Правовая природа аккредитации филиалов и представительств иностранных юридических лиц (Г.А. Степанян, "Право и экономика", N 1, январь 2014 г.)

Правовая природа аккредитации филиалов и представительств иностранных юридических лиц

Одной из наиболее распространенных форм осуществления иностранным юридическим лицом предпринимательской деятельности на территории Российской Федерации является создание обособленных подразделений (филиалов и представительств). По данным Государственной регистрационной палаты при Министерстве юстиции РФ, на 1 июля 2010 г. в сводный государственный реестр внесено свыше 20 тыс. представительств иностранных компаний и организаций, более тысячи филиалов иностранных юридических лиц [1].

По общему правилу в Российской Федерации провозглашена свобода создания иностранными юридическими лицами своих обособленных подразделений. Им предоставляется в целом тот же объем прав, что и в отношении обособленных подразделений российских юридических лиц. Однако следует учитывать, что одним из ограничительных механизмов, распространяющихся на филиалы и представительства иностранных юридических лиц и не применяющихся в отношении обособленных подразделений российских юридических лиц, является необходимость их легитимации на территории Российской Федерации.

Такая легитимация должна стать необходимым ограничением свободы деятельности иностранного юридического лица, а именно ограничением свободы реализации его права на осуществление деятельности на территории Российской Федерации в целях осуществления проверки соответствия создаваемого филиала или представительства предъявляемым к нему требованиям закона, т.е. для обеспечения прав и законных интересов тех, кого затрагивает такая деятельность. Иными словами, посредством легитимации государство осуществляет предварительный контроль за деятельностью филиала или представительства иностранного юридического лица.

В силу ст. 21 Федерального закона от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации"*(1) государственный контроль за созданием, деятельностью и ликвидацией филиала иностранного юридического лица осуществляется посредством его аккредитации.

Однако ни в одном нормативном акте понятие аккредитации применительно к обособленным подразделениям иностранных юридических лиц не раскрывается [2, с. 17-25].

Аккредитация - широко используемый метод государственного управления. Данный метод применяется не только при легализации на территории Российской Федерации филиалов и представительств иностранных юридических лиц, но и при удостоверении права высшего учебного заведения выдавать документы государственного образца об образовании, при создании спортивных федераций, а также в областях обеспечения единства измерений, оценки соответствия, управления правами на коллективной основе, банкротства кредитных организаций и др.

При этом одной из особенностей правового закрепления аккредитации является отсутствие в системе законодательства Российской Федерации единого нормативного акта, в котором бы определялись общие требования к ее применению, как, например, это предусмотрено в отношении лицензирования Федеральным законом от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"*(2).

Более того, несмотря на большое количество нормативных актов, использующих в своем содержании это понятие, лишь некоторые из них закрепляют его определение.

Например, в Общих правилах по проведению аккредитации в Российской Федерации, утв. постановлением Госстандарта России от 30 декабря 1999 г. N 72*(3), под аккредитацией понимается процедура, по результатам которой аккредитующий орган выдает аттестат аккредитации, удостоверяющий, что субъект обладает компетенцией выполнять конкретные работы по оценке соответствия установленным требованиям качества и безопасности продукции, производственных процессов, услуг и других объектов.

В Федеральном законе от 26 июня 2008 г. N 102-ФЗ "Об обеспечении единства измерений"*(4) и в Федеральном законе от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании"*(5) аккредитация характеризуется как официальное признание органом по аккредитации компетентности физического или юридического лица выполнять работы в определенной области оценки соответствия.

Учитывая это, в проекте Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации"*(6) предлагается закрепить следующее определение аккредитации в сфере легитимации филиалов и представительств иностранных юридических лиц: аккредитация - это признание полномочий филиала или представительства иностранного юридического лица осуществлять деятельность на территории Российской Федерации.

Верховный Суд РФ в Решении от 2 ноября 2000 г. N ГКПИ00-1149 и Определении от 11 января 2001 г. N КАС00-541 пришел к выводу, что под аккредитацией необходимо понимать оценку компетентности лиц в осуществлении соответствующих видов деятельности.

Таких же принципиальных позиций придерживается и зарубежное законодательство. Например, согласно ст. 1 Закона Украины от 17 мая 2001 г. N 2407-III "Об аккредитации органов по оценке соответствия", под аккредитацией понимается процедура, в ходе которой национальный орган по аккредитации документально удостоверяет компетентность юридического лица либо соответствующего органа по оценке соответствия выполнить определенные виды работ (испытание, калибрование, сертификацию, контроль). В статье 1 Закона Республики Казахстан от 5 июля 2008 г. N 61-ГУЗРК "Об аккредитации в области оценки соответствия" аккредитация определяется как процедура официального признания органом по аккредитации компетентности заявителя выполнять работы в определенной области оценки соответствия.

Похожие дефиниции предлагаются и в литературе. Например, Е.И. Спектор под аккредитацией понимает "...процедуру официального государственного признания субъектов аккредитации (аккредитованных субъектов) и, соответственно, возможности и правомочия выполнения ими определенных функций, установленных государством в лице специализирующего аккредитующего органа" [3]. И.Ш. Килясханов указывает, что в национальном праве под аккредитацией подразумевается "...процедура признания (подтверждения) государственными органами особых полномочий различного рода (субъектов образовательных учреждений, научных организаций, медицинских учреждений, коммерческих банков и т.д.)" [4].

Общим для приведенных законодательных и доктринальных определений является то, что понятие аккредитации рассматривается в них с точки зрения наделения специального субъекта права полномочиями, позволяющими ему осуществлять соответствующие виды деятельности.

Иными словами, как утверждает Ю.К. Валяев, актом аккредитации признается способность выполнения субъектом каких-либо функций, ему выражается доверие [5].

Таким образом, основное назначение аккредитации заключается в том, что филиал иностранного юридического лица имеет право вести предпринимательскую деятельность на территории Российской Федерации со дня его аккредитации. Он прекращает свою деятельность на территории России со дня лишения его аккредитации (п. 4 ст. 22 Федерального закона "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации").

В связи с этим В.В. Польников определяет аккредитацию как акт органа государственной власти, подтверждающий законность вхождения иностранного юридического лица на российский рынок. С актом аккредитации связана специальная правоспособность иностранного юридического лица в той части, которая касается деятельности этого лица через филиалы и представительства на территории Российской Федерации [6, с. 108]. В другом месте указанный автор отмечает, что значение аккредитации состоит в допуске уже созданного и зарегистрированного в иностранном государстве юридического лица на российский рынок в качестве предпринимателя (при аккредитации филиала), представительства интересов головной организации в России. Иными словами, аккредитацию можно рассматривать как процесс, представляющий определенные действия российского государства по "легализации" иностранного юридического лица на территории Российской Федерации. Термин "легализация" в данном контексте означает процедуру рассмотрения вопроса о порядке выдачи разрешения об учреждении подразделений иностранного юридического лица, к которым относятся филиалы и представительства [6, c. 94].

О том, что аккредитация представляет собой процедуру, в результате которой приобретается или подтверждается какой-либо официальный статус, пишет и М.Л. Варданян [7, с. 84]. Она отмечает, что путем аккредитации осуществляется допуск уже созданного и зарегистрированного юридического лица в иностранном государстве на территорию России [7, с. 86].

Учитывая изложенное, представляется верным сформулировать цель аккредитации филиалов или представительств иностранных юридических лиц как обеспечение реализации иностранным юридическим лицом права на осуществление на территории Российской Федерации своей деятельности, а также обеспечение в связи с этим прав, свобод и законных интересов иных граждан, общества и государства в целом.

В связи с этим целесообразно выделить три основные функции аккредитации: фиксирующая, контрольная и учетная.

Суть фиксирующей функции сводится к тому, что посредством аккредитации государство "фиксирует" возникновение нового субъекта права (филиала или представительства иностранного юридического лица), т.е. признает его правоспособным участником гражданского оборота в стране.

Значение контрольной функции проявляется в том, что посредством аккредитации государство имеет возможность ограничить допуск к гражданскому обороту субъектов, статус которых не соответствует законодательным требованиям (например, представивших недостоверные сведения, созданных в противозаконных целях, и т.п.).

Учетная функция аккредитации позволяет создать информационную базу данных обо всех созданных на территории Российской Федерации филиалах и представительствах иностранных юридических лиц, доступной не только для государства, но и для всех заинтересованных лиц.

Примечательно, что отечественное законодательство, закрепляя общеправовой принцип необходимости легитимации филиалов и представительств иностранного юридического лица, не всегда именует эту форму легитимации как аккредитацию.

Например, в Положении о порядке открытия и деятельности в СССР представительств иностранных фирм, банков и организаций*(7) понятие аккредитации не используется. Вместо этого в Положении закрепляется норма о том, что иностранные фирмы, банки и организации могут открывать представительства не иначе, как "...с особого разрешения, выдаваемого в зависимости от характера деятельности инофирмы". И это притом что органы, выдающие такие разрешения, в Положении именуются аккредитующими органами.

Двусмысленность имеется и в Положении о порядке открытия и деятельности в Российской Федерации представительств иностранных кредитных организаций*(8). В нем отмечено, что Центральный банк РФ именно "...дает разрешения на открытие представительств на территории Российской Федерации в соответствии с поступившими заявками иностранным кредитным организациям". Однако в другом месте указано, что "...при принятии решения об аккредитации представительства также может учитываться характер двусторонних отношений между Российской Федерацией и страной происхождения кредитной организации". Иными словами, Положение в одном месте именует процесс легитимации представительств иностранных кредитных организаций выдачей разрешения на открытие, а в другом - аккредитацией. Кроме того, в п. 3.2 указанного Положения подчеркнуто, что после получения разрешения представительство иностранной кредитной организации "регистрируется" в установленном порядке в Государственной регистрационной палате при Министерстве экономики Российской Федерации (хотя такая процедура Государственной регистрационной палатой именуется либо аккредитацией, либо внесением представительств, аккредитованных при министерствах и ведомствах Российской Федерации, в сводный государственный реестр).

О выдаче разрешений на открытие представительств говорится также в Административном регламенте Министерства образования и науки РФ по исполнению государственной функции по выдаче разрешений на открытие представительств иностранных государственных органов и организаций по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации и разрешений на осуществление деятельности по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации представительствами иностранных некоммерческих неправительственных организаций и контролю за их деятельностью*(9).

Например, Инструкция о порядке проведения аккредитации представительств иностранных авиакомпаний, фирм, учреждений и организаций, осуществляющих свою деятельность в области гражданской авиации на территории Российской Федерации*(10), как следует из ее названия, использует в своем содержании понятие аккредитации представительства, но принимаемый по итогам аккредитации документ именует "разрешением на открытие представительства".

Интересным в этом отношении является законодательство о легитимации на территории Российской Федерации филиалов и представительств иностранных юридических лиц - некоммерческих организаций.

Согласно ст. 13.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях"*(11) иностранная некоммерческая неправительственная организация в течение трех месяцев со дня принятия решения о создании на территории Российской Федерации филиала или представительства должна "уведомить" об этом уполномоченный государственный орган, т.е. Закон именует рассматриваемую форму легитимации уведомлением.

Иначе именует эту форму Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях"*(12). В статье 13 Закона отмечается, что представительства иностранных религиозных организаций подлежат "регистрации". На основе этого Министерством юстиции РФ принят Порядок регистрации, открытия и закрытия в Российской Федерации представительств иностранных религиозных организаций, в котором закреплено, что "...представительство считается открытым со дня его регистрации Минюстом России".

Зарубежное законодательство также не выработало единых критериев в наименовании формы легитимации филиалов и представительств иностранных юридических лиц.

Так, в рамках СНГ преимущественное большинство государств (Азербайджанская Республика, Республика Казахстан, Республика Молдова, Республика Таджикистан, Туркменистан и др.) закрепляют необходимость государственной регистрации обособленных подразделений, прочие (Россия, Республика Узбекистан, Украина) предпочитают использование метода аккредитации [8].

Нет единства мнений на поставленную проблему и в научной литературе.

Например, М.Л. Варданян, хотя и предлагает использовать в качестве единого наименования процедуры легитимации филиалов и представительств иностранных юридических лиц понятие "аккредитация" [7, с. 105], не раз в своей работе такую процедуру легитимации именует регистрацией [7, с. 97, 99].

Достаточно подробно изучен рассматриваемый вопрос А.В. Чуряевым. По его мнению, правовая природа аккредитации как административно-правового метода государственного управления заключается в наделении государством соответствующих субъектов особыми полномочиями, связанными с осуществлением ими публичной деятельности. Государство как бы доверяет таким субъектам от своего имени осуществление тех видов деятельности, которые, учитывая их общественную значимость, требуют особо авторитетного и ответственного подхода. При этом указанный автор подчеркивает, что деятельность аккредитованных субъектов, несмотря на получение в связи с ее осуществлением систематической прибыли, не должна быть предпринимательской, и прежде всего потому, что получение прибыли не должно являться основной целью деятельности аккредитованных субъектов. В связи с этим А.В. Чуряев предлагает говорить об осуществлении аккредитованными субъектами не предпринимательской, а особой профессиональной деятельности, имеющей публичное значение и обусловленной соблюдением общественного интереса [2, с. 21]. В этом понимании аккредитация наиболее применима при легитимации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров); юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, выполняющих работы и (или) оказывающих услуги по обеспечению единства измерений; образовательных и научных учреждений, и т.п.

При этом для легитимации филиалов и представительств иностранных юридических лиц термин "аккредитация" в приведенном толковании, по мнению А.В. Чуряева, явно чужд [2, с. 22]. Из действующего законодательства следует, что обособленное подразделение иностранного юридического лица, получив аккредитацию, вправе осуществлять на территории Российской Федерации любые виды деятельности, предусмотренные его учредительным положением и не запрещенные действующим законодательством. Ни о каких публичных видах деятельности в данном случае речи не идет, в связи с этим применение к легитимации таких субъектов метода аккредитации А.В. Чуряев считает необоснованным. Взамен этого указанный автор предлагает использовать метод регистрации, который, по его мнению, более близок по правовой природе к складывающимся при легитимации обособленных подразделений иностранных юридических лиц отношениям.

Государственная регистрация, по мысли А.В. Чуряева, проявляется в признании государством факта возникновения субъекта предпринимательской деятельности (а равно иных субъектов, объектов, прав и т.п.), прекращения его деятельности или изменения правового статуса с одновременной письменной фиксацией такого факта в соответствующем государственном реестре. Иными словами, правовая природа этого метода выражается в признании государством юридических признаков у ранее существовавших лишь фактически субъектов права (объектов права, субъективных прав), придание им юридической защиты. Именно вследствие прохождения данной процедуры возникает правосубъектность, т.е. способность физического или юридического лица выступать субъектом права и, как следствие, возможность осуществлять обусловленную этим деятельность. В связи с этим государственная регистрация основывается на признании государством субъекта как такового с его возможностью осуществлять различные виды деятельности [2, с. 23].

По нашему мнению, не будет ошибкой сохранить наименование процедуры легитимации филиалов и представительств иностранных юридических лиц, оставив применяемое в отношении нее слово "аккредитация". Как было рассмотрено выше, особенностью легитимации обособленных подразделений иностранных юридических лиц является то, что государство разрешает иностранному субъекту права осуществлять деятельность на своей территории. И в этом случае можно говорить о том, что государство "доверяет" такому субъекту права, т.е. аккредитует (от лат. accredo - доверяю) его.

К тому же следует учитывать, что значение государственной регистрации как административно-правового метода проявляется в наделении регистрируемого субъекта правоспособностью. Однако филиалы и представительства организаций как в российском, так и в зарубежном законодательстве не имеют правоспособности, отдельной от организации, создавшей обособленное подразделение. Сама же иностранная организация приобретает правоспособность в соответствии с нормами своего национального законодательства. В связи с этим, на наш взгляд, более уместно говорить не о регистрации филиалов и представительств иностранных юридических лиц, а именно об их аккредитации.

В то же время очевидно, что применяемая законодателем терминология должна быть единой, не допускать двусмысленного толкования. Поэтому представляется важным закрепление в действующих нормативных актах стандартного термина "аккредитация", распространяющегося на легитимацию филиалов и представительств всех иностранных юридических лиц. Что касается обособленных подразделений, для легитимации которых необходимо пройти два этапа (получить соответствующее "разрешение" в уполномоченном органе и внести сведения в сводный реестр аккредитованных на территории Российской Федерации представительств иностранных компаний, который ведет Государственная регистрационная палата), следует делать оговорку о том, что первый этап именуется аккредитацией, а второй - внесением сведений в сводный реестр. Применительно к обособленным подразделениям, решение о легитимации которых принимает Государственная регистрационная палата, внесение сведений о них в сводный реестр поглощается понятием "аккредитация".

Список литературы

1. Смирнова Е.С. Некоторые аспекты процедуры аккредитации обособленных подразделений иностранных юридических лиц на территории Российской Федерации // Регистрация субъектов предпринимательской деятельности: Россия и СНГ / отв. ред. Р.А. Адельханян. М., 2012. С. 211.

2. Чуряев А.В. Аккредитация в системе административно-правовых методов государственного управления // Вестник ФГУ "Государственная регистрационная палата при Министерстве юстиции Российской Федерации". 2010. N 6. С. 17-25.

3. Спектор Е.И. Правовое регулирование режима аккредитации // Право и экономика. 2004. N 1.

4. Административное право России: курс лекций / под ред. И.Ш. Килясханова. М., 2003. С. 173-197.

5. Валяев Ю.К. Метод разрешения в административном праве России. М., 2009. С. 34.

6. Польников В.В. Проблемы правого регулирования предпринимательской деятельности иностранных юридических лиц на территории Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 108.

7. Варданян М.Л. Правовой механизм участия иностранных компаний в предпринимательской деятельности на территории России: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 84.

8. Чуряев А.В. Легитимация обособленных подразделений иностранных юридических лиц в странах СНГ: сравнительно-правовой анализ // Вестник ФГУ "Государственная регистрационная палата при Министерстве юстиции Российской Федерации". 2011. N 1. С. 44.

Аннотация

В статье предпринята попытка сформулировать определение аккредитации филиалов и представительств иностранных юридических лиц, выделить ее функции, а также сформировать используемый при этом понятийный аппарат.

Г.А. Степанян,

аспирантка кафедры финансового и предпринимательского права

Юридического института Государственного университета -

учебно-научно-производственного комплекса (Госуниверситет-УНПК)

"Право и экономика", N 1, январь 2014 г.

------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3493.

*(2) Там же. 2011. N 19. Ст. 2716.

*(3) Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. N 9.

*(4) СЗ РФ. 2008. N 26. Ст. 3021.

*(5) Там же. 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5140.

*(6) Проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации"" размещен на сайте Министерства юстиции РФ: http://minjust.lgg.ru/ru/activity/corruption/anticorrekspert/proektfz.

*(7) См.: Постановление Совмина СССР от 30 ноября 1989 г. N 1074 "Об утверждении Положения о порядке открытия и деятельности в СССР представительств иностранных фирм, банков и организаций" // Свод законов СССР. Т. 9. С. 173.

*(8) См.: Приказ Банка России от 7 октября 1997 г. N 02-437 "О порядке открытия и деятельности в Российской Федерации представительств иностранных кредитных организаций" // Вестник Банка России. 1997. N 76.

*(9) Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 43.

*(10) См.: Приказ Федеральной авиационной службы России от 5 августа 1997 г. N 166 "О введении в действие "Инструкции о порядке проведения аккредитации представительств иностранных авиакомпаний, фирм, учреждений и организаций, действующих в области гражданской авиации на территории Российской Федерации" // Официально не опубликован.

*(11) СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.

*(12) Там же. 1997. N 39. Ст. 4465.