Правовое регулирование деятельности высококвалифицированных иностранных работников в Европейском Союзе (Ю.Е. Шмагина, "Закон", N 7, июль 2013 г.)

Правовое регулирование деятельности высококвалифицированных иностранных работников в Европейском Союзе

Гарантией привлечения большего количества высококвалифицированных иностранных специалистов в Европейский Союз (ЕС) выступает формирование единого правового каркаса для их беспрепятственного проживания и работы во всех государствах - членах ЕС. В настоящей статье дается правовой анализ деятельности в ЕС высококвалифицированных работников из третьих стран.

Становление и развитие правового регулирования труда работников из третьих стран в ЕС стало результатом совокупного действия разнообразных факторов общественной жизни. Активная борьба трудящихся за свои права, быстрое экономическое развитие государств - членов ЕС и нехватка квалифицированной рабочей силы стимулировали создание в ЕС системы норм, направленных на регулирование труда.

Еще в 1950-х гг. страны - члены Европейского экономического сообщества (ЕЭС) в учредительном договоре Сообщества закрепили общее согласие содействовать "улучшению условий труда и жизненных стандартов работников", что было обусловлено гармонизацией социальных систем и экономической интеграцией стран ЕЭС, а затем и созданием общего рынка. Скоординированная политика в сфере регулирования труда, предотвращение "социального моббинга" (психологической травли сотрудников в коллективе) и "социального демпинга" (снижения общего уровня зарплат из-за наплыва мигрантов, согласных работать за меньшие деньги) были поставлены в качестве основных задач построения общего рынка. Тем не менее при их реализации ЕС столкнулся со значительными трудностями.

Проблема гармонизации внутреннего рынка стала основной темой дискуссий на научной конференции "Внутренний рынок и социальная Европа", состоявшейся 22.10.2009 в г. Бремене под руководством профессора Боннского университета, специалиста в сфере трудового права д-ра Г. Тюзинга и адвоката А. Вирмера. Участники мероприятия с удовлетворением отмечали, что "социальные компоненты на европейском уровне развиты должным образом", однако основной проблемой, по их мнению, остается "нехватка правовых механизмов и правовой культуры для реализации социальных задач в государствах-членах". Доктор Тюзинг в заключительной речи на конференции особо подчеркнул, что трудовое "законодательство Европы должно в большей степени ограничиваться постановкой целей и оставлять большую свободу маневра в процессе его исполнения государствами-членами"*(1).

Сравнивая развитие регулирования труда ЕС с национальным правом его государств-членов, известный немецкий специалист в области трудового права, профессор Боннского университета д-р Р. Вальтерманн подчеркивал: "Европейский Союз, который служит крышей двух (а ранее трех) Европейских сообществ, непрерывно приобретает большее значение в области применения трудового права. Право Европейского Союза преобразовывает во многом национальное трудовое право государств-членов"*(2).

Труд и занятость в ЕС на национальных и наднациональном уровнях регулируется прежде всего на основании:

- общих европейских программ, стратегические цели которых согласованы с национальными приоритетами;

- регламентов и директив на уровне ЕС, реализуемых в государствах-членах с учетом особенностей национальных правовых систем.

Важным аспектом остается согласование наднационального регулирования с национальными правовыми механизмами, в том числе при изменении экономических, социальных и правовых факторов в государствах - членах ЕС.

Примечание. В марте 2010 г. была одобрена новая европейская стратегия экономического развития на ближайшие 10 лет "Европа-2020: стратегия разумного, устойчивого и всеобъемлющего роста". Важнейшим условием ее реализации стало европейское сотрудничество, призванное устранить расхождения между государствами-членами и выстроить единую слаженную стратегию развития. В период мирового финансового кризиса "устранение неблагоприятных социально-экономических условий в ЕС" было провозглашено долгосрочной задачей ЕЭС*(3).

Интегрирующий рост ЕС к 2020 г., в том числе в соответствии с Планом по развитию новых способностей и увеличению количества рабочих мест, должен дать следующие результаты:

- увеличить возможности трудоустройства в ЕС граждан государств-членов и выходцев из третьих стран;

- улучшить соотношение спроса и предложения на рынках труда;

- адаптировать работников к изменяющимся условиям на рынке труда;

- сократить число граждан, уровень благосостояния которых приближается к черте бедности.

Уделяя особое внимание ситуации в отдельных государствах-членах, ЕС планирует поддерживать внутриевропейскую мобильность работников с помощью необходимых инвестиций, особенно из Европейского социального фонда, а также усиливать сотрудничество государственных учреждений занятости стран - членов ЕС. При этом каждая из них обязана регулярно анализировать и повышать эффективность использования рабочей силы, а также проводить активную политику по вопросам привлечения квалифицированных специалистов.

Европейский Союз поставил себе цель к 2020 г. стать самой конкурентоспособной, динамичной и интеллектуальной экономикой мира, способной на продолжительный экономический рост, располагающей большим количеством лучших рабочих мест и высокой социальной сплоченностью.

ЕС также принял меры для устранения нехватки рабочей силы, поощряя въезд и мобильность в пределах ЕС высококвалифицированных специалистов из третьих стран (любых лиц, не являющихся гражданами ЕС, включая граждан России).

Государства-члены признали необходимым нанимать высококвалифицированных работников из третьих стран. Именно такая цель была поставлена в первоначальных предложениях Комиссии Европейского парламента в 2007 г., разработанных тогдашним Комиссаром Евросоюза по вопросам юстиции, свободы и безопасности Ф. Фраттини. "В то время как 55% иммигрантов в США являются высококвалифицированными, - утверждал Фраттини, - число квалифицированных иностранных работников в ЕС составляет лишь 5%. 95% иммигрантов в ЕС обладают лишь ограниченными квалификациями"*(4). По его словам, "основной причиной, почему ЕС столь непривлекателен для высококвалифицированных иммигрантов, является раздробленный характер европейского рынка труда". В том же 2007 г. для устранения противоречий в правовом регулировании предложено внедрить так называемые Голубые карты, которые были призваны решить следующие проблемы:

- надвигающийся в ЕС дефицит в рабочей силе и квалифицированных специалистах;

- трудности для рабочих из третьих стран при поиске работы в ЕС;

- противоречия в порядке допуска к работе в государствах - членах ЕС;

- "разрыв в правах" между гражданами ЕС и законными иммигрантами.

Причины, побуждающие людей мигрировать в другие страны в поисках работы, могут быть самими разными. Здесь играют роль и потребность в рабочей силе в определенной отрасли, и знание языков, и географическое положение принимающего государства и страны происхождения, и исторические связи между ними. Большинство государств - членов ЕС не могут конкурировать с "классическими" странами иммиграции, такими, как США, Канада и Австралия, по крайней мере в некоторых из перечисленных сфер. Для стран ЕС, которые испытывают потребность в высококвалифицированной рабочей силе и могут предложить аналогичные условия работы и проживания, особое значение имеет совместная работа и формирование общей базы для найма иностранных работников.

Примечание. Единым правовым актом ЕС, регулирующим деятельность высококвалифицированных специалистов из третьих стран, является Директива Совета 2009/50/EC от 25.05.2009 "Об установлении условий въезда и проживания граждан третьих стран с целью высококвалифицированной работы" (далее - Директива)*(5). Директива разработана в качестве средства гармонизации законодательства государств-членов, которые должны отразить в своем внутреннем законодательстве содержащиеся в ней модельные нормы права. В соответствии с Директивой была создана и так называемая Голубая карта Евросоюза (или просто Голубая карта).

Действие Голубой карты распространяется на всю территорию ЕС. Получив такую карту, высококвалифицированный специалист - гражданин любого государства, не являющегося членом ЕС, может работать и проживать в ЕС, но не вправе получить гражданство. Особую важность поэтому представляют правовые механизмы признания гражданина третьей страны высококвалифицированным работником и выдачи ему подобного разрешения на работу.

Директива предлагает более четкие правовые рамки, более точные определения и обеспечивает большую гибкость для государств - членов ЕС. Обладатели Голубой карты уравниваются во многих социальных правах с гражданами ЕС (ст. 14 "Равенство в правах") либо в упрощенном порядке могут реализовать свои права, предусмотренные иными источниками права ЕС. Тем не менее эти работники не должны на рынке труда иметь приоритет перед гражданами ЕС.

При этом Директива не должна препятствовать держателям Голубой карты пользоваться дополнительными правами и льготами, которые могут быть предусмотрены национальным законодательством государства - члена ЕС.

Директива определяет:

- условия въезда и проживания в ЕС высококвалифицированных работников - граждан третьих стран и членов их семей на период более трех месяцев;

- условия въезда и проживания для граждан третьих государств и членов их семей в соответствии с пунктом выше в государствах - членах ЕС, кроме первого государства - члена ЕС.

"Высококвалифицированная работа" в Директиве определена как осуществление трудовой деятельности лица в качестве владельца Голубой карты, которое:

- независимо от вида правовой связи пользуется в соответствующем государстве - члене ЕС защитой в качестве работника в рамках национального законодательства о труде и/или в соответствии с национальной практикой в целях осуществления реального и эффективного труда по поручению или под руководством другого лица;

- получает оплату за труд;

- имеет требуемую достаточную и определенную компетенцию, подтвержденную высшими профессиональными квалификациями.

Под высшими профессиональными подразумеваются "квалификации, удостоверенные доказательствами квалификаций высшего образования или, в порядке частичной отмены, если это предусмотрено национальным законодательством, удостоверенные минимум пятью годами профессионального опыта на уровне, сопоставимом с квалификациями высшего образования, и соответствующем профессии или отрасли, указанным в трудовом договоре или имеющей обязательную силу оферте". "Квалификация высшего образования" означает любой диплом, свидетельство или иной документ, выданный компетентным органом и удостоверяющий успешное окончание программы высшего образования, в частности серии курсов учебного заведения, признанного в качестве высшего учебного заведения государством, в котором оно находится, при условии, что длительность процесса обучения составляла не менее трех лет.

Примечание. Трудовая деятельность иностранного гражданина на основании Голубой карты в качестве высококвалифицированного специалиста ставится в зависимость от размера оплаты его труда и фактического допуска к работе.

Размер номинальной годовой заработной платы, указанной в трудовом договоре или оферте (предложении о работе), не должен быть меньше минимальной заработной платы, установленной государствами-членами, которая по меньшей мере будет равняться полутора средним годовым объемам заработной платы в соответствующем государстве-члене.

Поскольку в ЕС не установлен даже минимальный "единый европейский размер оплаты труда", данное положение Директивы носит весьма неоднозначный правовой характер.

Примечание. На данный момент государства - члены ЕС вправе устанавливать разный уровень оплаты труда высококвалифицированных мигрантов, что приводит к "социальному демпингу". Работники из третьих стран, имея право беспрепятственно перемещаться в рамках ЕС, направляются прежде всего в те государства, где они вероятнее всего подпадут под критерий "высококвалифицированных специалистов" ввиду меньших требований к размеру оплаты труда. Это вызывает новые проблемы, в частности повышает нагрузку на бюджет принимающей страны, которая должна предоставлять таким работникам особые социальные гарантии*(6).

Граждане третьих стран могут самостоятельно подать заявление на получение Голубой карты. Для этого они должны представить:

- действительный трудовой договор или, как обусловлено национальным законодательством соответствующего государства - члена ЕС, имеющую обязательную силу оферту в отношении высококвалифицированной работы на срок не менее одного года;

- применительно к регулируемым профессиям - документ, удостоверяющий, что гражданин третьей страны соответствует тем же критериям к выполнению такой работы, которые установлены для граждан стран ЕС национальным законодательством и указаны в трудовом договоре или имеющей обязательную силу оферте;

- в отношении нерегулируемых профессий - документы, удостоверяющие, что гражданин третьей страны имеет те высшие профессиональные квалификации по профессии или в сфере, указанной в трудовом договоре или имеющей обязательную силу оферте, которые обусловлены национальным законодательством;

- действительный проездной документ, определенный национальным законодательством, заявление на получение визы или визу, если это требуется, а при необходимости - действующий вид на жительство (ВНЖ) или национальную долгосрочную визу. Государства - члены ЕС могут потребовать, чтобы срок действия проездного документа покрывал по крайней мере первоначальную продолжительность действия ВНЖ;

- доказательство наличия (или, если это обусловлено национальным законодательством, подача заявления на получение) страхового полиса по болезни в отношении всех рисков, которые обычно покрываются для граждан соответствующего государства - члена ЕС на срок, когда такое страховое покрытие и соответствующее право на льготы не предоставляются в связи с трудовым договором или в результате исполнения трудового договора.

Безусловно, соответствующие службы будут проверять любого иностранного гражданина, не представляет ли он/она угрозу государственным интересам, национальной безопасности или общественному здравоохранению.

Государства - члены ЕС вправе устанавливать ограничения гражданам третьих стран и/или их работодателям при подаче заявления на получение Голубой карты. В течение первых двух лет законной работы в соответствующем государстве - члене ЕС доступ к рынку труда для владельца Голубой карты ограничен исполнением работы по оплачиваемой занятости, соответствующей условиям допуска.

В случае если работник меняет фактического работодателя, он обязан согласно национальному порядку и в пределах соответствующих временных рамок получить предварительное письменное согласие компетентных органов того государства - члена ЕС, где он проживает. Об изменениях, влияющих на условия его допуска к работе, гражданин третьей страны также должен предварительно информировать соответствующие инстанции или, если это прописано в национальном законодательстве, получить у них предварительное разрешение.

По окончании двухлетнего срока государства - члены ЕС могут предоставить обладателю Голубой карты равноправный с гражданами ЕС доступ к высококвалифицированной работе.

Если же и после двух лет такой работы государство - член ЕС не предоставляет гражданину третьей страны возможности равного доступа к ней, он обязан, в соответствии с национальным порядком, своевременно информировать компетентные органы страны проживания об изменениях, оказывающих влияние на условия его допуска к трудовой деятельности*(7).

Владельцы Голубых карт пользуются режимом равноправия с гражданами государства - члена ЕС, выдающего такую карту, в отношении:

- условий труда, включая оплату и увольнение, а также требований по охране труда и технике безопасности на рабочем месте;

- свободы вступать в профсоюзы и трудовые объединения, а также в организации, представляющие интересы работников или работодателей, или любые организации, члены которых заняты в определенной профессии (в том числе получать предоставляемые ими льготы), без ущерба для национальных положений о государственных интересах и национальной безопасности;

- образования и профессионального обучения;

- признания дипломов, свидетельств и иных профессиональных квалификаций в соответствии с порядком соответствующего государства;

- социального обеспечения и прочих льгот (в соответствии с национальным законодательством).

Обладатели Голубых карт также имеют право на "семейное воссоединение", т.е. на переезд членов их семей в ЕС, и право по истечении пяти лет законного пребывания получить статус "долгосрочного резидента ЕС", открывающий перед ними еще более широкие возможности для работы и проживания.

Однако ключевые компоненты изначальных предложений Комиссии, внесенных в 2007 г., отсутствуют в действующем законодательстве о Голубых картах. В частности, их владельцы не могут получить права большие, чем им уже предоставлено существующим законодательством ЕС в сфере социального обеспечения граждан третьих стран; кроме того, последние не имеют доступа на рынок труда всего ЕС. К тому же Директива не предоставляет иностранному гражданину права в ситуациях, выходящих за рамки законодательства ЕС, например когда члены его семьи проживают в третьей стране.

Нормы Директивы должны были быть имплементированы в национальное законодательство всех стран-членов ЕС (кроме Великобритании, Дании и Ирландии, на которые ее действие не распространяется) до 19.06.2011. Государства - члены ЕС получили право самостоятельно определять размер ежегодных квот по Голубым картам, а общая европейская квота в Директиве не была установлена. Кроме того, было указано, что Голубая карта не является обязательным "правом" мигранта, и даже если он отвечает всем предъявляемым критериям, ему на основании письменного обоснования принимающего государства может быть отказано в выдаче карты.

Однако к указанной дате далеко не все государства приняли меры по внедрению Голубой карты - некоторые страны решают этот вопрос до сих пор.

В Германии, где введение карт проходило с наибольшими затруднениями, ситуация прояснилась лишь к маю 2012 г.

11.05.2012 германский бундесрат согласился внести в законодательство Германии положения об осуществлении высококвалифицированной трудовой деятельности (Blue Card Richtlinie). С июля 2012 г. вступил в силу закон, согласно которому для выдачи Голубой карты не требуется согласия Федерального агентства по труду Германии.

Кроме того, были изменены некоторые положения миграционного законодательства Германии, что облегчило режим пребывания граждан третьих стран и их семей на территории Германии.

Голубая карта в Германии предоставляется гражданам третьих стран, которые обладают высокой квалификацией (имеют соответствующий диплом вуза или пятилетний опыт работы) и могут подтвердить наличие трудовых отношений и получение ежегодного заработка в размере около 44,8 тыс. евро (брутто). Для представителей некоторых профессий (инженеры, врачи и пр.) этот порог снижен до 35 тыс. евро в год (брутто). В сравнении с ранее существовавшими правилами Голубая карта предоставила интересные возможности выпускникам вузов из третьих стран.

Обладатель карты получает бессрочное право на проживание, если трудовой договор с ним заключен на срок свыше 33 месяцев. Если знание немецкого языка находится на уровне В1 (по европейской шкале оценки знаний иностранных языков), то этот срок снижается до 21 месяца. Объединение с семьей также возможно, как и при получении других типов вида на жительство, при наличии у заявителя достаточной жилой площади.

В миграционное право Германии были внесены и другие изменения, улучшающие правовой режим пребывания граждан из третьих стран. Так, существенно упростились условия получения ВНЖ (в соответствии с § 21 Закона о пребывании) для лиц, ведущих предпринимательскую деятельность. Были смягчены прежние требования о наличии "высокой экономической заинтересованности или особой региональной потребности", отменено принципиальное требование создать пять рабочих мест и вложить в предприятие как минимум 250 тыс. евро инвестиций. Кроме того, ведомства по делам иностранцев теперь могут самостоятельно принимать решения о выдаче ВНЖ иностранному инвестору.

В соответствии с § 18c Закона о пребывании ВНЖ сроком на полгода может быть выдан гражданам третьих стран, обладающим дипломом о высшем образовании и имеющим достаточные средства для жизни в Германии.

До недавнего времени в соответствии с § 19 Закона о пребывании специалисты и ведущие работники со специальным опытом работы, как правило, в научной сфере относились к категории высококвалифицированных работников и, соответственно, должны были подтверждать наличие минимально необходимого заработка (около 70 тыс. евро в год). Возможность переезда в Германию на основании трудового договора с определенным уровнем дохода теперь предусматривается также и для получателей Голубой карты ЕС.

Беспокойство некоторых государств - членов ЕС о том, что после введения Голубой карты они утратят часть национального суверенитета в сфере иммиграции (даже несмотря на то, что высококвалифицированные мигранты не считаются проблематичными с точки зрения социальной интеграции), в целом не оправдались. В отдельных случаях, безусловно, эти опасения были обоснованны, так как между государствами - членами ЕС все еще сохраняются заметные различия в структуре производства и занятости, степени добавленной стоимости и уровне государственного регулирования. В то же время и Директива, и в целом европейское миграционное законодательство оставляют странам - членам ЕС возможность при определении политики рынка труда действовать гибко и независимо, чтобы быстро реагировать на ситуацию в экономике.

За прошедшие десятилетия государства - члены ЕС разрешили огромному числу мигрантов обосноваться на своей территории. Многие из них уже интегрировались в обществе и на рынке труда, но значительная часть - нет. Причины разнообразны: неэффективные правительственные программы интеграции, нехватка стратегического руководства, невозможность или нежелание мигрантов определить свои цели и продолжительность пребывания в ЕС.

Примечание. Очевидно одно: странам - членам ЕС необходимо продолжать работу по пересмотру национальных и расширению общеевропейского законодательства в сфере труда и занятости, усиливать интеграцию на рынке труда. Пока же остается неясным, насколько эффективно обновленные национальные системы будут способствовать увеличению высококвалифицированной иммиграции из третьих стран в ЕС.

Так, хотя введение положений Директивы в законодательство Германии и внесло свою лепту в модернизацию и унификацию общеевропейского миграционного законодательства, но сегодня еще трудно сказать, как эти положения будут реализовываться на практике. Однако сам факт их появления в законодательстве ведущего государства ЕС доказывает стремление европейцев упростить и смягчить прежние правила, ликвидировать недостаток на рынке труда высококвалифицированных специалистов и сделать его более привлекательным для профессионалов из третьих стран.

Что касается привлечения в ЕС высококвалифицированных специалистов из России и наоборот, то в этой сфере за последние годы наметились положительные сдвиги.

С 01.07.2010 в нашей стране вступили в силу поправки в нормативные акты, касающиеся деятельности высококвалифицированных специалистов-мигрантов из зарубежных стран (Федеральный закон от 19.05.2010 N 86-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"). По аналогии с европейским правовым механизмом получения Голубых карт, чтобы иностранный гражданин был в России признан высококвалифицированным специалистом, он должен заключить письменный трудовой договор с минимальной ежегодной заработной платой в размере от 2 млн. руб. (для особых категорий работников этот порог снижен). Более того, Федеральная миграционная служба установила весьма лояльные квалификационные требования к данной категории работников. На законодательном уровне от них не требуется ни соответствующего диплома, ни опыта работы по специальности: критерии приема сотрудника устанавливает непосредственно сам работодатель.

К российским гражданам, включая высококвалифицированных работников, в ЕС будут применяться положения ст. 23 Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Россией и ЕС 1994 г. Эта статья гласит, что российские граждане, трудоустроившиеся на законных основаниях в государствах - членах ЕС, могут прибегать к защите своих трудовых прав от дискриминации по признаку государственной принадлежности в национальных судах этих государств. Статья также утверждает, что дискриминация граждан России, законно работающих на территории любого из государств ЕС, в том числе в отношении условий труда, вознаграждения и увольнения, недопустима.

Статья 55 того же Соглашения закрепляет намерения ЕС и России к гармонизации законодательств в качестве важного условия для развития и укрепления двусторонних экономических связей. Последние изменения в миграционном законодательстве России и его приближение к европейским стандартам о высококвалифицированных иностранных работниках должно углубить интеграцию между Россией и Европейским Союзом.

Ю.Е. Шмагина,

соискатель кафедры права

ЕС МГИМО (У) МИД России,

юрист Ernst & Young

"Закон", N 7, июль 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) New Journal for Employment Law (www.nza.de) NZA 1/2010 C.H. Beck Munich and Frankfurt a. Main. Р. XI. 14.01.2010.

*(2) Dr. Alfred Soellner, Dr. Raimund Waltermann // Employment Law. Munich, 2009. P. 133.

*(3) См.: Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and social committee and the committee of the regions An EU Framework for National Roma Integration Strategies up to 2020 // Official Journal of the European Union. 05.04.2011.

*(4) A common approach for European policy on the integration of migrants - European debate. Informal Meeting of the EU Integration Ministers (Plenary session 1). Potsdam, 10.05.2007. Speech/07/295.

*(5) См.: Official Journal of the European Union. L 155. 18.06.2009.

*(6) См.: Constanza Biavaschi, Klaus F. Zimmermann (2013): German Country Study, IZA, Bonn.

*(7) Директива Совета 2009/50/EC от 25.05.2009 "Об установлении условий въезда и проживания граждан третьих стран с целью высококвалифицированной работы".