Современные тенденции международно-правового регулирования режимов конфиденциальной информации (С.Н. Бурдов, "Закон", N 6, июнь 2013 г.)

Современные тенденции международно-правового регулирования режимов конфиденциальной информации

Статья посвящена анализу основных международных нормативно-правовых актов, регламентирующих правовые режимы конфиденциальной информации, а также особенностям регулирования режимов конфиденциальной информации в отдельных национальных правовых системах.

Право человека на информацию является одним из наиболее глобальных и существенных в современном информационном обществе. В то же время право на доступ к информации должно находиться в соответствии с другими фундаментальными правами (например, тайной личной жизни), учитывать интересы государства в сфере безопасности, принимать во внимание аспекты коммерческой тайны и пр.

Именно поэтому формирование информационного законодательства обязано в первую очередь предусматривать защиту всей системы прав и свобод, а также наличие обоснованных и четко выраженных критериев ограничения этих прав. Наиболее действенный механизм такого регулирования - введение особых административно-правовых режимов относительно использования определенных видов информации.

Особые административно-правовые режимы в сфере использования информации являются общемировой практикой и неоднократно подтверждены на самом высоком уровне*(1). Исходя из этого перед рассмотрением сущности административно-правовых режимов информации в отечественном праве считаем необходимым сделать краткий обзор мирового опыта закрепления информационных прав и особенностей их ограничения.

В Организации Объединенных Наций свобода информации изначально признана фундаментальным правом человека. В 1946 г. на своей первой сессии Генеральная Ассамблея ООН приняла Резолюцию 59 (1), согласно которой "свобода информации является основным правом человека и представляет собой критерий всех видов свободы, защите которых Объединенные Нации себя посвятили"*(2).

В более поздних международных документах по правам человека свобода информации рассматривалась как часть фундаментального права на свободу слова, которое включает право искать, получать и распространять информацию.

Всеобщая декларация прав человека рассматривается как заявление о международных правах человека. Статья 19 гарантирует право на свободу слова и информации следующим образом: "Каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное выражение их; это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ"*(3).

Международный пакт о гражданских и политических правах был принят Генеральной Ассамблеей в 1966 г. и по состоянию на июль 2007 г. ратифицирован 160 государствами. Соответствующее положение в данном договоре гарантирует право на свободу убеждений и выражения мнений в формулировках, аналогичных ст. 19 Всеобщей декларации прав человека*(4).

Эти международные правозащитные инструменты конкретно не выделяли право на информацию, а всеобщие гарантии свободы выражения мнений на момент их принятия не воспринимались как обеспечивающие доступ к информации, которая находится в распоряжении государства. Тем не менее контекст данных прав не статичен. Например, Европейский суд по правам человека постановил следующее: "Европейская конвенция о правах человека - это живой организм, который следует интерпретировать в свете современных условий"*(5). Подобное заявление сделал и Панамериканский суд по правам человека, заявив, что международные "соглашения в сфере прав человека являются инструментами, интерпретация которых должна адаптироваться к эволюции времени и в особенности к современным условиям жизни"*(6).

Примечание. Все три основные региональные системы прав человека - в Америке, Европе и Африке - формально признали значение свободы информации как права человека.

Статья 13 Американской конвенции о правах человека гарантирует свободу слова в формулировке, аналогичной и даже более категоричной, чем документы ООН*(7).

Политические органы Совета Европы сделали важные шаги к признанию права на информацию фундаментальным правом человека. В 1981 г. Комитет министров - политический орган Совета Европы, принимающий решения (состоящий из министров иностранных дел государств-членов), принял Рекомендацию о доступе к информации органов государственной власти, которая гласила: "Каждый человек в рамках юрисдикции государства-члена имеет право получать, запрашивать информацию в органах государственной власти, за исключением законодательных органов и судебных властей"*(8).

В 1994 г. 4-я Европейская конференция министров по политике в области средств массовой информации рекомендовала Комитету министров подумать над "подготовкой юридически обязательного инструмента или других мер, охватывающих основные принципы права на доступ к информации органов государственной власти"*(9). Вместо этого Комитет министров подготовил собственную Рекомендацию по доступу к официальным документам. Она была принята 21 февраля 2002 г. и содержит следующее положение: "Государства-члены должны гарантировать право каждого человека иметь доступ по запросу к официальным документам, имеющимся в органах государственной власти. Этот принцип должен применяться без дискриминации по какой-либо причине, включая национальную принадлежность".

Остальная часть Рекомендации подробно описывает содержание права. Принципы IV и VI устанавливают процедурные вопросы. В Рекомендации также перечислены формы доступа (Принцип VII), затрат (Принцип VIII), право на пересмотр отказа в доступе (Принцип IX), меры продвижения (Принцип X) и проактивное опубликование (Принцип XI).

Африканская комиссия по правам человека и народов приняла Декларацию о принципах свободы выражения мнений в Африке в октябре 2002 г. Документ представляет собой авторитетную разработку гарантии свободы выражения мнений, установленную ст. 9 Африканской хартии по правам человека и народов*(10). Право доступа к информации, находящейся в ведении государственных органов, декларируется следующим образом: "Государственные органы обладают информацией не для самих себя, а в качестве хранителей общественного достояния, и каждый человек имеет право доступа к этой информации в соответствии с четко определенными правилами, установленными законом".

Примечание. В целом ряде стран право на информацию включено в число конституционно гарантированных прав человека.

Интересный пример демонстрирует Швеция: ее Акт о свободе печати, принятый еще в 1766 г., имеет конституционный статус и содержит комплексные положения о праве на информацию.

В течение последнего десятилетия многие страны, которые недавно создали многопартийные системы или находятся на этапе перехода к демократии, включили право на свободу информации в свои конституции. Это Болгария (Конституция 1991 г., ст. 41), Эстония (Конституция 1992 г., ст. 44), Венгрия (Конституция 1949 г., ст. 61 (1)), Литва (Конституция 1992 г., ст. 25 (5)), Филиппины (Конституция 1987 г., ст. III (7)), Польша (Конституция 1997 г., ст. 61), Румыния (Конституция 1991 г., ст. 31), ЮАР (Конституция 1996 г., разд. 32) и др.

Примечание. Несмотря на значительные отличия в законодательстве разных стран, существуют некоторые схожие характеристики, которые можно определить как характерные особенности режима свободы информации. В странах, где право на информацию имеет достаточно последовательную реализацию, оно может быть названо принятой практикой, обеспечивающей более глубокое раскрытие общепринятых стандартов в данной области.

Основным положением, лежащим в основе права на информацию, является максимальное раскрытие, которое проистекает непосредственно из первоначальных международных гарантий на данное право. Принцип содержит презумпцию того, что вся информация, находящаяся в распоряжении государства, должна подлежать раскрытию. Выше такого предположения может быть только риск нанесения вреда законному общественному или частному интересу*(11).

Одним из ключевых стандартов является необходимость создавать системы и процессы, обеспечивающие членам общества практический доступ к информации, а также обязанность государственных органов прилагать разумные усилия для облегчения такого доступа. Также, наряду с другими законодательными аспектами, должна быть отрегулирована система независимых апелляций, необходимая для предотвращения злоупотреблений в практике административного усмотрения при трактовке границ действия исключений на право доступа к информации.

Оценка законодательно правомерных исключений из права доступа к информации - непростая задача. С одной стороны, чрезвычайно объемная система исключений может серьезно подорвать право индивидуума. С другой стороны, нужно учитывать бесспорную важность указания в законодательном документе всех законных прав на тайну информации, при отсутствии которых отказ от предоставления информации не может быть мотивирован целью оградить правительства от неловкого положения или обнародования факта нанесенного государством ущерба.

В соответствии с международными стандартами принципиальная постановка вопроса о раскрытии информации в специальном законодательстве о доступе связана с установлением презумпции открытости информации. В законах о доступе к информации это отражается путем закрепления данного принципа и установления ограниченного перечня исключений для информации, доступ к которой может быть закрыт, а никак не наоборот.

Полный перечень законодательных мер, которые могут оправдать неразглашение информации, должен быть отражен в законодательстве, а исключения четко сформулированы во избежание включения материала, который не наносит ущерба законным интересам.

Интересный опыт представлен в законодательстве современного Европейского Союза, где конфиденциальность информации регулируется с помощью ряда соглашений и директив (например, ЕС 95/46/ЕС, 2002/58/ЕС, ETS 108, ETS 181, ETS 185, ETS 189).

Так, Конвенция о преступности в сфере компьютерной информации направлена на сдерживание в том числе действий, направленных против конфиденциальности компьютерных данных, сетей и систем*(12). Согласно этому документу для противодействия преступлениям против конфиденциальности, доступности и целостности компьютерных данных и систем каждая сторона принимает законодательные и иные меры, необходимые для того, чтобы квалифицировать в качестве уголовного преступления согласно ее внутригосударственному праву противозаконный доступ, неправомерный перехват, воздействие на данные, воздействие на функционирование системы и противозаконное использование устройств.

Согласно Конвенции о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных стороны должны соблюдать секретность или конфиденциальность при обработке персональных данных, а также в отношении информации, сопровождающей ходатайство о помощи*(13).

Директива о защите физических лиц при обработке персональных данных и о свободном обращении таких данных затрагивает вопрос конфиденциальности в своей области. Для обеспечения конфиденциальности любое лицо, действующее под руководством оператора или обработчика, включая самого обработчика, которое имеет доступ к персональным данным, не может их обрабатывать, кроме как по поручению оператора, если оно не обязано это делать по закону*(14).

Согласно Директиве 2002/58/ЕС, дополняющей Директиву 95/46/EC, конфиденциальность относительно обработки персональных данных и защиты частной жизни в электронном коммуникационном секторе заключается в запрете просмотра, записи или хранения, а также других способов вмешательства или наблюдения за сообщениями и относящимся к ним данным по трафику, осуществляемых лицами или другими пользователями без согласия самого пользователя*(15).

Регулирование режимов информации и ее ограничения в России также имеет свою специфику. При этом среди современных отечественных ученых не вызывает сомнений, что текущее российское законодательство об информации не соответствует существующим правоотношениям, в нем есть значительные разночтения в понятийном аппарате и "разнобой в понимании предмета отношений в информационной сфере"*(16), несогласованность регулирования информационных правоотношений. Возможности преодоления данных тенденций, на наш взгляд, заключаются в глубоком анализе и выборочной рецепции наиболее удачных моделей регулирования режимов конфиденциальной информации, существующих в международной практике.

С.Н. Бурдов,

ведущий специалист-эксперт управления Минюста России

по Ленинградской области, аспирант кафедры

административного права Северо-Западного института

управления РАНХиГС при Президенте РФ

"Закон", N 6, июнь 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Вавилычева Т.Ю. Право на свободное выражение своего мнения: международно-правовой аспект // "Черные дыры" в российском законодательстве. 2008. N 2. С. 106-109.

*(2) Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 59 (1) от 14.12.1946 "О созыве Международной конференции по защите информации".

*(3) Всеобщая декларация прав человека. Принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН Резолюцией 217 А (III) от 10.12.1948.

*(4) См.: Международный пакт о гражданских и политических правах. Открыт для подписания, ратификации и присоединения 19 декабря 1966 г. Резолюцией 2200А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН. Вступил в силу 23 марта 1976 г.

*(5) Постановление ЕСПЧ от 12.11.2008 по делу Demir and Baykara v. Turkey, жалоба N 34503/97.

*(6) Решение Панамериканского суда по правам человека от 31.08.2001 по делу Mayagna (Sumo) Awas Tingni Community v. Nicaragua, Series C, жалоба 79, § 146.

*(7) См.: Американская конвенция о правах человека. Принята 22 ноября 1969 г.

*(8) Рекомендация Комитета министров Совета Европы R(81)19 от 08.12.1994 "О доступе к информации государственных органов".

*(9) Рекомендация о средствах массовой информации в демократическом обществе 4-й Европейской конференции министров по политике в области средств массовой информации. Прага (Чешская Республика), 7-8 декабря 1994 г.

*(10) См.: Декларация о принципах свободы выражения мнений в Африке. Принята в ходе 32-й ординарной сессии Африканской комиссии по правам человека и народов. Банджул (Гамбия), 17-23 октября 2002 г.

*(11) См.: Кротов А.В. Конституционное право граждан на информацию и свободу информации: дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2007. С. 46-49.

*(12) См.: Конвенция о преступности в сфере компьютерной информации ETS 185. Будапешт, 23 ноября 2001 г.

*(13) См.: Конвенция Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных от 28.01.1981 ETS 108, ратифицирована Российской Федерацией (см.: Федеральный закон от 19.12.2005 N 160-ФЗ "О ратификации Конвенции Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных").

*(14) См.: Директива 95/46/ЕС Европейского парламента и Совета ЕС о защите физических лиц при обработке персональных данных и о свободном обращении таких данных.

*(15) См.: Директива 2002/58/ЕС Европейского парламента и Совета ЕС в отношении обработки персональных данных и защиты конфиденциальности в секторе электронных средств связи (Директива о конфиденциальности в секторе электронных средств связи).

*(16) Афанасьева О.В. Доступ к информации как институт национального государства // Полис. 2010. N 5. С. 146.