Проблемы правового регулирования субсидий как инструмента финансового обеспечения публично-частного партнерства (М.В. Кустова, "Закон", N 3, март 2013 г.)

Проблемы правового регулирования субсидий как инструмента финансового обеспечения публично-частного партнерства*(1)

Статья посвящена проблеме совместного участия публично-правовых образований и частных субъектов в решении публично значимых задач. Проанализированы общие тенденции в развитии правового регулирования субсидий и использовании субсидий в рамках публично-частного партнерства.

В настоящее время отмечается все большее стремление публично-правовых образований обеспечить решение имеющих публичную значимость задач за счет объединения усилий с частными структурами, обнаруживающими в соответствующей сфере свой собственный интерес. Наличие устойчивых корреляций частного интереса с интересом публичным позволяет использовать различные формы взаимодействия публичных и частных субъектов, создавая предпосылки для наиболее эффективной реализации тех или иных публично значимых проектов. С позиций свойственного современной российской правовой науке широкого подхода государственно-частное и муниципально-частное партнерство зачастую воспринимаются как охватывающие самые разнообразные формы сотрудничества публично-правовых образований с частными лицами, в том числе и такие, которые не предполагают строго правового оформления. Речь идет о выделении наряду с договорной формой государственно-частного партнерства также и иных форм, к числу которых, кроме корпоративной формы, некоторые авторы относят создание государством консультативных советов с участием представителей частного капитала, проведение встреч, направленных на определение дальнейшей политики, рассмотрение предложений (в том числе связанных с внесением изменений в законодательство)*(2).

Однако с финансово-правовой точки зрения муниципально-частное (как и государственно-частное) партнерство вызывает интерес именно как явление, связанное с выстраиванием особой системы отношений, испытывающей потребность в специальном правовом инструментарии, обеспечивающем наиболее адекватное природе данных отношений регулирование. В этом смысле механическое объединение в рамках понятия муниципально-частного партнерства любых традиционных форм взаимоотношений муниципальных образований с частными субъектами, сопряженных с использованием сохраняющих свое прежнее содержание форм бюджетных расходов, не создает качественно нового предмета для финансово-правового регулирования, а значит, и для исследований в рамках финансово-правовой науки.

Например, само по себе осуществление закупок товаров (работ, услуг) для муниципальных или государственных нужд, безусловно испытывающее потребность в совершенствовании их правовой регламентации, в финансовом отношении обеспечивается выделением получателям бюджетных средств бюджетных ассигнований на оплату муниципальных или государственных контрактов (абз. 2 ст. 69 Бюджетного кодекса РФ). Такое выделение имеет место в рамках урегулированных бюджетным законодательством отношений, связанных с исполнением бюджета по расходам. Поставщики же, связанные с муниципальным или государственным заказчиком гражданско-правовыми договорными отношениями, в случае нарушения их права на оплату поставленных товаров (выполненных работ, оказанных услуг) могут апеллировать к гражданско-правовым способам его защиты. В свою очередь, участие публично-правовых образований в уставном капитале организаций связывается с осуществлением бюджетных расходов в форме бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) предприятиями (учреждениями) (ст. 80 БК РФ). В этом случае основанием предоставления бюджетных инвестиций становится заключение договора об участии публично-правового образования в собственности субъекта инвестиций в соответствии с гражданским законодательством.

Вместе с тем развитие собственно партнерских отношений между публично-правовыми образованиями и частными субъектами предполагает, как представляется, именно объединение на взаимовыгодной основе их усилий, связанных с решением той или иной публично значимой задачи и достижением ожидаемого результата в виде конкретного положительного социально-экономического эффекта. А это предопределяет потребность выявления наиболее адекватных форм финансового участия публично-правовых образований в таких партнерских отношениях и обеспечения их надлежащего правового регулирования.

Меньше оснований для возникновения финансово-правовых проблем усматривается в этом отношении в случае использования публичным субъектом гражданско-правовых инструментов для выстраивания своих отношений с частными партнерами, что имеет место там, где такие отношения в большей степени приобретают эквивалентно-стоимостной характер. В частности, это справедливо для концессионных соглашений, признаваемых одним из основных инструментов государственно-частного партнерства в современной России. В соответствии с ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" речь идет о соглашении, по которому одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности.

Однако все большее распространение получает использование публичным субъектом таких юридических конструкций, в рамках которых его финансовое участие в решении той или иной имеющей публичную значимость задачи заключается главным образом в создании и поддержании стимулов для ее решения заинтересованными частными субъектами. Такой подход в полной мере отвечает требованиям реализуемой в настоящее время в России бюджетно-правовой концепции*(3). Будучи ориентированной на повышение эффективности и результативности бюджетных расходов, она предполагает реальное усиление самостоятельности и ответственности в бюджетном процессе отраслевых органов исполнительной власти (органов местных администраций), выступающих в роли главных распорядителей бюджетных средств. При наличии необходимых предпосылок решение возложенных на них задач и функций может обеспечиваться не только силами подведомственных им государственных (муниципальных) учреждений, но и путем привлечения потенциала заинтересованных негосударственных организаций.

В связи с этим повышается значимость такого инструмента финансового обеспечения возложенных на исполнительные органы задач и функций, как субсидии, правовой режим которых на уровне закона подвергается существенному уточнению, что открывает новые возможности для их использования в рамках публично-частного партнерства. А учитывая то, что БК РФ жестко ограничивает перечень форм, в которых допустимо осуществление бюджетных расходов на любом из уровней бюджетной системы РФ (ст. 69 БК РФ), роль субсидий как возможного инструмента финансового участия публично-правовых образований в рамках муниципально-частного и государственно-частного партнерства еще более возрастает.

БК РФ в первоначальной редакции по существу содержал классическое определение понятия субсидии, понимая под ней предоставление бюджетных средств на возвратной и возмездной основе на условиях долевого финансирования бюджетных расходов и предполагая необходимость использования получателем субсидии также собственных средств для покрытия соответствующих затрат (ст. 6 БК РФ). В тот период основанием для предоставления субсидий в силу ст. 78 БК РФ признавались только федеральные и региональные целевые программы, а также законы и соответствующие акты представительных органов местного самоуправления. Та же статья прямо устанавливала, что субсидии подлежат использованию в течение установленных сроков и подлежат возврату в бюджет в случаях неиспользования в эти сроки, а также в случаях нецелевого использования.

Такой подход во многом был обусловлен весьма жестким определением публичным субъектом того конкретного направления расхода, для осуществления которого выделялась субсидия. При этом определяющим для подтверждения целевого использования бюджетных средств являлось такое их вложение, которое точно соответствовало конкретно определенному публичным субъектом в одностороннем порядке направлению расхода, предписанному получателю субсидии.

В дальнейшем в рамках реформирования бюджетных отношений стали обнаруживаться тенденции отхода от классического понимания субсидий и значительной дифференциации оснований и условий их предоставления организациям. В конечном счете Федеральный закон от 26.04.2007 N 63-ФЗ вообще отказался от универсального понятия субсидии как одной из форм бюджетных расходов и пошел по пути самостоятельной регламентации отдельных видов субсидий. Тем не менее, несмотря на существенные различия, субсидии обнаруживают и общие тенденции в развитии их регулирования.

Примечание. Прежде всего, несмотря на внедрение на современном этапе развития общественных отношений новых подходов к правовому регулированию субсидирования организаций, следует признать неизменным отнесение субсидий именно к целевым выплатам, что обязывает публичного субъекта в лице уполномоченных органов отслеживать их целевое использование получателем. Однако оценка достижения цели в новых условиях осуществляется не столько исходя из соблюдения конкретных направлений вложения бюджетных средств, сколько из достижения ожидаемого публично значимого результата в процессе их использования.

При этом в зависимости от способа реализации органом исполнительной власти (исполнительным органом местного самоуправления) обеспечиваемых за счет субсидирования задач и функций, качественные характеристики субсидии как формы расходов могут обнаруживать и существенные отличия. Так, субсидирование бюджетных и автономных учреждений, созданных публичным субъектом для обеспечения выполнения его задач и функций, осуществляется на основе формируемых для таких учреждений в односторонне-властном порядке государственных (муниципальных) заданий, исходя из покрытия за счет субсидий нормативного уровня затрат, связанных с оказанием государственных (муниципальных) услуг (абз. 1 п. 1 ст. 78.1 БК РФ). Это позволяет усматривать публичную природу отношений субсидирования собственником выполняющих его задания учреждений.

Вместе с тем субсидии в качестве формы финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг могут предоставляться также некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями. В этом случае субсидии предоставляются в соответствии с договорами (соглашениями) на оказание такими организациями соответствующих услуг физическим и (или) юридическим лицам (абз. 4 ст. 69.1 БК РФ). Несмотря на указание об использовании публичным субъектом договорной формы в отношениях с соответствующими некоммерческими организациями, законодатель исходит из государственного (муниципального) характера оказываемых такими организациями услуг, что не позволяет расценивать возникающие между ними отношения в качестве социального заказа, основанного исключительно на применении гражданско-правовых конструкций.

С этих позиций обнаруживается стремление законодателя подчеркнуть предоставление соответствующей услуги именно в качестве государственной (муниципальной), что может быть оправданно в случае обеспечения постоянного государственного (муниципального) мониторинга в процессе ее оказания, обеспечения оптимального и необходимого взаимодействия некоммерческой организации с публичным субъектом. При таком понимании проясняется использование в этом случае в качестве формы финансового обеспечения услуги именно субсидии, поскольку она становится не просто формой оплаты оказываемой третьим лицам услуги, а скорее формой финансирования публично значимой деятельности, осуществляемой организацией на основе взаимодействия с публичным субъектом в рамках заключенного в этих целях соглашения.

Примечание. Таким образом, несмотря на использование договорной формы, имеются основания усматривать превалирование в рассматриваемых отношениях публичных элементов, обусловленных не только нацеленностью на достижение публично значимого результата, но и использованием для регулирования отношений сторон преимущественно публично-правового инструментария. Вместе с тем российское бюджетное законодательство, давая весомые основания для подобного восприятия, лишено в этой части должной определенности, поскольку не только не содержит сколько-нибудь развернутых положений, регулирующих соответствующие отношения, но и не определяет допустимые пределы применения к этим отношениям (возможно, субсидиарного) норм гражданского законодательства.

Обозначенные проблемы не ограничиваются сферой субсидирования не являющихся государственными (муниципальными) учреждениями некоммерческих организаций в соответствии с договорами (соглашениями) на оказание этими организациями государственных (муниципальных) услуг. Аналогичные сложности в интерпретации бюджетного законодательства возникают и в части регулирования бюджетных субсидий производителям товаров, работ, услуг (ст. 78 БК РФ). Хотя этому виду субсидирования законодатель и уделяет несколько большее внимание, природа отношений публичного субъекта с получателями таких субсидий вновь вызывает вопросы.

Основные требования закона в этой части касаются необходимости определения в нормативных правовых актах, муниципальных правовых актах, регулирующих предоставление субсидий, категорий и (или) критериев отбора производителей, имеющих право на получение субсидий; целей, условий и порядка их предоставления, а также порядка их возврата в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении (п. 3 ст. 78 БК РФ). При этом в качестве общей цели субсидирования производителей п. 1 ст. 78 БК РФ называет возмещение затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

Сам БК РФ не содержит правовых основ определения организаций, которые могут претендовать на возмещение их затрат из бюджетов бюджетной системы РФ.

Это, с одной стороны, расширяет возможные пределы применения субсидирования как формы финансирования расходов, обеспечивая формальную допустимость их использования не только в связи с развитием партнерских отношений публичного и частного субъектов. Например, за счет выделения субсидий на практике возмещают затраты (недополученные доходы) организациям, которые непосредственно в силу требований закона обязаны предоставлять тем или иным лицам услуги на льготной основе с последующим возмещением затрат за счет средств соответствующего бюджета*(4).

Более того, рамочное регулирование законодателем отношений бюджетного субсидирования производителей нередко приводит к ситуациям, когда использование правоприменителем механизма субсидирования оказывается неадекватным экономической природе возникающих между публичным субъектом и производителем товара (работы, услуги) отношений. Так, Верховный Суд РФ в Определении от 28.10.2009 N 15-Г09-13 согласился с выводом суда нижестоящей инстанции о признании недействующим п. 4 ст. 18 Закона Республики Мордовия от 02.12.2008 N 122-З "О республиканском бюджете Республики Мордовия на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов". Оспариваемая норма предусматривала предоставление субсидий из республиканского бюджета организациям автомобильного транспорта на возмещение затрат, связанных с оказанием транспортных услуг государственным органам Республики Мордовия.

При вынесении решения по делу суд обоснованно исходил из того, что оплату транспортных услуг, оказываемых государственным органам, следует рассматривать исключительно как обеспечение функций этих органов. Поэтому указанные услуги могут предоставляться государственным органам путем размещения заказов на оказание услуг, а не путем предоставления субсидий в порядке ст. 78 БК РФ в целях возмещения затрат или недополученных расходов в связи с оказанием услуг.

Вместе с тем представляется, что в условиях реформирования бюджетных отношений в России можно было бы ожидать расширения использования субсидирования производителей товаров (работ, услуг) именно в качестве одного из значимых инструментов развития публично-частного партнерства. Симптоматично в этом отношении и то, что в действующем законодательстве регионального уровня можно найти положения, определяющие субсидирование в качестве меры государственной поддержки, применяемой именно в целях взаимодействия публичного и частного субъекта, развивающегося в рамках государственно-частного партнерства*(5).

С этих позиций за счет субсидий прежде всего должна обеспечиваться финансовая поддержка тех организаций, которые принимают на себя обязанности по надлежащему решению той или иной имеющей публичную значимость задачи, достижению конкретного публичного эффекта в своей деятельности. Важно, что такая поддержка не призвана гарантировать в каждом случае полное покрытие реальных расходов организации, выполняющей соответствующую задачу. Этим она отличается от случаев оплаты произведенных организацией товаров, выполненных ею работ, оказанных услуг в рамках эквивалентно-стоимостных отношений, складывающихся на основе заключенного с органами публичного субъекта гражданско-правового договора (муниципального или государственного контракта).

Например, речь может идти о предоставлении субсидий на возмещение отдельных затрат, возникших в связи с выполнением работ (оказанием услуг) в рамках инвестиционных проектов в сфере транспортной инфраструктуры, реализуемых на принципах государственно-частного партнерства. При этом перечень возмещаемых затрат, а также нормативы их финансирования в одностороннем порядке определяются органом, являющимся главным распорядителем бюджетных средств*(6).

Оказание государственной поддержки в таких случаях имеет место именно в связи с публичной значимостью деятельности, осуществляемой организацией, но не является с правовой точки зрения формой оплаты такой деятельности или достигнутого результата. Более того, субсидирование в таком качестве может выполнять функцию не столько разового поощрения соответствующих организаций, сколько продолжающегося во времени (привязанного к тому или иному бюджетному плановому периоду) поддержания стимулов к осуществлению той или иной деятельности. А поскольку ожидаемый социально-экономический эффект достигается при условии обеспечения получателем субсидии количественных и качественных показателей поддерживаемой публичным субъектом деятельности, это предопределяет возможность установления некоей соотносимости таких показателей с уровнем бюджетного субсидирования.

Фактически речь идет о согласованном взаимодействии публичного и частного субъектов, обнаруживающих взаимную заинтересованность в решении той или иной задачи. В рамках такого взаимодействия организация получает возможность рассчитывать на финансовую поддержку со стороны публично-правового образования, которое, в свою очередь, получает на период субсидирования возможность осуществлять мониторинг соблюдения организацией показателей, свидетельствующих о достижении ожидаемого публично значимого результата. Симптоматично в этой связи включение в правила о предоставлении бюджетных субсидий положений, касающихся необходимости установления критериев оценки выполнения получателем субсидии задачи (функции), на реализацию которой предоставлена субсидия, определения формы и сроков предоставления отчета о выполнении получателем субсидии соответствующей задачи (функции)*(7), а также критериев оценки эффективности использования субсидий*(8).

Стремление публичного и частного субъектов к должной определенности в таких отношениях зачастую предопределяет заключение соответствующего соглашения (договора), который, однако, в силу специфики регулируемых им отношений не укладывается в полной мере в рамки гражданско-правовой формы.

Примечание. Попытки обосновать гражданско-правовую природу рассматриваемых отношений приводят исследователей к выводу об отнесении договоров о субсидировании к регламентируемым Гражданским кодексом РФ договорам пожертвования*(9). Однако такая квалификация не позволяет, на наш взгляд, учесть сложный характер взаимодействия субъектов в рамках муниципально-частного и государственно-частного партнерства.

Это взаимодействие осуществляется на базе соглашения, регулирующего отношения, лишенные эквивалентно-стоимостной основы, однако предполагающие обязанность публичного субъекта учитывать в процессе распределения бюджетных ресурсов согласованную с частным субъектом вовлеченность последнего в обеспечение решения задач (реализации функций), имеющих публичную значимость. Причем особое значение придается поддержанию частным субъектом установленных соглашением параметров достижения должного публичного результата (эффекта) в рамках софинансируемой публичным субъектом деятельности. Это свидетельствует об известном превалировании публичных начал в соответствующих отношениях, основанных на согласованном с частным субъектом встраивании его интереса в реализацию интереса публичного, и обусловливает необходимость их должной публично-правовой регламентации.

Разумеется, в условиях развития договорных начал в регулировании бюджетного субсидирования это не отрицает постановки вопроса о возможности субсидиарного распространения на такие отношения гражданского законодательства в пределах, очерченных публичными нормами. Вместе с тем не может быть проигнорирована потребность в обеспечении должного базового публично-правового регулирования таких отношений, в том числе чтобы исключить использование механизма субсидирования в тех случаях, когда природа складывающихся между публичным и частным субъектом отношений требует применения иных форм финансирования.

Примечание. В целях усиления правовой определенности должна быть обеспечена известная универсализация подходов к использованию субсидий в качестве финансового инструмента публично-частного партнерства.

В частности, видится необходимым обеспечение определенности в последствиях сокращения доведенных до главного распорядителя средств бюджета бюджетных назначений на цели предоставления субсидий, если это сокращение имело место после заключения договора о субсидировании. Нуждается в уточнении понимание соотношения целей и условий предоставления бюджетных субсидий, а также определение для получателя имущественных последствий их нарушения, включая разрешение вопросов о допустимости сокращения при определенных условиях объема субсидирования (прекращения субсидирования) либо об основаниях возврата получателем предоставленных ему субсидий в полном объеме в бюджет.

Представляется, что бюджетно-правовая регламентация соответствующих вопросов призвана повысить уровень гарантий защищенности имущественных интересов как публично-правовых образований, так и частных субъектов, а значит, открыть новые возможности для дальнейшего развития публично-частного партнерства.

М.В. Кустова,

доцент кафедры государственного и административного права СПбГУ,

кандидат юридических наук

"Закон", N 3, март 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Настоящая статья подготовлена в рамках научно-исследовательской работы СПбГУ "Разработка концепции правового регулирования публично-частного партнерства для России и государств - участников СНГ", финансируемой за счет средств федерального бюджета.

*(2) См.: Белицкая А.В. Правовые формы государственно-частного партнерства в России и зарубежных странах // Предпринимательское право. 2009. N 2. C. 6-11.

*(3) См.: Постановление Правительства РФ от 22.05.2004 N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов"; Программа Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 30.06.2010 N 1101-р.

*(4) Например, в связи с принятием Постановления от 05.07.2011 N 203 "Об установлении в 2011 году льготы по тарифам в виде 50-процентной скидки от действующего тарифа на проезд обучающихся и воспитанников общеобразовательных учреждений, учащихся очной формы обучения образовательных учреждений начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении" правительство Ленинградской области постановлением от 04.08.2011 N 241 утвердило также Порядок предоставления в 2011 году организации железнодорожного транспорта, осуществляющей перевозки пассажиров в пригородном сообщении по территории Ленинградской области, субсидии из областного бюджета Ленинградской области на компенсацию части потерь в доходах в связи с предоставлением соответствующей льготы.

*(5) См., напр.: п. 1 ст. 10 закона Ставропольского края от 12.10.2009 N 67-кз "О государственно-частном партнерстве в Ставропольском крае".

*(6) См.: п. 3 Порядка предоставления в 2011 году субсидий на возмещение затрат юридических лиц, связанных с выполнением работ (оказанием услуг) в рамках инвестиционных проектов в сфере транспортной инфраструктуры, реализуемых на принципах государственно-частного партнерства, утвержденных постановлением правительства Санкт-Петербурга от 15.08.2011 N 1173.

*(7) См., напр.: п. 6 Правил предоставления в 2007 году субсидий из средств федерального бюджета организациям, осуществляющим поисково-спасательное обеспечение полетов воздушных судов, утв. приказом Федеральной аэронавигационной службы от 23.05.2007 N 47; п. 6 Правил предоставления из федерального бюджета субсидий организациям морского и речного транспорта, утв. приказом Федерального агентства морского и речного транспорта от 02.02.2011 N 9.

*(8) См., напр.: п. 9.1 Правил предоставления из федерального бюджета субсидий организациям в сфере электронных средств массовой информации, утв. приказом Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям от 20.04.2011 N 99.

*(9) См.: Ильин А.В. Разрешение судами споров, возникающих по поводу распределения бюджетных средств. Москва; Берлин, 2011. С. 86.