры и развития территорий, который одновременно является заместителем председателя Комиссии, не лишало заявителей возможности принять участие в публичных слушаниях.
То обстоятельство, что руководитель Департамента архитектуры и развития территории мэрии, получив обращение истца, не разъяснил право на участие в публичных слушаниях, не сообщил членам комиссии о поступившем обращении, не является основанием для отмены принятого судом решения, так как данное обстоятельство само по себе не свидетельствует о незаконности как проведения публичных слушаний, так и принятого муниципального нормативного акта.
3.9. Закон не предусматривает опубликования проекта правил землепользования и застройки перед публичными слушаниями
Опубликование проекта текста нормативного правового акта нормами градостроительного законодательства перед проведением публичных слушаний, не предусмотрено. Это следует из положений Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Градостроительного кодекса РФ, предусматривающие обязательное участие населения по вопросам градостроительной деятельности, которые заключаются в предоставление возможности гражданам направлять свои предложения по вопросу внесения изменений в правила землепользования.
3.10. Проведение публичных слушаний по вопросу внесения изменений в проект правил землепользования и застройки недопустимо
Публичные слушания по проекту правил [землепользования и застройки] в данном случае не могут быть проведены, так как в соответствии с положениями статьи 31 Градостроительного кодекса РФ проведение публичных слушаний предусмотрено в случае внесения изменений в уже утвержденные правила землепользования и застройки, а не в проект таких правил.
3.11. Проведение публичных слушаний перед принятием представительным органом нормативных актов (в т.ч. проекта правил землепользования и застройки) не предусмотрено
В соответствии с Градостроительным кодексом РФ обсуждение текстов нормативных правовых актов [в т.ч. правил землепользования и застройки] перед их принятием представительным органом власти на публичных слушаниях не предусмотрено.
3.12. Превышение продолжительности публичных слушаний само по себе не является основанием для признания недействующими правил землепользования и застройки
В нарушение требований части 14 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации продолжительность публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки муниципального образования поселок составила два месяца со дня опубликования такого проекта.
Однако указанное нарушение, по мнению судебной коллегии, не может служить основанием для признания нормативного правового акта недействительным, поскольку административным истцом не были представлены доказательства того, что несоблюдение установленного законом срока проведения публичных слушаний привело к существенному нарушению его прав и законных интересов, что является необходимым условием для удовлетворения требований по данной категории дел.
3.13. Законом не регламентируется минимальное количество участвующих в публичных слушаниях граждан
Суд первой инстанции установил, что информация о публичных слушаниях была размещена в газете, а также на сайте в сети Интернет, которые в соответствии с решением Думы городского округа являются официальными источниками опубликования нормативных правовых актов органов местного самоуправления городского округа. То обстоятельство, что в публичных слушаниях участвовали только шесть человек, не свидетельствует о нарушении процедуры проведения публичных слушаний.
Вы можете открыть актуальную версию документа прямо сейчас.
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.
В "Энциклопедии судебной практики. Градостроительный кодекс РФ" собраны и систематизированы правовые позиции судов по вопросам применения статей Градостроительного кодекса РФ.
Каждый материал содержит краткую характеристику позиции суда, наиболее значимые фрагменты судебных актов, а также гиперссылки для перехода к полным текстам.
Материал приводится по состоянию на апрель 2020 г.
См. информацию об обновлениях Энциклопедии судебной практики
См. Содержание материалов Энциклопедии судебной практики.
При подготовке "Энциклопедии судебной практики. Градостроительный кодекс РФ" использованы авторские материалы, предоставленные Ю. Безверховой, А. Вавиловым, А. Власовым, А. Грешновым, Р. Давлетовым, Н. Иночкиной, А. Ковбелем, Е. Костиковой, С. Кошелевым, М. Крымкиной, Д. Крымкиным, А. Куликовой, А. Кустовой, О. Лаушкиной, А. Назаровой, О. Петровой, Я. Солостовской, Е. Филипповой, Т. Эльгиной.