Контроль за деятельностью муниципальных учреждений (Д.А. Яковенко, "Руководитель автономного учреждения", N 1, январь 2014 г.)

Контроль за деятельностью муниципальных учреждений

После принятия весной и летом 2013 года поправок бюджетного законодательства тема финансового контроля обрела новую актуальность. Прежде всего, вопросом совершенствования форм контроля озадачились органы власти и местного самоуправления, но и подведомственные им учреждения столкнулись с новациями в этой области. Какие наработки в плане финансового контроля существуют "на местах"? Как сегодня реализуется контроль за деятельностью учреждений и чего им ожидать в будущем? Рассмотрим на примере Самары.

Оценка выполнения задания

В Самаре действует обширная сеть муниципальных учреждений, которая насчитывает более 480 бюджетных учреждений и около 50 казенных и автономных (большинство АУ создано в сфере образования и культуры). Кроме того, в городе функционирует свыше 30 муниципальных предприятий, а с 2012 года муниципальное задание выдается в том числе частным поставщикам, оказывающим услуги дошкольного образования (таким способом мы решаем общероссийскую проблему нехватки мест в детских садах). Одним из критериев при отборе частных организаций, имеющих лицензию на оказание соответствующих услуг, и условием получения субсидии является то, что стоимость услуги у немуниципального детского сада должна быть не выше, чем у муниципального дошкольного учреждения. На этом основании частные поставщики (а их в настоящее время более 20) получают субсидию по количеству воспитанников, то есть здесь применяется принцип подушевого финансирования.

В отношении всех подведомственных учреждений, предприятий и частных поставщиков, получающих средства из бюджета, осуществляются меры контроля. Например, оцениваются результаты выполнения муниципальных заданий. Но здесь мы, как и многие другие муниципалитеты и регионы, сталкиваемся с серьезной проблемой. Дать количественную оценку работе подведомственных учреждений просто: если школе выдано задание набрать 100 первоклассников и она это сделала - значит, количественный показатель достигнут. Но как оценить качество исполнения муниципального задания? К сожалению, сегодня такие показатели не разработаны.

В частности, среди выпускников общеобразовательных учреждений есть и медалисты, и троечники, одна школа готовит обучающихся так, что почти все они впоследствии поступают в вузы, а другая никого в вуз не направляет, более того, ее выпускники даже не имеют нормальной профориентации. Но уровень подготовки учеников в муниципальных заданиях (а потом и в отчетах об их выполнении) никак не отражен, дифференциации оплаты (либо стимулирования) по качественным показателям не существует.

Департамент финансов администрации городского округа Самары в настоящее время разрабатывает рекомендации по качественной оценке муниципальных заданий - с учетом имеющегося опыта и практики коллег из других регионов. У нас есть некоторые наработки по расчету не только количественных, но и качественных показателей, однако они пока фрагментарны и не могут носить директивный характер. Главные распорядители бюджетных средств - отраслевые департаменты при составлении муниципальных заданий могут учесть, а могут оставить без внимания эти рекомендации.

Например, эффективность работы муниципального театра (в том числе социальную), то есть востребованность услуги, мы можем рассчитать, исходя из заполняемости зрительного зала. Формула здесь следующая:

            КЗ

     ПСЭ = -----, где:

            КЗМ

ПСЭ - эффективность работы учреждения культуры (востребованность услуги);

КЗ - общая численность зрителей или количество проданных билетов за период;

КЗМ - общее количество зрительских мест, умноженное на число проведенных мероприятий за период.

В свою очередь, коэффициент интенсивности загрузки любого объекта, в том числе образовательного учреждения, может рассчитываться по формуле:

            НОПУ

     ПТЭ = ------ х 100%, где:

            МПС

ПТЭ - коэффициент интенсивности загрузки объекта бюджетной сферы;

НОПУ - натуральный объем предоставленных услуг за период (чел. х ч);

МПС - максимальная пропускная способность объекта на период (чел. х ч).

А рейтингование спортивно-образовательного учреждения может проводиться исходя из общего уровня мастерства учащихся (спортсменов), который вычисляется по формуле:

, где:

М - общий уровень мастерства учащихся;

- весовой коэффициент каждого спортивного разряда;

- число учащихся, которым присвоен i-й разряд/звание;

U - общее списочное количество учащихся (спортсменов) во всех группах подготовки.

Отметим, что в последнем случае каждому разряду учащегося (спортсмена) присваивается свой весовой коэффициент. Такие коэффициенты устанавливаются экспертным путем и должны быть согласованы со специалистами спортивно-образовательных учреждений. В качестве основы можно предложить следующее примерное распределение значений весовых коэффициентов*(1):

Квалификационная категория	Весовой коэффициент
Без разряда	0,00
3-й разряд	0,01
2-й разряд	0,03
1-й разряд	0,06
Кандидат в мастера спорта	0,11
Мастер спорта	0,18
Мастер спорта международного класса	0,26
Заслуженный мастер спорта	0,35

С проблемой качественной оценки выполнения муниципальных заданий связана и другая сложность - качество услуг, оказываемых учреждением, слабо влияет на размер его финансирования. Считается, что если школа ведет образовательную деятельность на высоком уровне, желающих поступить в нее будет много и, следовательно, окажется много учеников. Поэтому, получая подушевое финансирование, общеобразовательное учреждение имеет больше возможностей увеличивать плату учителям, а значит, стимулировать их к профессиональному росту, что, в свою очередь, поспособствует улучшению качества знаний, которые преподаватели дают ученикам. Однако у каждой школы имеется определенная пропускная способность, установленная санитарными нормами и правилами, - и это становится своего рода ограничителем. Учреждение не может набрать детей больше, чем определено нормами, даже если желающих учиться в нем по-прежнему хватает. В результате у учреждения остается мало возможностей для маневра в плане увеличения числа обучающихся. Соответственно, на стимулирование и дальнейшее улучшение качества образовательной услуги может направляться лишь небольшое количество средств.

Кроме того, со стороны учредителя не существует целостной системы стимулирования учреждений. Хотя, на наш взгляд, поощрительные меры за хорошие результаты должны применяться наряду с наказаниями за плохую работу. В Самаре похожие меры действуют, например, в отношении муниципальных предприятий: нормативными правовыми актами установлен порядок стимулирования и коллективов таких предприятий, и их руководителей по итогам за отчетный период.

Меры поощрения предусмотрены и в части внебюджетной деятельности муниципальных учреждений - определено, что на премию руководителю может быть направлено до 10% внебюджетных доходов учреждения. На наш взгляд, это правильно. Ведь за счет самостоятельно заработанных средств учреждения не только доплачивают сотрудникам, но и финансируют собственное развитие (например, приобретают оборудование, которое потом используется в том числе при выполнении муниципального задания). То есть учреждения пополняют муниципальный имущественный комплекс, поскольку все их имущество, даже приобретенное за счет внебюджетных источников, является собственностью города.

Однако основная часть деятельности учреждения - работа всего его коллектива по выполнению муниципального задания - стимулированием не охвачена.

Контроль эффективности расходования средств

Еще одна форма контроля со стороны учредителя - за эффективностью расходования учреждениями средств субсидии и доходов от внебюджетной деятельности. Здесь департамент финансов администрации городского округа Самары придерживается следующего правила: если главный распорядитель бюджетных средств принял и утвердил отчет подведомственного учреждения о выполнении муниципального задания, нас как орган финансового контроля интересует лишь конечный результат работы учреждения, который отслеживается по двум позициям.

Первая - устойчивость финансового положения учреждения, выражающаяся в отсутствии у него кредиторской задолженности. Ведь если муниципальное задание выполнено, но средства субсидии направлены, допустим, на зарплату сотрудникам в ущерб оплате коммунальных услуг, эта задолженность рано или поздно ударит по городскому бюджету. Подобные действия учреждения, безусловно, требуют принятия мер воздействия.

Вторая точка контроля - отсутствие нареканий по качеству и количеству предоставленных учреждением муниципальных услуг.

В данном контексте можно упомянуть еще и отсутствие текучести кадров. Это очень важный показатель (он тоже относится к группе показателей качества), поскольку свидетельствует о сохранении кадрового потенциала учреждения, а значит, и перспективах дальнейшего развития.

Примечание. Результаты проверок в части расходования внебюджетных средств, как правило, напрямую зависят от уровня менеджмента в учреждении. Именно по привлечению внебюджетных средств нередко высказывают нарекания контролирующие органы.

Таким образом, если отчет об исполнении задания принят, учреждение не имеет кредиторской задолженности и нареканий по поводу оказанных услуг, на наш взгляд, субъект, получивший субсидию (будь то муниципальное учреждение или частный поставщик), вправе перераспределять оставшиеся средства в зависимости от своих приоритетов. Например, образовавшуюся экономию по оплате коммунальных услуг можно направить на выплату премии сотрудникам, и это не будет нарушением. Ведь автономные и бюджетные учреждения - это самостоятельные хозяйствующие субъекты, а не получатели бюджетных средств. Поэтому когда орган Казначейства делает нам как органу финансового контроля запрос, может ли автономное (бюджетное) учреждение до конца года потратить сэкономленные средства на те или иные цели, мы никогда не даем отрицательного заключения и всегда встаем на сторону учреждения.

Однако это право сохраняется у учреждения иногда только до окончания отчетного периода (календарного года). В частности, в Самаре действует правило: если учреждение до конца года полностью не использовало субсидию, ее остаток возвращается в бюджет независимо от того, выполнено муниципальное задание или нет. На наш взгляд, это лишает учреждение возможности разрабатывать стратегию своего развития на среднесрочную перспективу.

В то же время прямого запрета на возврат остатков неиспользованной субсидии законодательство не содержит. С одной стороны, абз. 1 п. 1 ст. 78.1 БК РФ определяет лишь то, что субсидии бюджетным и автономным учреждениям выделяются на выполнение муниципального задания и содержание имущественного комплекса. С другой стороны, действует ст. 421 ГК РФ о свободе договора, а соглашение о порядке и условиях предоставления субсидии является разновидностью такого договора. И если стороны договорились, что неиспользованные остатки должны возвращаться после окончания года, нарушения гражданского и бюджетного законодательства здесь нет.

Что касается контроля за расходованием внебюджетных средств, его результат, как правило, напрямую зависит от уровня менеджмента в учреждении. Именно по привлечению внебюджетных средств нередко высказывают нарекания контролирующие органы - из-за того, что учреждения всевозможными способами стараются обойти действующее законодательство и минимизировать контроль со стороны своего учредителя. Мы в Самаре имеем практику нормирования расходов (установления максимальных процентов от поступающих средств от оказания платных услуг) по экономической классификации (на оплату труда, коммунальных услуг и т.п.). Учреждения в попытке уйти от этого нормирования порой оформляют эти средства как добровольное пожертвование, а потом расходуют их на зарплату сотрудникам. Между тем на оплату труда можно направлять лишь деньги, полученные от оказания услуг, а благотворительные взносы и иные пожертвования, имеющие целевой характер, должны расходоваться только на развитие учреждения.

Формы контрольных мероприятий

Вопросы проведения финансового контроля приобрели особую актуальность после выхода федеральных законов от 07.05.2013 N 104-ФЗ *(2) и от 23.07.2013 N 252-ФЗ *(3). В силу этих новаций мы постарались активизировать работу отраслевых департаментов - главных распорядителей бюджетных средств по осуществлению финконтроля с их стороны. Согласно бюджетному законодательству эта функция всегда была присуща ГРБС (ст. 158 БК РФ), но раньше они, как правило, уклонялись от ее исполнения.

В мае 2013 года, после выхода поправок в БК РФ, мы разослали всем главным распорядителям бюджетных средств методические рекомендации по осуществлению внутреннего финансового контроля, установили регламент взаимодействия, в настоящее время составили планы контрольных мероприятий на очередной год. Одну часть этих мероприятий орган финансового контроля оставил себе, другую доверил проводить ГРБС, а третью включил в список совместных контрольных мероприятий. Подобные проверки проводятся в отношении как муниципальных учреждений, так и частных поставщиков, получающих субсидии из бюджета.

На наш взгляд, наиболее интересным оказался опыт совместных проверок, в которых участвуют орган финансового контроля и отраслевой департамент. В частности, в сентябре 2013 года мы провели указанное мероприятие с департаментом образования администрации городского округа Самара, на долю которого приходится около 80% бюджетной сети. Такая схема проверки помимо всего прочего дает нам возможность оценить способность главного распорядителя бюджетных средств осуществлять внутренний финансовый контроль и качество проведения им самих контрольных мероприятий.

Автономные и бюджетные учреждения подвергаются одинаковым формам контроля, и дело здесь не в том, что различия между учреждениями этих типов стираются. Государственный и муниципальный контроль реализуется не только в отношении средств, выделяемых из бюджета, но и в отношении государственного и муниципального имущества (проверяется эффективность и целевой характер его использования). И в этом плане различий между АУ и БУ действительно нет.

Однако если сравнивать с другими организациями с муниципальным участием, формы контроля все-таки отличаются. За казенными учреждениями контроль жестче: здесь департамент финансов должен проверить, все ли внебюджетные доходы включены в доходы бюджета, имеется ли порядок использования этих внебюджетных доходов и др. В свою очередь, муниципальные предприятия проверяются менее строго, нежели автономные и бюджетные учреждения. В этом смысле АУ и БУ находятся где-то в середине "шкалы строгости".

Д.А. Яковенко,

профессор, руководитель управления

финансового контроля департамента финансов

администрации городского округа Самары,

член коллегии министерства управления

финансами Самарской области

"Руководитель автономного учреждения", N 1, январь 2014 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Сумма значений всех весовых коэффициентов должна быть равной 1.

*(2) "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса".

*(3) "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".