Принципы и пробелы дисциплинарной ответственности судей (В.К. Аулов, Ю.Н. Туганов, "Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации", N 11, ноябрь 2013 г.)

Принципы и пробелы дисциплинарной ответственности судей

Процедура привлечения судей к дисциплинарной ответственности недостаточно четко регламентирована российским законодательством и во многом не согласуется с принципами публично-правовой ответственности. Автор считает необходимым создание полноценной системы дисциплинарного производства с четким отграничением функций защиты, обвинения и принятия решения.

Особенность института дисциплинарной ответственности состоит в том, что ни Конституция РФ, ни Федеральные конституционные законы от 31.12.1996 N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" и от 07.02.2011 N 1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации" не содержали специальных положений, посвященных основаниям этой ответственности*(1). Такая ситуация сложилась с 2001 г. Первоначальная редакция Закона РФ от 26.06.1992 N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации" не предусматривала возможность привлечения судьи к дисциплинарной ответственности. Нормы о дисциплинарной ответственности судей внесены Федеральным законом от 15.12.2001 N 169-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" и вступили в силу по истечении 10 дней после официальной публикации. Лишь Конституция РФ содержала положения о том, что полномочия судьи могут быть прекращены или приостановлены только в порядке и по основаниям, установленным федеральным законом (ч. 2 ст. 121)*(2).

Федеральный закон от 02.07.2013 N 179-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" (далее - Закон N 179-ФЗ) восполнил этот пробел, сформулировал легальную дефиницию дисциплинарного проступка*(3), а также установил сроки давности привлечения судей к дисциплинарной ответственности и расширил перечень дисциплинарных санкций.

Тем самым была разрешена значительная часть вопросов научной дискуссии относительно правовой базы дисциплинарной ответственности судей*(4), оснований ответственности*(5) и влияния на них положений этических актов*(6), понятия этого вида юридической ответственности судей*(7), состава и конструкции дисциплинарного проступка судьи*(8). Однако нормы, конкретизирующие стадии порядка, в каком судья привлекается к дисциплинарной ответственности, законодательно до сих пор не закреплены. Принципы, в соответствии с которыми действуют стороны при решении вопроса о привлечении судьи к дисциплинарной ответственности, остаются без правового регулирования.

Сложившаяся ситуация, если исходить из единства процессуальной формы и материального содержания состава любого правонарушения (включая и дисциплинарный проступок судьи), в определенной степени девальвирует позитивный потенциал Закона N 179-ФЗ, поскольку выявление смысла понятия "дисциплинарный проступок судьи" возможно лишь в рамках безупречной процессуальной формы.

Между тем нет даже единого наименования порядка, в соответствии с которым происходит привлечение судьи к дисциплинарной ответственности. Чаще всего применяется термин "производство", например, в Федеральном законе от 14.03.2002 N 30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" (далее - Закон N 30-ФЗ). Это понятие используется и в Положении о порядке работы квалификационных коллегий судей, утвержденном Высшей квалификационной коллегией судей РФ 22.03.2007 (далее - Положение).

При этом законодатель понимает под производством порядок рассмотрения квалификационными коллегиями судей (ККС) представленных материалов по всем вопросам, относящимся к компетенции коллегии (глава III Закона N 30-ФЗ). Судейское сообщество разделяет такой подход, толкуя производство не только как рассмотрение представлений и обращений о привлечении судьи к дисциплинарной ответственности, но и как принятие иных решений*(9).

Подобно термину "производство", в Положении используется устойчивое сочетание "рассмотрение материала о дисциплинарной ответственности судьи" (п. 5 ст. 26). Закон N 30-ФЗ под рассмотрением понимает принятие решения ККС по представлениям и обращениям о совершении судьей дисциплинарного проступка (ст. 21, 22).

Высшая квалификационная коллегия судей РФ (ВККС РФ) в своих аналитических документах употребляет термин "производство" в сочетании с прилагательным "дисциплинарное"*(10), но в нормах законов, как уже было отмечено, такое сочетание не встречается.

Конституционный Суд РФ, говоря о производстве, также дополняет это понятие словом "дисциплинарное"*(11). Принципиальное отличие позиции КС РФ состоит в том, что порядок привлечения судьи к дисциплинарной ответственности рассматривается не как единый процесс, а как ряд самостоятельных дисциплинарных процедур*(12). Такой подход представляется обоснованным: из-за существующих пробелов в регулировании института к порядку, в соответствии с которым ККС разрешают вопрос о возможности привлечения судьи к дисциплинарной ответственности, неприменим термин "процесс" в том смысле, в котором это подразумевает юридическая наука.

Предопределяющим правовым дефектом выступает возможность функционирования некоторых процедур за пределами действия общего принципа публичности. Привлечение судьи к дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью инициатора (органа судейского сообщества или председателя суда) дисциплинарного производства - это прямо усматривается из формулировок ст. 12.1 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации" и ст. 28 Положения. Наличие у инициаторов именно права, но не обязанности привлекать судей к дисциплинарной ответственности со ссылкой на позицию Верховного Суда РФ иллюстрирует В.В. Осин в одной из своих работ*(13).

Вследствие этого институт дисциплинарной ответственности индивидуальных носителей судебной власти - субъектов, которые в своей процессуальной деятельности руководствуются исключительно принципом законности и действуют только лишь в публичных интересах, функционирует согласно принципу диспозитивности инициаторов дисциплинарной ответственности со всеми присущими этому принципу сущностными характеристиками. Среди них важнейшей является наличие собственных интересов у ККС*(14) и у одного из инициаторов ответственности (председателя суда).

Индикаторами, объективно подтверждающими наличие такого интереса, выступают: 1) позиция ККС, которые считают правомерным обжаловать по существу в порядке глав 23 и 25 ГПК РФ судебные акты, отменяющие решения коллегий о привлечении судей к дисциплинарной ответственности*(15); 2) позиция инициаторов процедуры дисциплинарной ответственности и ККС: первые считают вправе обвинять судей, а ККС полагают возможным привлекать их к дисциплинарной ответственности за вынесение не отмененного в установленном порядке решения по конкретному делу, которое, по мнению ККС, является неправосудным)*(16); 3) позиция судебных органов, во всех случаях привлекающих ККС в качестве участника судебного разбирательства при оспаривании судьей решения о привлечении к дисциплинарной ответственности*(17).

В последнем случае, если инициатива привлечения к дисциплинарной ответственности исходит от той же самой коллегии (при совмещении процессуальных функций инициатора дисциплинарной ответственности и носителя дисциплинарной власти*(18)), участие ККС в судебном разбирательстве как стороны представляется правомерным. Если же коллегия функционирует исключительно как носитель дисциплинарной власти, привлечение ККС при обжаловании ее решений в суд в качестве участника судебного разбирательства слабо согласуется с принципом состязательности, закрепленным в п. 4 ст. 28 Положения.

В рамках анализируемого правового института принципом публичности постоянно руководствуются лишь судебные органы, осуществляющие проверку правильности решений ККС по дисциплинарным вопросам, и Дисциплинарное судебное присутствие в качестве носителя дисциплинарной власти*(19).

Между тем прописанный в ст. 128 Конституции РФ порядок наделения судей полномочиями высшим должностным лицом государства или представительными органами законодательной власти требует учитывать принцип публичности при прекращении таких полномочий в дисциплинарном порядке по дискредитирующим основаниям.

Диспозитивность неизбежно искажает смысл процедуры проверки информации о совершении судьей дисциплинарного проступка, которая в идеале должна отвечать требованиям объективного, беспристрастного и справедливого правосудия*(20). Именно отсутствие публичности в законодательном оформлении исходных начал дисциплинарной ответственности судей предопределяет узость подхода судебной практики и практики носителей дисциплинарной власти к качественным параметрам вышеназванной процедуры.

По мнению субъектов, формирующих эти практики, достаточным основанием констатации отсутствия процессуальных нарушений при привлечении судей к дисциплинарной ответственности является формальное соблюдение норм и положений, содержащихся в ст. 21-24 Закона N 30-ФЗ и Положении *(21). При этом остается без внимания, что на одних и тех же стадиях могут действовать различные принципы, включая принципы правовой неопределенности и тайности, детерминированные отсутствием системной взаимосвязи между стадиями дисциплинарного производства и пробелом в процессуальном оформлении начальных и конечных моментов некоторых процедур.

Так, судья как сторона гарантированно появляется в дисциплинарных процедурах, лишь когда ККС извещает его о дате, времени и месте проведения заседания коллегии с приложением копии представления (обращения) инициатора дисциплинарной ответственности. С этого момента судья достоверно знает, что в отношении него проведена проверка, которая закончилась составлением представления (обращения) о привлечении его к дисциплинарной ответственности, и у него появляются процессуальные права*(22). До этого процедуры дисциплинарной ответственности могут проводиться по усмотрению инициатора тайно от судьи, так как обязательное участие в этих процедурах каждой из сторон не предусматривается. Такой подход сам по себе исключает определение составных частей процессуального отношения дисциплинарной ответственности судей, как это очерчивается теорией процесса.

В дисциплинарных процедурах отсутствует общеобязательная*(23) процессуальная стадия возбуждения производства в том виде, в каком ее понимают юридические науки. Предусмотренная ст. 27 Положения проверка, которая предшествует составлению инициатором дисциплинарной ответственности представления (обращения) о привлечении судьи к такой ответственности, не является аналогом стадии возбуждения производства, поскольку значительная часть процессуальных действий, во многом предопределяющих исход производства, совершается до поступления представления или обращения в ККС.

Вынесение специального процессуального документа, в котором фиксируется начало проверочных мероприятий со ссылками на поводы и основания такой инициации, не предусмотрено. Составление итогового документа по результатам проверки также необязательно. Перечень поводов к проверке, приведенный в п. 1 и 2 ст. 22 Закона N 30-ФЗ, не является исчерпывающим. Проводиться проверка может по любым мотивам, включая субъективное мнение инициатора как самостоятельный повод. Методами и способами проверка не ограничена.

Дисциплинарные процедуры, необязательно следующие за проверкой, допускают альтернативность состава участников, трансформацию процессуальной функции носителя дисциплинарной власти в функцию участника дисциплинарной процедуры на стороне обвинения или защиты, а также возможность совмещения процессуальной функции обвинения с функцией органа, принимающего решение по существу. Сами варианты дисциплинарных процедур зависят от сочетания категории инициаторов привлечения к дисциплинарной ответственности, категории привлекаемого к ответственности судьи, вида назначенного дисциплинарного наказания и позиции руководителей высших судов РФ по конкретному дисциплинарному делу.

Кумуляция противоречий между принципом диспозитивности инициаторов дисциплинарной ответственности судей и публичностью, которой руководствуются все судьи (в том числе и председатель суда, являющийся инициатором) при исполнении своих обязанностей по осуществлению правосудия, усиливается наличием у инициаторов одновременно с полномочиями по выдвижению дисциплинарных обвинений права их безмотивного отзыва, а также отсутствием законодательно закрепленной обязанности ККС рассматривать выдвинутое обвинение по существу во всех случаях.

Отсутствие правового единства и логической взаимосвязи между не ограниченными в некоторых случаях по времени и зачастую не предусматривающими процессуальную фиксацию стадиями рассмотрения вопроса о привлечении судьи к дисциплинарной ответственности является еще одним фундаментальным пробелом российского законодательства и актов судейского сообщества, регламентирующих дисциплинарную ответственность судей (Положение и Кодекс судейской этики).

Разрешению перечисленных проблем способствовало бы прежде всего законодательное закрепление общего (публичного) или общегосударственного интереса как цели дисциплинарной ответственности судей. Дальнейшее устранение обозначенных пробелов правового регулирования дисциплинарной ответственности судей логичнее всего разрешить путем создания полноценного процесса дисциплинарного производства как последовательности логически связанных и процессуально ограниченных стадий, с четким отграничением функций защиты, обвинения, принятия решения по существу и с обжалованием всех решений о привлечении к дисциплинарной ответственности в Дисциплинарное судебное присутствие.

В.К. Аулов,

доцент кафедры Байкальского

государственного университета

экономики и права,

кандидат юридических наук

Ю.Н. Туганов,

доцент, доктор юридических наук

"Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации", N 11, ноябрь 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Между тем, по данным М. Самойлова, за 2002-2012 гг. к дисциплинарной ответственности было привлечено 3444 судьи, в том числе прекращены полномочия 643 судей (см. об этом: Самойлов М. Статистика дисциплинарной практики в отношении судей России // Юридический блог Михаила Самойлова. URL: http://www.msamoylov.ru/?p=3780).

*(2) Следует оговориться, что досрочное прекращение полномочий председателей и заместителей председателей судов в порядке п. 11 ст. 6.1 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации", уменьшение доплаты за сложность, напряженность, высокие достижения в труде и специальный режим работы, отказ в выплате из фонда экономии оплаты труда, указание квалификационной коллегии судей судье на допущенные им нарушения норм права или этики в порядке п. 9 ст. 28 Положения о порядке работы квалификационных коллегий судей при отказе в удовлетворении представления или обращения о наложении дисциплинарного взыскания в настоящей работе не анализируются, так как не являются дисциплинарными взысканиями.

*(3) Актуальная редакция ст. 12.1 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации" формулирует дисциплинарный проступок судьи как виновное действие (бездействие) при исполнении служебных обязанностей либо во внеслужебной деятельности, в результате которого были нарушены положения Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации" и (или) Кодекса судейской этики, утверждаемого Всероссийским съездом судей (ныне действует Кодекс судейской этики от 19.12.2012), что повлекло умаление авторитета судебной власти и причинение ущерба репутации судьи.

*(4) См.: Еремина С.Н. Дисциплинарная ответственность судей через призму науки трудового права // Российский судья. 2011. N 2 С. 32-36; Она же. К вопросу отраслевой принадлежности дисциплинарной ответственности судей (трудовой аспект) // Административное право. 2011. N 2. С. 63-72; Она же. Нетипичные субъекты трудового права // Трудовое право. 2011. N 1 (131). С. 53-59.

*(5) См.: Интернет-интервью c В.Д. Зорькиным, Председателем Конституционного Суда РФ: "Деятельность Конституционного Суда РФ. Решения, проблемы и перспективы" // Петербургский правовой портал [сайт]. URL: http://ppt.ru/news/67567.

*(6) См.: Клеандров М.И. Ответственность судьи: этическая или дисциплинарная? // Российское правосудие. 2010. N 5 (49). C. 4-28.

*(7) См.: Балашов А.Н., Сенякин Н.Н. Проблемы дисциплинарной ответственности судьи // Юридическая наука и правоприменение: сб. науч. тр. / отв. ред. О.Ю. Рыбаков. Саратов, 2009. С. 128-130.

*(8) См.: Кузнецова И.С. Институт дисциплинарной ответственности судей в Российской Федерации и Федеративной Республике Германия // Труды молодых исследователей по сравнительному праву: альманах / ред. А.С. Автономов, С.А. Чеховская, С.В. Васильева и др. М., 2009. С. 5-9.

*(9) Например, о приостановлении (возобновлении) полномочий судьи - ст. 26; о досрочном прекращении полномочий председателя, заместителя председателя суда с оставлением в должности судьи - ст. 29 Положения.

*(10) См.: Обобщение практики применения квалификационными коллегиями судей законодательства о привлечении судей к дисциплинарной ответственности (по материалам квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации за 2002-2003 годы) / сост. Ю.В. Романец // Высшая квалификационная коллегия судей Российской Федерации [официальный сайт]. URL: http://www.vkks.ru/publication/176.

*(11) Абзац третий п. 5, абзац второй п. 5.2 постановления КС РФ от 28.02.2008 N 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений статей 6.1 и 12.1 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" и статей 21, 22 и 26 Федерального закона "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" в связи с жалобами граждан Г.Н. Белюсовой, Г.И. Зиминой, Х.Б. Саркитова, С.В. Семак и А.А. Филатовой.

*(12) См.: абзац пятый п. 5.1 постановления КС РФ от 28.02.2008 N 3-П. 104.

*(13) См.: Осин В.В. О Дисциплинарном судебном присутствии и защите прав граждан // Адвокат. 2010. N 2. С. 10-11.

*(14) По смыслу п. 1 ст. 3 Закона N 30-ФЗ указанная структура не обладает правом реализовать интересы, отличные от публичных.

*(15) См., напр.: определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 03.12.2002 N 51-Г02-52.

*(16) См.: решение ВККС РФ от 15.12.2011 по жалобе Валеева М.М. на решение Квалификационной коллегии судей Республики Башкортостан от 23.09.2011 о привлечении его к дисциплинарной ответственности и наложении дисциплинарного взыскания в виде предупреждения.

*(17) См.: решение Дисциплинарного судебного присутствия от 28.07.2010 по делу N ДСП10-56 по жалобе А.В. Кухаренко.

*(18) См.: п. 2 ст. 22 Закона N 30-ФЗ.

*(19) Дисциплинарное судебное присутствие выступает в качестве носителя дисциплинарной власти при рассмотрении обращений председателей высших судов РФ на решения ВККС РФ и ККС субъектов Российской Федерации об отказе в досрочном прекращении полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков.

*(20) См.: п. 3.5 постановления Конституционного Суда РФ от 28.02.2008 N 3-П.

*(21) См., напр.: решение ВККС РФ от 19.02.2009 по делу Л.Н. Майковой; решение Верховного Суда РФ от 13.04.2009 по делу N ГКПИ09-450 по заявлению Л.Н. Майковой; определение Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 09.06.2009 по делу N КАС09-242 по жалобе Л.Н. Майковой.

*(22) См.: п. 2 ст. 21 Закона N 30-ФЗ, п. 3 ст. 28 Положения.

*(23) Стадия возбуждения дисциплинарного производства установлена законодательством для подавляющего большинства категорий субъектов дисциплинарной ответственности, а также прямо предусмотрена этическими актами профессиональных сообществ, регулирующими дисциплинарную ответственность членов корпорации (см., напр.: п. 1 ст. 21 Кодекса профессиональной этики адвоката).