Новый шаг к административной юстиции (Н. Колоколов, "эж-ЮРИСТ", N 3, январь 2014 г.)

Новый шаг к административной юстиции

Административная юстиция давно стала составляющей судебной деятельности. В текущий момент времени законодатель в очередной раз решил сосредоточиться на формировании соответствующего процессуального регламента. Принятый в первом чтении законопроект хотя и не лишен недостатков, но интересен своими новеллами.

Пасынок

Согласно ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, решения и действия (бездействие) органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц могут быть обжалованы в суде. Провозгласив право на судебную защиту, законодатель должен был сразу озаботиться, во-первых, учреждением перечня специальных судебных инстанций, с помощью которых заявитель мог бы оперативно данное право реализовать, ибо у существующих судов наряду с рассмотрением дел административных масса других приоритетов, например дела уголовные, по которым люди годами содержатся под стражей. Во-вторых, давно пора установить специальный регламент разбирательства по делам, вытекающим из административных отношений, так как для них в отличие от дел гражданских и уголовных характерен совершенно иной ритм процесса.

Несмотря на то что при формировании системы административной юстиции одновременно должны решаться две задачи: судоустройственная и процессуальная, законодатель пока ограничивается многозначительной констатацией того, что судебная власть осуществляется в том числе и путем административного судопроизводства (ч. 2 ст. 118 Конституции РФ).

Впрочем, наличие перечисленных пробелов в законе не означает, что административного судопроизводства в России нет. Напротив, таковое давно стало объективной реальностью, сложились и его основные институты. Правда, дела, вытекающие из административных правоотношений, все еще пребывают в статусе "пасынка". Более того, существование двух параллельных систем их рассмотрения (суды общей юрисдикции и арбитражные суды) явно не способствуют защите интересов как граждан, так и юридических лиц, вышедших один на один со всемогущими администраторами.

Решение анализируемой проблемы законодатель начал с объединения судебных подсистем и учреждения долгожданного Кодекса административного судопроизводства РФ (далее - КАС) - процессуального инструмента для судов общей юрисдикции, в рамках которой уже созданы и функционируют коллегии по административным делам.

Формирование самостоятельной структуры административной юстиции (подсистемы автономных административных судов) отложено до лучших времен. Очевидна и причина: Россия в отличие, например, от компактных ФРГ и Франции населена крайне неравномерно. Существуют территории, где с делами, вытекающими из административных правоотношений, суды не сталкиваются годами. Естественно, что там нет и жгучей необходимости в специальных судебных присутствиях по административным делам.

К сожалению, иной принцип организации судебной работы помимо территориального, например выездные сессии специализированных судов, у нас пока не приветствуется, хотя уверены, на сибирских просторах за ними будущее. По данному пути давно пошел наш великий северный сосед - Канада. На территории этого второго по площади государства расположены элементы судебной инфраструктуры, которые функционируют согласно заранее установленному графику по мере накопления дел той или иной категории. Естественно, что в приполярных, тем более в заполярных, районах речи о специализации судей нет. Порой достаточно пары человек на всю провинцию.

В любом случае принятие КАС - это заметный шаг вперед на пути формирования ветви административной юстиции. Следует подчеркнуть, что шаг этот далеко не первый.

Общие вопросы и подведомственность

Разработчики КАС в первую очередь попытались определить предмет регулирования. К таковому отнесен порядок осуществления судопроизводства по делам о защите нарушенных (оспариваемых) прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, а равно порядок разрешения других споров, возникающих из административных (иных публичных) правоотношений. Если коротко, то речь идет о судебном контроле за законностью и обоснованность решений и действий государственных и прочих публичных учреждений, включая самые высокие инстанции: Президента РФ, Правительство...

Согласно проекту КАС коллегии по административным делам будут рассматривать дела об оспаривании:

- нормативных актов;

- решений, действий (бездействия) органов государственной власти местного самоуправления, должностных лиц саморегулируемых организаций;

- решений ККС, ЭК по приему квалификационного экзамена на должность судьи;

- решений избиркомов.

Кроме того, им будут подсудны дела о прекращении деятельности СМИ; о временном размещении иностранного гражданина (лица без гражданства), подлежащего передаче другому государству; об установлении, о продлении административного надзора; о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар; о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок.

Четко установлено, что не подлежат рассмотрению в порядке, установленном КАС, дела, отнесенные к компетенции Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, Дисциплинарного судебного присутствия, а равно подлежащие рассмотрению в ином процессуальном порядке в судах общей юрисдикции.

Положения КАС не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях, которое сродни уголовному.

Практика показывает, что провести четкую границу между, например, гражданскими и делами, вытекающими из административных правоотношений, непросто, споры о подсудности неизбежны. В то же время концентрация всех дел в системе судов общей юрисдикции минимизирует остроту будущих конфликтов.

Очерчивая круг законов, регламентирующих административный процесс, законодатель не только разрешает аналогию закона и аналогию права, но и напоминает об общепризнанных нормах и правилах (ст. 2, 16). Естественно, что административный процесс не мыслим без традиционных принципов судопроизводства (ст. 7-15).

Четко сформулирована и задача административного процесса - защита субъекта (гражданина, юридического лица) от произвола администратора (ст. 3). Более того, законодатель считает необходимым унифицировать процедуру судебного контроля за целым рядом административных действий.

Право на обращение в административный суд гарантируется каждому заинтересованному лицу (ст. 4). Реверансом в сторону заявителя является учреждение института гражданского иска в административном деле (ст. 5).

Подсудность

Вступившие в законную силу судебные акты по административным делам - общеобязательны (ст. 17). Речь, как видим, зашла о преюдиции - институте древнейшем, в то же время так болезненно воспринимаемом многими нашими практиками, в первую очередь осуществляющими уголовное судопроизводство. Поскольку в основе административной юстиции споры, проистекающие из сферы управления, то приоритет судебных решений судебных инстанций по административным делам очевиден.

В статье 18 КАС сделана попытка разъяснить основные понятия административного судопроизводства. Насколько это нужно, покажет время. Кроме того, заметим, поскольку отечественная административная юстиция отпочковывается от юстиции общей, нужды в повторении азбучных истин нет. В законе об административном судопроизводстве достаточно ссылок на уже действующие законы. Например, не нужно объяснять, кто такой свидетель в ГПК, АПК, УПК, КоАП и теперь в КАС. Множественность формулировок неизбежно порождает разночтения, крючкотворство.

Глава 2 КАС определяет подсудность административных дел. Основное звено - районный суд (ст. 21). Региональные суды в первой инстанции рассматривают административные дела (ст. 22): связанные с государственной тайной; об оспаривании: нормативных актов уровня субъекта РФ, решений региональных избиркомов, о запрете РО политических партий и региональных СМИ, большинство решений ККС и ЭК.

Данный уровень судов будет также решать вопрос о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок (п. 13 ст. 22).

Верховный Суд РФ - тоже первая инстанция (ст. 23). В его компетенции - административные дела:

- об оспаривании нормативных актов Президента РФ, Правительства РФ, иных федеральных органов исполнительной власти, Генеральной прокуратуры РФ, ЦБ РФ, ЦИК РФ, СД при Верховном Суде РФ, Пенсионного фонда РФ, а также актов госкорпораций;

- ненормативные актов Президента РФ, парламента РФ и Правительства РФ;

- о ликвидации политических партий, общероссийских и международных общественных объединений, централизованных религиозных организаций, имеющих местные религиозные организации на территориях двух и более субъектов России;

- о прекращении деятельности СМИ, распространяемых на территориях двух и более субъектов России;

- об оспаривании решений ЦИК РФ;

- о разрешении споров между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации.

Состав суда для рассмотрения административного дела формируется председателями соответствующих судов из наличного состава судей с учетом их специализации. Новелла: законодатель впервые для судов общей юрисдикции предлагает использовать автоматизированную информационную систему (ст. 30). Правда, с учетом того, что на административных делах обычно специализируется все: пара, тройка судей, один из которых "в отпуске", второй "болеет", эффективность данной нормы под вопросом. Автомат работает лишь тогда, когда и дел много, и судей достаточно.

Общее правило: административные дела в первой инстанции рассматриваются судьей единолично. Исключение: коллегиально рассматриваются дела об оспаривании правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, решений ЦИК, о расформировании избиркомов (ст. 31).

Председатель суда вправе поручить решение административного спора коллегии судей с учетом его особой сложности на основании мотивированного заявления судьи.

Административные дела в суде апелляционной инстанции рассматриваются коллегиально в составе трех судей (ст. 31).

Глава 4 КАС определяет перечень лиц, участвующих в деле. Он краток: стороны (истец и ответчик), заинтересованные лица, органы, организации и лица, обращающиеся в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц (ст. 39).

Прокурор также вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением об оспаривании нормативных актов, решений и действий (бездействия) органов власти и управления, должностных лиц, если они нарушают права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц (ст. 42).

Поскольку дела, вытекающие из административных правоотношений, как правило, крайне сложны - обычно это спор специалистов, экспертов, приглашенных сторонами, особое внимание законодатель уделяет регламенту участия в процессе лиц, обладающих специальными знаниями (ст. 51-52, 79-85).

Приемы производства по делам, вытекающим из административных правоотношений, давно отработаны. Хорошо известны значения категорий "свидетель", "правопреемство", "представительство". Думается, с учетом многообещающей ссылки на правила процессуальной аналогии повторять в КАС регламент нужды нет, ибо описание общего и хорошо известного загромождает важное и специальное.

Доказывание

Главный вопрос любого процесса - это вопрос о доказывании. Законодатель напоминает, что суд есть суд, доказательства, полученные с нарушением закона, не имеют юридической силы и не могут быть положены в основу решения суда (ст. 61). Признаются авторами КАС и свойства доказательств: относимость (ст. 62) и их допустимость (ст. 63).

Поскольку административный процесс декларируется как состязательный, особую значимость приобретает распределение бремени доказывания. По общему правилу лица, участвующие в административном деле, обязаны доказывать обстоятельства, на которые они ссылаются, если иной порядок распределения обязанностей доказывания не предусмотрен настоящим законом (ст. 64). Новелла: ссылаться можно только на те доказательства, с которыми другие участники процесса ознакомлены заблаговременно (ст. 64). Более того, участники процесса, представившие доказательство без уважительных причин, штрафуются (ст. 65). При этом общеизвестные обстоятельства не доказываются (ст. 66). В случае признания факта одной из сторон стороной означает его доказанность (ст. 67).

Так как для некоторых обращение в суд, участие в процессе небезопасно, законодатель целую главу посвятил регламенту мер предварительной защиты по административному исковому заявлению. Заявление о применении таких мер прилагается к иску (ст. 88). Решения суда, принятые по результатам его рассмотрения, могут быть обжалованы в рамках оперативного судебного контроля (ст. 92).

Статья 108 КАС дает определение понятию "судебные издержки". Административные отношения сложны, вытекающие из них споры не проще, следовательно, тяжущимся не обойтись без представителей, экспертов, специалистов, переводчиков.

Льготы по возмещению издержек, связанных с рассмотрением административного дела, распространяются на довольно узкий круг лиц (ст. 109 КАС).

Денежные суммы, подлежащие выплате свидетелям, экспертам и специалистам или предназначенные для оплаты других признанных судом необходимыми расходов, связанных с рассмотрением административного дела, заранее вносятся на счет соответствующего суда (ст. 111 КАС). Что же, практика уже ближайших лет покажет, почем административное правосудие. В данной новелле есть и положительное: граждане не будут злоупотреблять правом на административный иск.

Богат новеллами и раздел II "Меры процессуального принуждения". К таковым относятся: ограничение выступления участника судебного разбирательства; лишение его слова; предупреждение; удаление из зала суда; привод; обязательство о явке; штраф.

"Власть употребить" судам давно пора, ибо многие судебные распоряжения россияне-нигилисты игнорируют. Думается, что данный раздел следует дополнить самой эффективной мерой принуждения к злостным нарушителям - арестом.

Не будем останавливаться на регламентах судебного разбирательства, ибо они в основном идентичны правилам, прописанным в ГПК и АПК. Стоит сказать о наличии анахронизма - письменного протокола судебного заседания (ст. 207 КАС). При этом в качестве новеллы на секретаря судебного заседания возложено обеспечение контроля за использованием средств аудио-видеозаписи, систем видео-конференц-связи, иных технических средств, за стенографированием (ст. 210 КАС).

Упрощенное производство, кассация, надзор

Важная новелла - раздел V "Упрощенное (письменное) производство". Очевидно, что явка в суд далеко не всегда обязательна, в сфере административного производства большинство решений принимается на основании одних лишь документов. В таких случаях принцип устности - лишь помеха.

КАС - в современной России первый кодекс, в рамках которого апелляция уже не дополнение, а обязательный механизм судопроизводства. Бросается в глаза выстраданная практиками норма, согласно которой апелляционную жалобу вправе подать лица, которые не были привлечены к участию в деле, однако вопрос об их правах и обязанностях был разрешен судом (ст. 276 КАС).

Статья 277 КАС раскрывает подсудность второй инстанции. Ее постановление выносится в форме апелляционного определения. Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия (ст. 292 КАС).

Статья 298 КАС предусматривает право на обращение в суд кассационной инстанции. При этом определен срок для такого обращения - шесть месяцев. Статья 299 КАС определяет подсудность дел в кассации. В законе предусмотрена жесткая система фильтров, цель которой не допустить появление в высших инстанциях второстепенных дел.

Председатель Верховного Суда РФ, его заместитель в любом случае вправе передать кассационные жалобы, представления для их рассмотрения в судебном заседании.

Глава 33 регулирует производство в суде надзорной инстанции. В Президиум Верховного Суда РФ административные дела попадают, лишь пройдя сложную систему фильтров. Председатель Верховного Суда РФ, его заместитель фактически вправе передать в высший судебный орган любую надзорную жалобу, представление.

Судебные постановления подлежат пересмотру в надзоре, если они нарушают:

- права и свободы человека и гражданина, гарантированные Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации;

- права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы;

- единообразие в толковании и применении судами норм права.

Раздел VIII КАС - процессуальные вопросы исполнения судебных решений. Это своего рода дополнение к правилам исполнительного производства.

Принятие КАС, безусловно, потребует дополнительных финансовых затрат из федерального бюджета. В частности, деньги потребуются:

- на оплату труда адвоката при принудительном медицинском освидетельствовании;

- опубликование в официальных периодических изданиях извещения о времени и месте рассмотрения административного дела о приостановлении деятельности или о ликвидации политической партии, ее регионального отделения или структурного подразделения, общественного объединения, религиозной или иной некоммерческой организации, о запрете деятельности общественного объединения или религиозного объединения, не являющихся юридическими лицами, о прекращении деятельности средства массовой информации;

- освобождение от уплаты издержек, понесенных отдельными категориями граждан и общественных организаций.

Н. Колоколов,

д.ю.н.,

профессор кафедры судебной власти и организации

правосудия НИУ - ВШЭ,

г. Москва

"эж-ЮРИСТ", N 3, январь 2014 г.