Энциклопедия судебной практики. Недействительность результатов проверки, проведенной с грубым нарушением требований настоящего Федерального закона (Ст. 20 Закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля")

Энциклопедия судебной практики
Недействительность результатов проверки, проведенной с грубым нарушением требований настоящего Федерального закона
(Ст. 20 Закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля")

1. Признание результатов проверки проведенной с грубыми нарушениями требований Федерального закона N 294-ФЗ не зависит от нарушения прав и законных интересов проверяемого лица

Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 18 января 2012 г. N Ф03-6504/11 по делу N А59-1405/2011

Применение последствий, предусмотренных ст. 20 Федерального закона от N 294-ФЗ, не поставлено в зависимость от факта нарушения прав и законных интересов заявителя.

2. Статья 20 Федерального закона N 294-ФЗ не предусматривает права пострадавшего от незаконной проверки лица на реабилитацию и возмещение причиненного такой проверкой вреда

Определение Верховного Суда РФ от 27 октября 2014 г. N 308-КГ14-3957

Ссылка заявителя на неправомерное неприменение судами ст. 20 Федерального закона N 294-ФЗ отклоняется, поскольку положения названного Закона не регулируют вопросы защиты нематериальных благ (деловой репутации). Ссылки на право пострадавшего от незаконной проверки юридического лица на реабилитацию и возмещение причиненного этой незаконной проверкой вреда указанная статья Закона не содержит.

Защиту своего нарушенного права в соответствии с положениями вышеуказанного Закона, заявитель реализовал путем обжалования постановления по делу об административном правонарушении.

3. Действия по проведению проверки могут быть признаны судом незаконными независимо от характера нарушений

Кассационное определение СК по гражданским делам Пермского краевого суда от 20 июня 2011 г. по делу N 33-5994

Довод кассационной жалобы о том, что установленные судом нарушения не относятся к числу грубых нарушений, предусмотренных ст. 20 Федерального закона N 294-ФЗ, правового значения не имеет, поскольку заявленные требования не содержат требования об отмене результатов проверки, в связи с чем при выявления нарушений при проведении проверки действия по ее проведению по заявлению заинтересованного лица в прядке ст. 25 ГПК РФ могут быть признаны судом незаконными, независимо от характера таких нарушений.

4. Требование о признании недействительным акта проверки по основаниям нарушения при проведении проверки требований Федерального закона N 294-ФЗ соответствует закону и подлежит рассмотрению по существу

Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 28 мая 2012 г. по делу N А12-14969/2011

В соответствии со ст. 20 Закона N 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Таким образом, результаты проверки, проведенной органом государственного контроля с нарушением установленных данным законом требований, подлежат отмене судом на основании заявления проверяемого лица. Поскольку результаты проверки в соответствии со ст. 16 Закона N 294-ФЗ, оформляются актом по установленной форме, заявленное требование о признании недействительным акта проверки по основаниям нарушения при проведении проверки требований Закона N 294-ФЗ, соответствует закону, и у суда не имелось правовых оснований для прекращения производства по данному требованию.

При этом, поскольку ст. 20 Закона N 294-ФЗ устанавливает правовые последствия грубых нарушений требований закона при проведении проверки в виде отсутствия доказательственной силы результатов такой проверки, данное обстоятельство имеет существенное значение для рассмотрения требования о признании недействительным предписания надзорного органа, вынесенного по результатам проверки.

ГАРАНТ:

Определением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23 августа 2012 г. N ВАС-10428/12 в передаче дела N А12-14969/2011 в Президиум ВАС РФ для пересмотра постановления Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 28 мая 2012 г. по делу N А12-14969/2011 отказано.

Внимание

Имеются судебные решения, противоречащие приведенному выше подходу:

4.1. Акт не обладает признаками ненормативного акта, не является окончательным решением контрольного (надзорного) органа, содержащим властные предписания, а лишь фиксирует определенные обстоятельства, в связи с чем требования о признании его недействительным заявляться не могут

Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 22 октября 2014 г. N Ф02-4096/14 по делу N А78-1491/2014

Акт по результатам проведения проверки, определение о возбуждении дела об административном правонарушении и протокол об административном правонарушении не обладают признаками ненормативного акта, не содержат требований обязательных для его исполнения, неисполнение которых влечет за собой применение предусмотренной законом ответственности. По своей правовой природе указанные документы являются процессуальными документами, лишь фиксирующим факты, установленные при проведении проверки, а определение не содержит выводов о мерах ответственности.

Обжалование указанных документов действующим арбитражным процессуальным законодательством не предусмотрено.

Как правильно указали суды, акт проверки, два определения о возбуждении дела об административном правонарушении и два протокола об административном правонарушении не относятся к ненормативным актам, оспаривание которых предусмотрено АПК РФ , поскольку сами по себе каких-либо правовых последствий не влекут, следовательно, не затрагивают права и законные интересы предпринимателя.

Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 1 августа 2013 г. N Ф10-1448/13 по делу N А68-4015/2012

Из существа заявления следует, что Общество, выставляя такие требования, критикует результаты проверки, что не может быть реализовано в рамках оспаривания действия по проведению проверки и составлению акта.

Положения ст. 20 Закона N 294-ФЗ о том, что результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя, следует применять с выбором надлежащего процессуального способа защиты, тогда, когда эти результаты будут реализованы в последующих негативных для Общества властно-распорядительных действиях или актах государственных органов.

Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 18 октября 2012 г. N Ф05-11616/12 по делу N А40-105317/2011

Уполномоченными должностными лицами Рособоронзаказа на основании распоряжения осуществлена внеплановая документарная проверка Общества с целью предупреждения, пресечения нарушения норм и правил, установленных законодательством РФ и иными нормативными правовыми актами РФ в сфере государственного оборонного заказа и на основании информации о нарушении исполнения государственного оборонного заказа. Задачами проверки являлось определение законности и обоснованности действий головного исполнителя при исполнении заданий государственного оборонного заказа в рамках государственных контрактов.

По фактам непредставления или несвоевременного представления должностными лицами проверяемых органов и организаций документов и материалов, запрошенных при проведении проверки, составлен акт.

Вопреки доводам кассационной жалобы, оспариваемый акт не является ненормативным правовым актом, устанавливающим, изменяющим или отменяющим права и обязанности Общества, и не создает иных препятствий для осуществления Обществом предпринимательской деятельности. Данный акт не является окончательным решением государственного органа, содержащим властные предписания, а лишь фиксирует определенные обстоятельства. Таким образом, суд первой инстанции обоснованно прекратил производство по делу в части заявленных Обществом требований о признании недействительным акта.

Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 8 декабря 2011 г. N Ф08-7354/11 по делу N А63-2108/2011

В силу ч. 1 ст. 20 Закона N 294-ФЗ результаты проверки, проведенной соответствующим органом с грубым нарушением установленных данным Законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя. Согласно ст. 16 Закона N 294-ФЗ по результатам проверки должностными лицами соответствующего органа, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах. Прекращая производство по делу в части признания акта проверки незаконным, суды правомерно исходили из того, что этот акт не является ненормативным правовым актом, поскольку не носит властно обязывающее предписание для лица, в отношении которого он составлен, следовательно, не может быть признан недействительным в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ. Акт, которым оформлены результаты проверки, не содержит отдельных предписаний, распоряжений, влекущих какие-либо обязанности заявителя или создающих препятствия для его деятельности, поскольку в акте описаны установленные управлением обстоятельства и даны обществу рекомендации. Общество не обосновало нарушение актом прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

5. Доказательствами нарушения проверяемым лицом обязательных требований не могут являться результаты проверки, проведенной с грубым нарушением требований Федерального закона N 294-ФЗ, а не распоряжение (приказ) о проведении такой проверки

Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 24 июня 2014 г. N Ф07-3580/14 по делу N А52-3250/2013

По смыслу ч. 1 ст. 20 Закона N 294-ФЗ доказательствами нарушения юридическим лицом обязательных требований не могут являться результаты проверки, проведенной с грубым нарушением установленных Законом требований к ее организации и проведению, которые подлежат отмене судом, а не само распоряжение о проведении такой проверки.

Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 11 марта 2012 г. N Ф05-1045/12 по делу N А40-83187/2011

Ссылка в кассационной жалобе на положения ст. 20 Федерального закона N 294-ФЗ отклоняется судом кассационной инстанции как несостоятельная. Приведенная норма указывает на возможность оспаривания в судебном порядке результатов проверок, но не распоряжений о их проведении.

6. Если в основу привлечения к административной ответственности положены обстоятельства, выявленные в результате проверки, недействительность ее результатов ввиду грубых нарушений свидетельствует о нарушении порядка привлечения к административной ответственности

Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 16 апреля 2015 г. N Ф10-1027/15 по делу N А14-12903/2014

Как следует из материалов дела, в качестве доказательства факта совершения обществом административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.43 КоАП РФ, административный орган ссылался на результаты внеплановой выездной проверки.

Других каких-либо доказательств, свидетельствующих о совершении ООО вменяемого административного правонарушения, Управлением Роспотребнадзора суду представлено не было.

Учитывая вышеизложенные требования действующего законодательства и обстоятельства спора, суд обоснованно пришел к выводу о недоказанности факта совершения обществом административного правонарушения.

Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 29 апреля 2014 г. N Ф01-1336/14 по делу N А11-6292/2013

Пунктом 1 ч. 2 ст. 20 Закона N 294-ФЗ установлено, что к грубым нарушениям относится в том числе нарушение требований, предусмотренных ч. 12 ст. 9 в части срока уведомления о проведении проверки. Апелляционный суд установил, что в рассматриваемом случае административный орган допустил грубое нарушение порядка проведения проверки, в связи с чем результаты такой проверки, в том числе акт и составленный на его основании протокол об административном правонарушении, не могут рассматриваться как доказательства, полученные в соответствии с требованиями закона.

Наличие существенных нарушений процедуры привлечения к ответственности является самостоятельным основанием для признания незаконным и отмены решения административного органа о привлечении к административной ответственности, в связи с чем вопросов о наличии или отсутствии в действиях Общества события и состава правонарушения судом апелляционной инстанции не выяснялся.

При таких обстоятельствах апелляционный суд правомерно признал незаконным оспариваемое постановление административного органа и отменил его.

Постановление Пермского краевого суда от 18 февраля 2013 г. по делу N 44-а-166

Исходя из ч. 2 ст. 20 Закона, к грубым нарушениям относится нарушение требований, предусмотренных: п. 2 ч. 2, ч. 3 (в части оснований проведения внеплановой выездной проверки), ч. 5 (в части согласования с органами прокуратуры внеплановой выездной проверки в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя) ст. 10 Федерального закона; ч. 1 ст. 14 Федерального закона (в части проведения проверки без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля). В соответствии с ч. 1 ст. 20 Закона результаты проверки, проведенной с грубым нарушением установленных Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами. С учетом изложенного, результаты такой проверки и протокол об административном правонарушении не могут являться доказательствами, полученными в соответствии с требованиями закона.

В соответствии с ч. 1 ст. 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом. В силу ч. 3 ст. 26.2 КоАП РФ не допускается использование доказательств по делу об административном правонарушении, полученных с нарушением закона, в том числе доказательств, полученных при проведении проверки в ходе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

Анализ названных выше правовых норм и установленных по делу обстоятельств позволяет сделать вывод о том, что административный орган допустил в данном случае нарушение порядка привлечения ООО к административной ответственности.

Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 25 декабря 2012 г. N Ф09-12923/12 по делу N А76-11123/2012

Установив факт проведения плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок, что в силу [п. 7 ч. 2 ст. 20 Закона] является грубым нарушением процедуры проведения проверки, апелляционный суд сделал правильный вывод о том, что результаты данной проверки не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом обязательных требований.

Поскольку в основу оспариваемых постановления управления о привлечении общества к административной ответственности за совершение правонарушений, предусмотренных ч. 1, 4 ст. 20.4 Кодекса [об административных правонарушениях], а также представления об устранении причин и условий, способствующих совершению административного правонарушения, положены выводы, полученные в результате проверки, проведенной с грубым нарушением установленных Законом требований к организации и проведению проверок, доказательства (в рассматриваемом случае - акт проверки, протоколы об административных правонарушениях), положенные в основу указанных ненормативных правовых актов управления и полученные с нарушением закона, не могут быть приняты в качестве доказательств по делу.

Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 27 сентября 2010 г. по делу N А68-3985/10

Доказательства, положенные в основу постановления о привлечении к административной ответственности и полученные с нарушением закона, не могут приняты в качестве доказательств по делу, в связи с чем оспариваемое заявителем постановление правомерно признано незаконным и отменено.

В этой связи ссылка Управления на положения пп. 1 п. 1 ст. 28.1 КоАП РФ, которые, по его мнению, предоставляют последнему право возбуждать производство по делу об административном правонарушении в случае непосредственного обнаружения лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события такого правонарушения, подлежит отклонению.

Внимание

Имеются судебные решения, противоречащие приведенному выше подходу:

6.1. Грубые нарушения, допущенные контрольным (надзорным) органом в ходе проверки, не имеют значения при оценке порядка привлечения к административной ответственности, поскольку в таком случае имеет место административное расследование, процедура которого урегулирована КоАП РФ

Постановление Арбитражного суда Московского округа от 8 декабря 2014 г. N Ф05-13883/14 по делу N А40-44248/2014

Из материалов дела следует, что должностными лицами административного органа была проведена плановая выездная проверка соблюдения Обществом требований пожарной безопасности в здании кредитной организации (банка). В ходе проверочных мероприятий административным органом выявлены многочисленные нарушения требования Правил противопожарного режима в Российской Федерации, а также иных нормативных документов по пожарной безопасности и нормативных документов, содержащими требования пожарной безопасности. По результатам проверки в отношении Общества были составлены протоколы об административном правонарушении по признакам составов правонарушений, предусмотренных ч. 3 и 4 ст. 20.4 КоАП РФ. Постановлениями уполномоченного должностного лица административного органа Обществу назначены административные наказания. Указанные обстоятельства явились основанием для обращения заявителя в суд с целью защиты и восстановления нарушенного административным органом права.

Доводы подателя жалобы о том, что Обществу не был вручен акт проверки, что в силу ст. 20 Федерального закона N 294-ФЗ является грубым нарушением настоящего Федерального закона и влечет собой недействительность результатов проверки, правомерно признаны судами необоснованными, поскольку в соответствии с ч. 3 ст. 1 Закона N 294-ФЗ положения данного Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются к действиям государственных органов при проведении административного расследования. Кроме того, следует учитывать и то обстоятельство, что положениями Закона N 294-ФЗ регулируются иные правоотношения, отличные от предмета спора по настоящему делу и от предмета регулирования КоАП РФ, подлежащего применению при производстве по делам об административных правонарушениях.

Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 30 июня 2014 г. N Ф08-3707/14 по делу N А53-23090/2013

Довод общества о нарушении порядка проведения проверок, регламентированного положениями Закона N 294-ФЗ, не является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа, если подтвержден факт совершения лицом вменяемого ему административного правонарушения и административным органом собраны доказательства, соблюден установленный Кодексом порядок привлечения общества к административной ответственности. Производство по делу об административном правонарушении регламентировано Кодексом и в данном случае Закон N 294-ФЗ применению не подлежит.

7. Нарушения требований ФЗ N 294-ФЗ являются основаниями для признания незаконным постановления по делу об административном правонарушении, если они привели к невозможности достоверного и неопровержимого определения состава административного правонарушения при оценке собранных доказательств

Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 24 февраля 2010 г. N Ф09-779/10-С1 по делу N А50-36050/2009

Те либо иные нарушения требований Закона N 294-ФЗ сами по себе не являются основаниями для признания незаконным постановления по делу об административном правонарушении, если только такие нарушения не привели к невозможности достоверного и неопровержимого определения при оценке собранных доказательств состава административного правонарушения в действиях (бездействии) привлекаемого к ответственности лица.

В данном случае в качестве нарушения положений Закона 294-ФЗ суд указал отсутствие распоряжения руководителя органа местного самоуправления на проведение внеплановой контрольной проверки деятельности общества.

Вместе с тем суд не сделал вывода о том, что именно данное нарушение привело к невозможности достоверного и неопровержимого определения при оценке собранных доказательств наличия в действиях (бездействии) общества состава вменяемого ему административного правонарушения, либо к порочности собранных по делу доказательств.

8. В случае, если проведение проверки является обязательным в соответствии с нормами действующего законодательства, предписание Роспотребнадзора, выданное вне указанной процедуры, признаётся недействительным

Обзор судебной практики Верховного Суда РФ N 2 (утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 26 июня 2015 г.)

Суды пришли к ошибочным выводам о том, что хозяйственному обществу могло быть выдано предписание об устранении выявленных нарушений санитарно-эпидемиологических требований вне процедуры проведения проверки по правилам Закона N 294-ФЗ. В силу пп. 2, 4 и 6 ч. 2 ст. 20 Закона N 294-ФЗ подобные нарушения со стороны государственного органа являются грубыми нарушениями требований действующего законодательства, поэтому на основании ч. 2 ст. 201 АПК РФ ввиду существенных нарушений процедуры выдачи оспариваемое предписание подлежит признанию недействительным.

9. Из положений ФЗ N 294-ФЗ не следует необходимость привлечения эксперта, экспертной организации в каждом случае проведения проверки уполномоченными органами

Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 24 мая 2016 г. N Ф04-2049/16 по делу N А27-15350/2015

Из положений Закона N 294-ФЗ не следует необходимость привлечения эксперта, экспертной организации в каждом случае проведения проверки уполномоченными органами.