Закупки автономных учреждений: что меняется с 2014 года? (Г. Зайцева, "Автономные учреждения: бухгалтерский учет и налогообложение", N 1, январь 2014 г.)

Закупки автономных учреждений: что меняется с 2014 года?

Вступивший в силу 1 января 2014 года Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 44-ФЗ) вызвал много вопросов относительно не только казенных, бюджетных, но и автономных учреждений. В частности, последних касается вопрос о том, в какой мере на АУ распространяется законодательство о контрактной системе. Ответу на этот вопрос посвящена настоящая статья.

Как известно, автономные учреждения при ведении закупочной деятельности должны руководствоваться Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Федеральный закон N 223-Ф3). Причем с 1 января 2014 года применять нормы данного закона необходимо всем автономным учреждениям независимо от уровня подчиненности: как федеральным АУ и государственным АУ, созданным субъектами РФ (на них нормы распространились еще в 2012 году (ч. 1 ст. 8 Федерального закона N 223-ФЗ)), так и муниципальным АУ (в силу ч. 8 ст. 8 Федерального закона N 223-ФЗ они присоединились к остальным с начала 2014 года).

Важно, что требования данного закона следует исполнять в отношении всех закупок автономного учреждения: производимых за счет и бюджетных, и внебюджетных средств, необходимых как для выполнения государственного (муниципального) задания, так и для ведения приносящей доход деятельности. Это соответствует, например, позиции Минэкономразвития: Федеральный закон N 223-Ф3 распространяется на все закупочные процедуры заказчика, составляющие его хозяйственную деятельность, за исключением ряда отношений, установленных самим законом (Письмо от 19.12.2011 N Д28-709). А Федеральная антимонопольная служба в разд. 5 Письма от 24.12.2012 N ИА/44025/12 (далее - Письмо N ИА/44025/12) уточняет следующее: нормы Федерального закона N 223-Ф3 распространяются на все закупки товаров, работ, услуг (за названными исключениями), а значит, заказчик должен разработать положение о закупке в отношении всех проводимых им закупок.

Случаи распространения на АУ Федерального закона N 44-ФЗ

Действующее законодательство предусматривает два подобных случая.

Первый - неисполнение требований Федерального закона N 223-Ф3, то есть неразмещение на официальном сайте www.zakupki.gov.ru утвержденного положения о закупке. Это актуально в первую очередь для муниципальных АУ, многие из которых только с начала года подпали под действие Федерального закона N 223-Ф3 и могли не успеть в установленный срок начать работать согласно данному закону. Его ч. 4 ст. 8 определяется, что в такой ситуации заказчик (в том числе автономное учреждение) обязан руководствоваться при осуществлении закупок положениями Федерального закона N 94-ФЗ*(1) до дня размещения утвержденного положения о закупке.

Однако с 1 января 2014 года приведенный закон утратил силу, вместо него начал действовать Федеральный закон N 44-Ф3. Именно его нормы теперь нужно применять АУ, вовремя не утвердившим и не опубликовавшим на официальном сайте положение о закупке. Соответствующие поправки вошли в законопроект N 368542-6, который Государственная дума приняла в первом чтении. В частности, изменения планируется внести в ч. 4 ст. 8 Федерального закона N 223-ФЗ, определив, что при неопубликовании положения о закупке заказчики должны осуществлять свою закупочную деятельность на основании Федерального закона N 44-Ф3.

Обратите внимание! Федеральная антимонопольная служба в разд. 5 Письма N ИА/44025/12 сделала по этому поводу важное разъяснение. Ведомство сообщило: если утвержденным и размещенным на официальном сайте положением о закупке не урегулированы отдельные виды закупок заказчика, в их отношении указанное положение считается не размещенным в порядке, установленном Федеральным законом N 223-ФЗ. Следовательно, при проведении таких закупок заказчик должен руководствоваться нормами Федерального закона N 44-ФЗ.

Второй случай распространения на автономные учреждения Федерального закона N 44-ФЗ - осуществление бюджетных инвестиций (капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной или муниципальной собственности). Частями 4, 6 ст. 15 Федерального закона N 44-ФЗ прямо установлено, что данный закон АУ обязаны применять при предоставлении им субсидий на осуществление капвложений, а также при передаче им на безвозмездной основе полномочий государственного или муниципального заказчика.

Прежде чем перейти к рассмотрению этих способов реализации бюджетных инвестиций (субсидий на капитальные вложения), остановимся на том, в чем теперь заключаются сходство и различие принципов ведения закупочной деятельности автономных и бюджетных учреждений.

В чем отличие ведения закупочной деятельности АУ от бюджетных учреждений?

В связи со вступлением Федерального закона N 44-ФЗ правила закупок изменились не только для автономных, но и для бюджетных учреждений: названный закон уравнял АУ и БУ в части приобретения и строительства объектов госсобственности, а также предоставил возможность бюджетным учреждениям работать в соответствии с нормами Федерального закона N 223-Ф3. Однако это касается только трех случаев, перечисленных в ч. 2 ст. 15 Федерального закона N 44-ФЗ:

1) закупки за счет грантов, передаваемых безвозмездно и безвозвратно гражданами и юридическими лицами (в том числе иностранными), международными организациями, а также предоставляемых на конкурсной основе из соответствующих бюджетов (если грантодатель не установил иные правила расходования этих средств);

2) если бюджетное учреждение является исполнителем другого контракта, в рамках которого ему необходимо привлечь на основании договора иных лиц для поставки товара, выполнения работы или оказания услуги (так называемый контракт "второй руки");

3) закупки за счет средств, полученных от иной приносящей доход деятельности (за исключением средств ОМС).

Аналогичные положения, дублирующие приведенные нормы, планируется внести в Федеральный закон N 223-Ф3. Эти поправки тоже вошли в текст законопроекта N 368542-6.

Отметим, что все основные закупки бюджетные учреждения должны проводить на основании Федерального закона N 44-ФЗ, а в отношении перечисленных видов закупок у БУ существует право, но не обязанность применять Федеральный закон N 223-ФЗ. Однако каким бы ни было принятое решение, его нельзя изменить в текущем году (ч. 3 ст. 15 Федерального закона N 44-ФЗ).

Особенности правового регулирования закупочной деятельности автономных и бюджетных учреждений отражены в таблице:

Виды закупок	Автономное учреждение	Бюджетное учреждение
Закупки за счет субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания, а также целевых субсидий	Федеральный закон N 223-ФЗ, а при неприменении его норм - Федеральный закон N 44-ФЗ	Федеральный закон N 44-ФЗ
Закупки за счет грантов, приносящей доход деятельности, а также в рамках контрактов "второй руки"	Федеральный закон N 223-ФЗ (данная группа закупок отдельно не регулируется)	Предоставлено право выбора: Федеральный закон N 44-ФЗ или Федеральный закон N 223-ФЗ
Закупки за счет бюджетных инвестиций и субсидий на капвложения	Федеральный закон N 44-ФЗ	Федеральный закон N 44-ФЗ

Таким образом, в отношении большинства закупок АУ и БУ должны применять разные законы. Однако в отношении отдельных видов закупок прослеживаются общие принципы регулирования: законодательные изменения, вступившие в силу с начала 2014 года, еще больше сблизили два типа учреждений по своему правовому статусу.

Субсидии на капвложения и бюджетные инвестиции

Помимо Федерального закона N 44-ФЗ, который предписывает автономным учреждениям руководствоваться его положениями при строительстве и приобретении недвижимости, механизм реализации бюджетных инвестиций (субсидий на капвложения) детально прописан в законопроекте N 266899-6. Предполагалось, что данный документ вступит в силу уже 1 января 2014 года. Однако на момент написания статьи он был рассмотрен и принят Госдумой лишь в первом чтении.

Тем не менее основные принципы финансирования строительства и приобретения объектов государственной (муниципальной) собственности уже определены: автономному (как и бюджетному) учреждению будут выделяться либо субсидии на осуществление капитальных вложений, либо бюджетные инвестиции. Правда, существует и еще одна форма - передача учреждению готового объекта недвижимости с последующим закреплением его на праве оперативного управления. Но поскольку в данном случае АУ не выступает в роли заказчика и, соответственно, не применяет нормы Федерального закона N 44-ФЗ, мы рассматривать этот вариант не будем.

В остальных двух случаях соблюдение процедур, предусмотренных Федеральным законом N 44-ФЗ, обязательно. Согласно новой ст. 78.2 БК РФ (вводится законопроектом N 266899-6) вышеуказанное условие будет отдельной строкой прописываться в соглашении, заключаемом по каждому объекту недвижимости между получателем бюджетных средств, предоставляющим субсидию или бюджетные инвестиции, и автономным учреждением.

Но чем отличаются предоставление и расходование субсидий на капвложения (им посвящена дополнительная ст. 78.2 БК РФ) и бюджетных инвестиций (будут регулироваться ст. 79 БК РФ в редакции названного законопроекта)?

В первом случае в соглашении планируется прописывать, в частности, следующее:

- условия о соблюдении автономным учреждением при использовании субсидий норм законодательства РФ о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд в отношении бюджетных учреждений;

- обязанность АУ открыть лицевой счет в органе Федерального казначейства (финансовом органе) для учета операций по получению и использованию субсидий;

- право учредителя и органов госфинконтроля проводить проверки соблюдения автономным учреждением условий соглашения;

- порядок возврата сумм, использованных АУ в случае установления по результатам проверок фактов нарушения им целей и условий, определенных соглашением.

Кроме того, в соглашении, а также заключаемом для его исполнения договоре о строительстве или приобретении недвижимости предполагается указывать основания для внесения изменений в эти документы. Например, в п. 5 ст. 78.2 БК РФ, который вводится законопроектом, говорится о том, что в договор о строительстве, подписываемый с подрядчиком, нужно включать условие о возможности изменения размера и (или) сроков оплаты и (или) объема работ в случае уменьшения лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных на предоставление такой субсидии. При этом законопроект N 266899-6 определяет право стороны договора требовать от АУ возмещения только фактически понесенного ущерба, обусловленного изменением условий договора.

При выделении субсидии на капвложения автономные учреждения должны от своего имени заключить гражданско-правовой договор (контракт) с подрядчиком*(2), кроме того, они выступают в данных отношениях не в роли государственного (муниципального) заказчика, а в роли иного заказчика (то есть АУ уравниваются при осуществлении капитальных вложений с бюджетными учреждениями). При этом при закупках за счет данной субсидии автономные учреждения должны применять все положения Федерального закона N 44-ФЗ, регулирующие этапы планирования закупок, определения подрядчика, заключения контракта, а также мониторинга закупок, аудита и контроля в данной сфере (ч. 4 ст. 15 Федерального закона N 44-ФЗ).

Во втором случае соглашение, на основании которого орган государственной власти или местного самоуправления передает подведомственному АУ полномочия государственного (муниципального) заказчика, будет содержать в том числе следующее:

- права и обязанности автономного учреждения по заключению и исполнению от лица органа-учредителя государственного (муниципального) контракта;

- ответственность учреждения за неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных ему полномочий;

- право учредителя и органов госфинконтроля проводить проверки соблюдения автономным учреждением условий заключенного соглашения;

- обязанность АУ вести бюджетный учет, составлять и представлять учредителю бюджетную отчетность как получателю бюджетных средств.

Бюджетные инвестиции станут осуществлять только получатели бюджетных средств (органы власти и местного самоуправления, казенные учреждения), а также АУ и БУ, которым переданы полномочия госзаказчика. В связи с этим автономным учреждениям необходимо заключать государственный (муниципальный) контракт от имени публично-правового образования в лице органа-учредителя. Расходы же по бюджетным инвестициям будут учитываться на лицевом счете, открытом учредителю в органе Федерального казначейства, финансовом органе и предназначенном для отражения операций по переданным полномочиям.

Согласно ч. 6 ст. 15 Федерального закона N 44-ФЗ закупки за счет бюджетных инвестиций необходимо проводить в соответствии с положениями данного закона, регулирующими деятельность государственного и муниципального заказчиков. При этом, как отмечается в пояснительной записке к законопроекту N 266899-6, передача рассматриваемых полномочий не означает, что автономное учреждение само является государственным (муниципальным) заказчиком.

Отметим и еще один важный момент. Предметом соглашения о выделении субсидии на капвложения (бюджетных инвестиций), а следовательно, предметом закупки, которая подпадает под действие Федерального закона N 44-ФЗ, являются исключительно объекты недвижимости. Поправки в БК РФ, предлагаемые законопроектом N 266899-6, прямо определяют, что за счет указанных средств финансируются возведение объектов капитального строительства, их реконструкция (в том числе с элементами реставрации), техническое перевооружение, а также приобретение объектов недвижимости государственной (муниципальной) собственности.

Таким образом, автономные учреждения должны применять нормы Федерального закона N 44-ФЗ только в случае строительства или приобретения зданий и сооружений. А вот покупать, например, движимое имущество за счет целевой субсидии либо организовывать за счет этих же средств капитальный или текущий ремонт имеющегося здания нужно в общем порядке - руководствуясь положениями Федерального закона N 223-ФЗ.

Г. Зайцева,

эксперт журнала "Автономные учреждения:

бухгалтерский учет и налогообложение"

"Автономные учреждения: бухгалтерский учет и налогообложение", N 1, январь 2014 г.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

*(2) На это указывалось еще в 2013 году, например, в разд. V Письма Минфина РФ N 02-14-05/5145 и Федерального казначейства N 42-7.4-05/5.1-114 от 22.02.2013.