Конфликт интересов как коррупционный фактор негативного влияния на рыночные отношения и механизм его предупреждения (И.В. Евтушенко, "Законы России: опыт, анализ, практика", N 1, январь 2014 г.)

Конфликт интересов как коррупционный фактор негативного влияния на рыночные отношения и механизм его предупреждения

Коррупция является крупнейшей преградой для совершенствования системы социального, экономического, административного управления государства и в целом внутригосударственного развития. Сама возможность врастания коррупционных явлений в механизм государственной власти не только психологически оказывает свое отрицательное влияние на ту или иную сферу жизни общества, но и негативно сказывается на престиже и репутации государственной власти и ее легитимности. Разоблачение коррупционных схем в государственных "коридорах", нарушение основ рыночной экономики путем необоснованной раздачи льгот хозяйствующим субъектам, выдачи разного рода преференций необоснованного инвестирования за счет бюджета специально созданных коммерческих структур, связанных с государственными и муниципальными служащими родственными или иными связями, необоснованная и зачастую убыточная передача госимущества (государственных услуг) в их управление и, как следствие, прямое негативное вмешательство в рыночные отношения*(1) являются лишь началом списка нежелательных явлений на государственной службе.

Главной задачей на пути противодействия данным коррупционным проявлениям в нынешнее время будет не только наличие жесткого репрессивного аппарата, но и создание действующего правового механизма предупреждения и пресечение самого явления "коррупция" еще на стадии угрозы ее зарождения. Одним из таких антикоррупционных механизмов и является наличие в федеральных органах специализированных подразделений по урегулированию конфликтов интересов на государственной службе.

В Российской Федерации данная функция возложена на комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов. На практике данная управленческая структура существует в каждом ведомстве и его территориальных подразделениях, на каждом уровне власти. В служебном диалекте данное структурное звено получило краткое наименование "конфликтная комиссия", хотя фактически ее компетенция изначально является шире, чем урегулирование конфликта интересов и до настоящего времени до сих пор имеет тенденцию к расширению*(2).

В то же время следует понимать, что сведение института конфликта интересов исключительно к противодействию коррупции в деятельности конфликтной комиссии было бы не совсем целесообразно. Конфликт интересов - это, прежде всего, конфликт между частным и публичным интересами. Такой конфликт не всегда имеет коррупционный результат. Государственный служащий в ходе исполнения своих должностных обязанностей нецеленаправленно, без какого-либо умысла может столкнуться с ситуацией, характеризующейся как конфликт интересов. В ходе осуществления своих должностных обязанностей и складывающегося служебного поведения на государственной службе природа конфликтов и служебных споров, которые требуют различного разрешения, является многообразной, как и сама сфера, в которой служащий осуществляет свою деятельность.

Таким образом, конфликт интересов является ситуацией, при которой объективное и добросовестное исполнение должностных обязанностей ставится (или может ставиться) в зависимость от личной заинтересованности гражданского служащего. Наличие противоречия между частным и публичным в любом случае будет создавать препятствие для принятия волевого и беспристрастного решения у должностного лица.

Появление национального плана противодействия коррупции выдвинуло задачу предупреждения коррупции и ликвидацию возникающей угрозы ее проявления на одно из первостепенных направлений государственной антикоррупционной политики. Именно поэтому полномочия комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов существенно дополнились. По своей сути конфликтные комиссии на сегодняшний день являются действенным структурным звеном государственного и муниципального органов, первоочередная цель которого - контроль властного механизма на предмет коррупционных проявлений или их угрозы "изнутри", что обусловлено оперативностью и специфичностью направления деятельности, в которой выявлен конфликт интересов.

Ввиду значимости данного механизма в антикоррупционной политике государства, очевидно, заслуживают внимания предположения многих правоведов о том, что данный орган, собственно, уже не соответствует наименованию "комиссия по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов", хотя за ними и остается эта функция. Ведь его полномочия уже явно выходят за рамки урегулирования конфликтных ситуаций на службе. Возможно, более правильно было бы именовать его как комиссию по противодействию коррупции в органах государственной власти с внесением соответствующих изменений во все необходимые документы*(3).

Относительно организационно-структурного статуса комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов высказываются различные мнения и представления о внутренней основе противодействия коррупции*(4).

По мнению Н. Шаповаловой, из содержания п. 5 ст. 19 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"*(5) следует, что создаваемые в государственных органах, в федеральном государственном органе по управлению государственной службой и государственном органе субъекта Федерации комиссии должны составить единую систему управления нравственными и служебными отношениями на гражданской службе, координацию и контроль за которыми будет осуществлять федеральный орган по управлению государственной службой*(6).

Но при этом, по мнению многих правоведов, наиболее продуктивным является система, которая реализуется практически во всех государственных органах. В данной системе существует одно подразделение: это подразделение центрального аппарата государственного ведомства, который совместно со структурными и территориальными подразделениями осуществляет функции по проверке наличия и выявления конфликтов интересов, а также за соблюдением государственными служащими запретов и ограничений в соответствии с федеральным законодательством о государственной службе.

Пресечение конфликта публичного и частного интересов на государственной службе является просто необходимым шагом при регулировании властно-распорядительных и иных функций государства. Наличие конфликтной ситуации создает реальную угрозу надлежащего исполнения служебных обязанностей, что, в конечном итоге, приводит к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства, что недопустимо по действующему законодательству. Конфликт интересов сам по себе не только создает угрозу коррупционного явления, но имеет прямую взаимосвязь с ее проявлением. Коррупция как явление в каком-то смысле неотделима от конфликта интересов, складывающегося в случае, когда государственный служащий выполняет функции государственного управления в отношении аффилированного лица или имеет иную личную заинтересованность.

Более полное рассмотрение и обобщение конфликтных ситуаций дало Министерство труда и социальной защиты России в своем письме*(7). Письмо Минтруда, мониторинг практики рассмотрения случаев конфликта интересов на государственной службе, проводимый Минздравсоцразвития России в 2011 г., а также анализ информации о деятельности конфликтных комиссий показали, что наиболее часто рассматриваемыми случаями конфликта интересов являются:

совершение действий, принятие решений в отношении родственников, друзей, деловых партнеров государственного служащего или иным способом аффилированных лиц;

выполнение государственным служащим иной оплачиваемой работы, владение государственным служащим ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций);

замещение должности в коммерческих и некоммерческих организациях после увольнения с государственной службы, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные (служебные) обязанности государственного служащего.

При этом латентность данных ситуаций не может дать нам полной картины явления, в данном случае можно проследить только громкие единичные случаи коррупционных скандалов. Существенным же негативным последствием проявления конфликта интересов или коррупционных схем является нарушение конкурентных механизмов, приводящих к неэффективному распределению ресурсов в экономике, в частности, к нерациональному расходованию бюджетных средств, снижению конкурентоспособности предприятий и благосостояния потребителей*(8).

Примером таких ситуаций будет конфликт интересов (а в итоге и коррупционный механизм), оказывающий негативное влияние на основы конкурентного рынка и способный подорвать цели и задачи рыночных отношений, направленных на качественное, целевое расходование ресурсов и стабильность в будущем.

Примеры того, когда конфликт интересов служит тем самым ограничителем конкуренции, зачастую можно встретить именно при проведении торгов, тендеров и иных инструментов конкурентного отбора предложений на поставку товаров, оказание услуг или выполнение работ со стороны государственного или муниципального заказчика.

Самый вопиющий подрыв конкурентных процедур, и как следствие - нерациональное и некачественное расходование бюджетных средств заключаются в злоупотреблениях административными ресурсами и в исключении конкурсных процедур на заключение контрактов с государственной структурой. В соответствии с действующим законодательством обеспечивает защиту конкуренции Федеральная антимонопольная служба России, которая является контрольно-репрессивным органом, в перечень первостепенных задач которого входит недопущение ограничения, устранения конкуренции со стороны государственных органов и органов местного управления.

Так, в практике антимонопольного органа нередки случаи, когда чиновники заключают контракт с аффилированной организацией без проведения торгов, при этом сумма контракта завышается в несколько раз. В 2013 г. ФАС России обнаружила серьезные нарушения при организации детского отдыха Правительством Московской области. Контракты на сумму около 300 млн. руб. заключались без проведения конкурсов с помощью специально созданной организации-посредника*(9). Окончательная сумма контракта искусственно завышалась в несколько раз.

Согласно Положению о Федеральной антимонопольной службе России*(10) к полномочиям ФАС России относятся контроль и надзор за соблюдением заказчиком, уполномоченным органом, специализированной организацией, оператором электронной площадки, конкурсной, аукционной или котировочной комиссией законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о размещении заказов.

Расследование коррупционного поведения должностных лиц не отнесено к компетенции антимонопольного органа. Но если учесть тот факт, что именно за ним остается функция надзора за процедурой конкурсной борьбы, ФАС России попросту приходится сталкиваться с коррупционными явлениями, оказывающими свое негативное влияние не только на основы конкурентных процедур, но и на основы социального, экономического, административного управления, рыночные отношения и в целом на внутригосударственное развитие.

В ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции"*(11) установлен специальный запрет совмещать функции органов государственной власти, органов местного самоуправления и функции хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, определенных федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ. Запрещено наделять хозяйствующих субъектов полномочиями органов публичной власти. Исключение составляют государственные корпорации.

Протекция со стороны государственных органов сама по себе направлена на ограничение основ конкурентного рынка, примеры многочисленны и в практике ФАС России встречаются довольно часто. Связано это, в основном, с продвижением на рынке определенного товара аффилированной организации посредством административных барьеров остальным участникам рынка. Предоставление со стороны власти преференций хозяйствующим субъектам недопустимо с точки зрения антимонопольного законодательства, так как подрывает основы конкурентного рынка и ставит игроков рынка в неравные условия конкурентной борьбы. Субъект, приобретающий более выгодное положение, зачастую пренебрегает необходимостью учитывать рыночные отношения и, прикрываясь государственной структурой, ущемляет интересы третьих лиц, ограничивая или вообще исключая конкуренцию.

Исключающими конкуренцию в соответствии с антимонопольным законодательством признаны и согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных, осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка РФ, направленные на ограничение конкуренции. В связи с выявленными нарушениями в данном направлении нельзя однозначно утверждать, что именно личная заинтересованность в большинстве случаев является причиной таких противоправных действий со стороны государственных органов или их должностных лиц, как и исключать ее наличие.

Посредством властно-распорядительных полномочий должностным лицом по отношению к аффилированному хозяйствующему субъекту рынка может оказываться правовая, экономическая, имущественная, финансовая и социальная поддержка в целях лоббирования интересов, включая налоговую и рекламную политику, что недопустимо. Данные действия со стороны власти могут быть направлены как на создание преимущественного положения на рынке для одного, так и на создание давления на его конкурентов. Большинство примеров связано именно с государственными закупками. Так, ФАС России по материалам, поступившим из Управления Следственного комитета РФ по Республике Саха (Якутия), возбудила дело о нарушении антимонопольного законодательства в отношении некоторых государственных органов и коммерческих структур Республики Саха (Якутия)*(12). Антиконкурентное соглашение при осуществлении закупок медицинской техники для нужд Республики Саха (Якутия), по мнению контролирующих органов, не только было призвано исключить конкурентную борьбу, но и привело к завышению цен по закупочным контрактам*(13).

Фабула дел о нарушении норм антимонопольного законодательства, сопряженных со злоупотреблением административным ресурсом, весьма разнообразна, охватить все коррупционные проявления не представляется возможным. Но все же наличие данной ситуации сводится к одному: аффилированная организация при помощи "теневой закулисной игры" побеждает в конкурентной борьбе, а должностное лицо удовлетворяет свою личную заинтересованность.

Антимонопольное регулирование указанных взаимоотношений направлено на недопущение конфликта публичных интересов субъектов власти и частных интересов субъектов предпринимательской деятельности и напрямую связано с противодействием коррупции. Таким образом, одним из существенных направлений деятельности антимонопольных органов является контроль за невмешательством субъектов публичной власти в бизнес и применение мер административного принуждения к государственным и муниципальным органам и организациям, их должностным лицам в случае, если такое незаконное вмешательство совершено.

Стоит отметить, что зачастую все негативные ситуации, связанные с ограничением конкуренции, возникают в связи с отсутствием должного внимания к инструментам предупреждения и противодействия конфликту интересов или механизму функционирования специальных структурных подразделений, деятельность которых направлена на предупреждение коррупционных проявлений.

Эффективность существования первоначального механизма государственного воздействия на поведение государственных (муниципальных) служащих, связанное с пренебрежением определенными запретами и этическими нормами, инструмента предотвращения, регулирования возникшего конфликта интересов именно на стадии их зарождения очевидна. Проводя сравнение коррупции с болезнью, хочется остановиться на словах Н. Макиавелли: "...болезнь вначале трудно распознать, но легче лечить. Если же болезнь запущена, то ее легко распознать, но излечить трудно". Данное высказывание наиболее четко характеризует процесс предупреждения коррупционности государственной власти и дает возможность предложить перечень необходимых мероприятий, направленных на устранение коррупции как явления.

Структурное подразделение, в задачу которого должен входить первоочередной контроль за соблюдением требований к служебному поведению государственных служащих, не должно стоять в стороне и абстрагироваться от контроля служебного поведения. Автору статьи представляется необходимой организация взаимодействия с правоохранительными органами Российской Федерации и иными уполномоченными структурами в целях пресечения, своевременного разрешения и, при необходимости, наказания организаторов и участников коррупционных схем и других возникающих подобных ситуаций.

Вопрос проверки служащих на предмет соответствия этическим и профессиональным требованиям, проверка объективности и беспристрастности принятых ими решений должны стать первостепенными, способствовать устранению какой-либо заинтересованности должностного лица или же угрозы такой ситуации.

Но основной целью механизма ликвидации коррупции как явления на государственной службе должно стать повышение эффективности государственно-управленческой функции за счет снижения коррупционных рисков. Повышение уровня открытости деятельности различных ведомств, раскрытие, насколько это возможно, ими информации о своей деятельности и работающем персонале, повышение независимости деятельности государственных механизмов от объектов контроля при осуществлении своих полномочий сделает работу более беспристрастной и объективной.

Неотъемлемой частью должно стать совершенствование механизма кадрового обеспечения, в том числе процедуры проверки и отбора кандидатов не только на предмет профессиональных качеств, но и этических требований, нравственных устоев и психологических барьеров, необходимых в сфере деятельности государственного служащего. В целях эффективности внутренних проверок служебной деятельности государственных служащих необходимо реализовать программу по привлечению к данным мероприятиям специалистов других ведомств в целях предотвращения негативных последствий для общественных и государственных интересов в будущем.

Библиографический список

1. Братоновский С.Н., Зеленовский М.Ф. Специфика правового регулирования деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных и муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов // Российская юстиция. 2011. N 10.

2. Ватель А.Ю. Административно-правовое регулирование разрешения конфликта интересов на государственной службе в механизме противодействия коррупции // Административное и муниципальное право. 2012. N 6.

3. Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (постатейный) / под ред. В.А. Козбаненко. СПб.: Питер Пресс, 2008.

4. ФАС вскрыла серые схемы при организации отдыха детей-сирот // http://fas.gov.ru/fas-in-press/fas-in-press_36440.html.

5. ФАС России возбудила дело в отношении органов власти Якутии и "Siemens AG" (Германия) // http://www.fas.gov.ru/fas-news/fas-news_34319.html.

6. Чанов С.Е. О направлениях активизации деятельности комиссии по урегулированию конфликтов интересов // Административное право и процесс. 2011. N 5.

7. Чанов С.Е. Положение новое, проблемы старые // ЭЖ-Юрист. 2010. N 40.

8. Шувалова Н. Почему бездействуют комиссии по соблюдению требований к служебному поведению в конфликте интересов // Государственная служба. 2009. N 2.

И.В. Евтушенко,

аспирант кафедры административного

и международного права

Юридического института

НИУ "Белгородский государственный университет"

"Законы России: опыт, анализ, практика", N 1, январь 2014 г.

------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Ватель А.Ю. Административно-правовое регулирование разрешения конфликта интересов на государственной службе в механизме противодействия коррупции // Административное и муниципальное право. 2012. N 6. С. 54-59.

*(2) См.: Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (постатейный) / под ред. В.А. Козбаненко. СПб.: Питер Пресс, 2008. С. 201.

*(3) См.: Чанов С.Е. Положение новое, проблемы старые // ЭЖ-Юрист. 2010. N 40. С. 14.

*(4) См.: Братоновский С.Н, Зеленовский М.Ф. Специфика правового регулирования деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных и муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов // Российская юстиция. 2011. N 10. С. 10-15.

*(5) СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.

*(6) См.: Шувалова Н. Почему бездействуют комиссии по соблюдению требований к служебному поведению в конфликте интересов // Государственная служба. 2009. N 2. С. 68.

*(7) Письмо Минтруда России от 15 октября 2012 г. N 182/10/1-2088 "Об обзоре типовых случаев конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации и порядке их урегулирования" (вместе с Обзором типовых ситуаций конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации и порядка их урегулирования).

*(8) Приказ ФАС РФ от 25 апреля 2007 г. N 124 "Об утверждении антикоррупционной программы ФАС России на 2007-2008 гг.". Документ официально не был опубликован.

*(9) См.: ФАС вскрыла серые схемы при организации отдыха детей-сирот // http://fas.gov.ru/fas-in-press/fasin-press_36440.html (дата обращения - 19 июля 2013 г.).

*(10) Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 331 // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3259.

*(11) СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3434.

*(12) См.: ФАС России возбудила дело в отношении органов власти Якутии и "Siemens AG" (Германия) // http://www.fas.gov.ru/fas-news/fas-news_34319.html (дата обращения - 19 июля 2013 г.).

*(13) См.: Официальный сайт Следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по Республике Саха (Якутия) // http://http://ykt.sledcom.ru/news/ (дата обращения - 19 июля 2013 г.).