Реализация Конституции Российской Федерации и современное административное право (Ю.Н. Старилов, "Закон", N 12, декабрь 2013 г.)

Реализация Конституции Российской Федерации и современное административное право

В статье рассматриваются вопросы воздействия конституционно-правовых норм на стремительное развитие в течение последних 20 лет российского административного и административного процессуального права. Модернизация административного законодательства связывается с проблемой реализации Конституции РФ и развертывания ее правового потенциала в сфере организации и функционирования публичного управления.

В декабре 1993 г. в результате принятия Конституции РФ в отечественном законодательстве появилась норма, в соответствии с которой административное и административное процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. "к" ч. 1 ст. 72). За последующие 20 лет поэтапного становления, развития и модернизации административного законодательства (как на федеральном, так и на региональном уровне) изменялись содержание и структура российского административного права, формировались новые представления о значении административного права в правовой системе страны и государственно-правовом строительстве. Ученые-административисты стали обосновывать идею об изменении самого предмета административно-правового регулирования, о включении в его структуру новых элементов, вызванных к жизни влиянием новых конституционно-правовых норм и принципов.

Конституция любой страны устанавливает соответствующую модель и стандарты конституционного правового регулирования, закладывая тем самым основу для сложного и порой длительного периода реализации конституционных идей и принципов, систем и структур формирования правовой системы. Речь идет об объектах конституционного регулирования, функциях и значении конституции, о конституционных гарантиях в процессе становления полноценного, отвечающего требованиям правовой государственности, законодательства, регламентирующего многочисленные сферы общественных отношений. Не отрицая научного представления об особом объекте конституционного правового регулирования*(1), целесообразно отметить наличие цельной системы конституционно-правовых норм, обеспечивающих формирование многочисленных отраслевых правовых институтов, развитие которых направлено на создание юридического потенциала и на само "конституирование" главнейших отраслей современного права, сфер национального законодательства, правовой системы вообще. Конституция обязывает вначале создать необходимый минимум правового регулирования соответствующих общественных отношений (как частноправового, так и публично-правового характера). По истечению какого-то времени и (или) в связи с очевидной необходимостью (потребностью) соответствовать установленным стандартам, смыслу и принципам конституционного регулирования конституция активирует потенциал своих норм, идей, принципов, призванных реализовать многочисленные реформы государственной и общественной жизни.

В сфере административно-правового регулирования российской Конституцией определены задачи, основы, масштаб и пределы первоначальной законодательной регламентации управленческих отношений. Сюда, например, относятся: формирование системы и структуры государственного управления; образование органов исполнительной власти; создание системы государственной службы; установление для судов нормоконтролирующих полномочий с целью защиты прав и свобод человека и гражданина; учреждение в системе правосудия административного судопроизводства; построение институтов, гарантирующих законность публичного администрирования; закрепление положения о законотворческой деятельности в области административного и административного процессуального законодательства как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов.

Сегодня возникает вопрос: насколько эффективно и в полной ли мере раскрыт в практике публичного администрирования потенциал Конституции РФ, относящийся к формированию административного и административного процессуального законодательства? Кратко и однозначно ответить на этот вопрос невозможно. Однако важно подчеркнуть, что за 20 лет своего действия Конституция РФ оказала невероятно мощное влияние на современное развитие административного права и административного законодательства, результаты которого впечатляют и позволяют констатировать их высокое правовое качество. Тем не менее потенциал нашей Конституции задействован еще не полностью, если судить по наличию пробелов в системе административно-правового регулирования, противоречий в процессе новеллирования законодательства и, наконец, отставания в развитии российской административно-правовой теории от сложившихся в европейских странах подходов, стандартов и приоритетов исследовательской деятельности в области юридизации публичного управления.

Сейчас, в год 20-летия Конституции Российской Федерации, как, впрочем, и вообще в последнее десятилетие, высшие должностные лица и ведущие политические деятели России отмечают, что конституционные положения и нормы остаются пока скорее идеалами, чем реальностью жизни, а потенциал Конституции далеко еще не исчерпан. Одновременно они отстаивают и тезис о том, что нужно "только, следуя Конституции, добиваться последовательного воплощения ее положений и норм в каждодневной жизни"*(2), до конца использовать заложенный в Конституции "ресурс развития". Считается, что верховенство права, стабильный и успешный прогресс нашего государства могут быть обеспечены ценностями Конституции, их защитой и полноценным проведением в жизнь*(3).

20-летие Конституции РФ - особый юбилей для тех юристов, политиков, законодателей, кто способствовал разработке нынешнего ее текста, отстаивал на протяжении всего времени ее действия основные принципы российского конституционализма, сдерживал напор академических обоснований о необходимости изменения Конституции, объяснял несвоевременность внесения предлагаемых точечных поправок и аргументировал ненужность самой дискуссии о пересмотре Конституции. В России опубликовано множество научных исследований, посвященных как указанным, так и тесно связанным с ними проблемам*(4). Конституции, ее функциям*(5) и современному российскому конституционализму*(6) посвящены специальные работы и диссертации*(7). 20 лет действия Конституции Российской Федерации - достаточный срок, позволяющий профессионалам ясно увидеть все ее преимущества и недостатки, осознать и противоречивость отдельных положений, и сложность в ее реализации, и возможные трудности осуществления на практике защиты конституционно-правовых прав и свобод человека и гражданина, законных интересов физических и юридических лиц. Более очевидными становятся и заблуждения относительно возможности стремительной реализации конституционного потенциала. Ученые-конституционалисты, оценивая влияние Конституции на развитие страны и ее правовой системы в течение последних 15 лет, отмечают "высокую степень эффективности обновленных теории и практики российского конституционализма"*(8).

Специальные исследования, нацеленные на разработку концепции развития конституционного законодательства, привели ее авторов к выводу, что в вопросе развития Конституции РФ "приоритет должен быть отдан не изменению текста, а развитию ее содержания в рамках заложенных в ней самой форм толкования при осуществлении конституционного правосудия, конкретизации норм в процессе законотворчества"*(9). По мнению авторов этой концепции, "только таким образом можно обеспечить стабильность конституционного правопорядка, реализацию ценностей, заложенных в основах конституционного строя"*(10).

Примечание. Теоретические дискуссии о назначении и роли российской Конституции создали, с нашей точки зрения, примиряющую основу для вдумчивого и неспешного разговора как о постепенном и поэтапном процессе воплощения в жизнь не реализованного до настоящего времени потенциала Конституции, так и о перспективах и разумности возможного пересмотра ее текста.

С.А. Авакьян пишет: "Мы сталкиваемся с проблемой реализации Конституции Российской Федерации в соотношении с текущим федеральным нормотворчеством и законодательством субъектов Российской Федерации"*(11), добавляя, что "неясность некоторых позиций Конституции вызывает и стремление "подправить" Конституцию текущими актами"*(12) и что "Конституция очень мало содействует формированию общественного спокойствия и общественной дисциплины"*(13). По его словам, "возникает ощущение, что авторы Конституции даже и не представляли, что создают фундамент совсем другого общества, которого они и сами вряд ли желали", а "Конституция и жизнь пока сильно расходятся"*(14). С.А. Авакьян задается вопросом: "Не следует ли говорить о новой Конституции как о средстве политического очищения системы?"*(15). Автор настоящей статьи несколько лет назад также пытался обосновать свое мнение о том, что необходимость постоянного пересмотра Конституции весьма сомнительна, утверждая тот тезис, что вряд ли разумно всякий раз приспосабливать Конституцию к непрерывно меняющимся воззрениям политиков, что Основной закон страны должен уже сегодня устанавливать реальный стандарт политико-экономического развития страны, благополучия каждого из ее граждан*(16). А.И. Казанник призывает "самым решительным образом отказаться от "корректировки" ныне действующей Конституции РФ, пусть даже авторитарной... Если мы не научимся жить по действующей Конституции РФ, то нам не поможет никакая конституция, в том числе и самая совершенная"*(17).

Н.С. Бондарь, анализируя различные точки зрения по данному вопросу, констатирует: "Вряд ли есть основания считать нашу Конституцию мнимой, фиктивной", утверждая, что следует активнее обсуждать реализацию Конституции, характеристики и развитие конституционализма*(18). Изучая важнейшие вопросы значимости и верности установленного Конституцией страны стратегического развертывания ее потенциала относительно всех элементов российского конституционализма, В.В. Невинский делает упор на развитии Конституции РФ через ее преобразование "как существенное изменение смысла отдельных положений (буквы) конституции в позитивном или негативном направлении без внесения изменений в текст самой писаной конституции посредством развивающего ее законодательства и судебной практики"*(19). Заканчивая краткий обзор идей совершенствования российского конституционализма, приведем мнение Е.С. Аничкина, говорившего о "молодости" (по историческим меркам) российской Конституции и слабой реализации ее потенциала. По его словам, это означает, что "во главу угла следует поставить не идею ревизии Основного закона, а идею всевозможного раскрытия его позитивных начал и сглаживания негативных проявлений"*(20).

В нашей стране, где конституционализм на протяжении многих десятилетий (включая и период конституционно-правовой регламентации отношений в советское время) был действующей практикой установления принципов и параметров государственного и общественного развития, современная Конституция представляет собой в полном смысле этого слова основной закон с соответствующим, невероятно трепетным и чутким к нему отношением со стороны общества.

Примечание. Политико-правовое значение Конституции РФ заключается главным образом в том, что она "заставила" российское законодательство изменяться, приводя его нормы к международно-правовым стандартам, к сложившемуся правовому содержанию и известным в современном мире параметрам главных конституционно-правовых институтов.

Конституция развивала законодательство и обеспечивала фундамент для многочисленных проведенных (и отчасти еще проводимых сегодня) реформ, в том числе судебной и административной; для новаций, призванных обеспечить единое правовое пространство страны, сформировать нормативные модели государственно-правового строительства; для последовательного развития принципов осуществления двухуровневого законотворческого процесса (на уровне Федерации и в ее субъектах); для коренного изменения экономических отношений в стране; для создания основ частного и публичного права. Всех направлений модернизации уже и не перечислишь. Но главное в том, что Конституция РФ коренным образом изменила отечественное законодательство и правовую систему; законодательство разрабатывалось фактически заново, с учетом традиций государственного и общественного строительства в России, основываясь на новых "заказах" по кардинальному преобразованию "юридического ландшафта" страны. Конституция России заложила потенциал не только для дальнейшего уточнения норм российского законодательства, но и для продолжения начатых реформ. Продуктом конституционного развития, несомненно, является также проводимая в стране модернизация. По мнению политиков, ученых, законодателей, ее целью является создание эффективного государства*(21). С другой стороны, "реальный конституционализм" будет гарантировать "полноценную, полномасштабную модернизацию только в том случае, если Конституция будет соблюдаться не в эвфемизмах, а действительно будут защищены права человека, и система публичной власти будет функционировать в конституционном режиме (выделено нами. - Ю.С.)"*(22).

Если, например, посмотреть на реальное состояние административного законодательства страны в начале 1990-х гг. и сравнить его с днем сегодняшним, то налицо невероятный прогресс; результаты заставляют удивляться как многообразию изменений, так и сложности созданной административно-правовой материи. В соответствии с характером изменения административного и административного процессуального законодательства видоизменялась - не так стремительно, как сами законы, но довольно быстро - и теория административного и административного процессуального права России. То, что ученые-административисты 10-15 лет назад считали планами реформ административного права, вскоре стало реальностью практики административно-правового применения. Многие термины, не в полной мере ясные и понятные в те годы, получили устойчивое нормативно-правовое закрепление и динамичное развитие в законодательстве. Это относится, в частности, к таким понятиям, как теория государственной службы, административное судопроизводство, административные процедуры и договоры, административная деликтология и регламентация в системе осуществления государственных функций и государственных услуг. Высказывались принципиально новые суждения о роли и задачах государственного управления в стране, о месте человека и гражданина в административно-правовой политике. Перечислены только глобальные проблемы, а в каждой из них произошло множество точечных преобразований, соединение которых в систему создает представление о сложности произведенных преобразований в структуре административно-правового регулирования. Административное законодательство формировалось в полном соответствии с общими тенденциями развития правовой системы страны и государственного строительства, основанных на главных принципах и институтах конституционализма. Конституция России создавала новые системы: правовую, судебную, административную, избирательную, нормотворческую, федеративную, систему государственных гарантий - список можно продолжать и далее. Новые государственно-правовые системы в свою очередь создавали и новые институты, и новые сообщества*(23), а также новое представление об их роли в государственно-правовом строительстве и обеспечении защиты общества, человека, гражданина.

Конечно, принципиальный анализ результатов реализации положений Конституции позволит сформулировать и некоторые критические суждения относительно эффективности государственно-правового развития страны и обеспечения благополучия ее граждан. Однако проблемы такого развития и соответствующих реалий существования государства, общества, человека дают важный повод для дальнейшего осмысления качества Конституции РФ и выработки новых стратегий ее реализации.

Воплощение норм Конституции РФ в жизнь сталкивается с очевидными проблемами: медлительностью; ошибками в принимаемых мерах и нормах; нежеланием сделать управление открытым, транспарентным и прочно закрепить возможности общества участвовать в таком управлении; нежеланием учитывать конституционные правовые стандарты равенства и равноправия*(24) в обществе и в системе государственной деятельности; отсутствием ясных целей в осуществлении правовой политики; противоречивостью мер по реализации Конституции; отсутствием консолидации среди ученых-исследователей при защите общих ценностей; ведомственным подходом в отстаивании интересов реализации конституционно-правовых норм (пример тому - противоположные взгляды представителей высших судебных инстанций страны на идею осуществления административного судопроизводства).

Примечание. Модернизация в широком смысле слова, если говорить о политико-правовых преобразованиях в стране, должна иметь конечной своей целью установление и развитие правовых институтов как гарантий реализации Конституции РФ.

Именно в этом аспекте нужно рассуждать о модернизации, когда планируется решение таких задач, как создание системы эффективной правовой защиты прав и свобод человека и гражданина, законных интересов организаций и юридических лиц; реализация конституционно-правовой нормы об административном судопроизводстве; развитие и кодификация административного и административного процессуального законодательства в соответствии с принципом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в этой области.

Возникает вопрос: что считать объявленной в России модернизацией и в той или иной степени обоснованной модернизационной политикой? Это лишь модные и красивые термины или же полезные для развития страны, государства и общества реформы, назревшая модель преобразования главных сфер жизнедеятельности? В условиях, когда слово "модернизация" уважают и, наверное, признают лишь сами авторы данной концепции, а у большей части образованных людей оно вызывает только негативные эмоции и критику, полагаю, необходимо всемерно доказывать своевременность появления такой политики и целесообразность реализации многих реформаторских идей.

Термин модернизация означает осовременивание, т.е. необходимость формирования нового государства, создания современной системы государственного управления и обновленной правовой системы, в том числе "нового" административного права. Все это должно происходить путем использования передовых методологий, правовых средств, форм и методов управленческой деятельности. Модернизировать - значит, исключить из практики публичного администрирования устаревшие формы и методы управленческой деятельности, а из административного законодательства - явно ненужные и тормозящие позитивное развитие институты; обновить административно-правовые институты, применяя новейшие рекомендации, с тем чтобы улучшить их юридическое качество. Ученые отмечают, что модернизация российского законодательства не должна ограничиваться его текущим совершенствованием*(25); она "выступает не только идеологической основой для работы по пересмотру, совершенствованию, качественному обновлению и количественной оптимизации действующих российских законов, но и важной составляющей современного этапа государственно-правового развития страны"*(26).

Примечание. Ученые всерьез ставят вопрос: способствует ли ныне проводимая модернизация российского (в том числе и административного) законодательства и многих правовых институтов повышению его эффективности?*(27) Звучат ответственные суждения о необходимости "прервать законотворческую деятельность минимум на один год... и с помощью ученых подвести итоги модернизации правовой системы за последние два десятка лет"*(28).

Модернизацию административного права и законодательства трудно себе представить без учета единой основы и общих принципов модернизации российского законодательства и правовой системы страны. Очевидно, что в настоящее время невозможно создавать новые административно-правовые институты и конструкции, не анализируя опыта европеизации административного права*(29).

Полезным в процессе системы модернизации административно-правового регулирования может стать изучение новейших институтов, сформировавшихся в странах с быстро развивающимися государственно-правовыми институтами и общей правовой системой*(30).

В качестве основного программного политико-юридического документа, устанавливающего главные цели масштабного развития российского законодательства, обычно называют Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года*(31). Определяя стратегию государственного развития, Концепция позволяет наметить планы по совершенствованию всех отраслей и институтов российского законодательства, обеспечивая при этом соблюдение принципов единства законодательства и его большей согласованности. Согласно идеям этого документа развитие законодательства должно происходить путем использования программно-целевого метода правотворчества*(32).

В структуру новейшего законодательства предполагается включить и административно-правовые институты и нормы, устанавливающие эффективные механизмы для: снижения административных барьеров в экономике; противодействия коррупции; устранения избыточного государственного регулирования экономических отношений; перехода преимущественно к косвенным методам управления экономическими процессами; сокращения государственного участия в управлении собственностью "в конкурентных отраслях экономики путем применения прозрачных и эффективных приватизационных процедур, основанных на принципах рыночной оценки, равного доступа к имуществу и открытости деятельности органов государственной власти"*(33); установления правильного баланса централизации и децентрализации публичного управления*(34). В структуре предполагаемой (и отчасти уже проводимой) в стране модернизации совершенствование государственного управления, очевидно, находится в центре как соответствующей правовой политики, так и административно-правового регулирования управленческих отношений. С одной стороны, модернизация нужна на уровне принципов публичного управления и создания новых моделей публичного управления. С другой - она будет осуществляться на уровне административно-правовых институтов, следовательно, на совершенствование самых важных из них и будут направлены усилия. Модернизация административного права означает создание таких административно-правовых норм, институтов, подотраслей, которые гарантируют: открытость и доступность государственного управления; приведение государственного управления в надлежащий вид, придание ему формы, соответствующей новым требованиям и стандартам; соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина, законных интересов организаций и юридических лиц; информированность общества об управленческой деятельности; обоснование каждой меры и каждого административного акта, принимаемого публичной администрацией и ее органами; законность публичного управления и ликвидацию чрезмерного административного управления; доверие общества к административной власти; создание надежного и доброжелательно настроенного к гражданам государственного управления. Именно с этих позиций и необходимо рассматривать цели модернизации в сфере государственного управления и административного законодательства. Модернизация административного права должна проходить на основе четкого принципа: "обеспечение права человека и гражданина на полезное, качественное, эффективное, надлежащее государственное управление".

Модернизация государства и законодательства (в том числе административного и административного процессуального) начинается с выяснения исходных теоретических положений о сущности сформировавшегося государства, достижениях в административно-правовом регулировании, о сложившейся административной практике, противоречиях и недостатках административного правоприменения, о характере и качестве совершенных в сфере исполнительной власти административных ошибках, проблемах служебного права и практического поведения государственных и муниципальных служащих. Модернизация во многом должна основываться на обновлении государственного управления как важнейшего института, необходимого элемента, атрибута самого государства. В рамках модернизации создается система его очищения от множества ненужных и неблагополучных проявлений государственной деятельности, устранения негативных явлений и последствий непродуманных действий в сфере государственного строительства.

Примечание. Как уже неоднократно отмечалось, в настоящее время российский законодатель инициирует создание все новых и новых правовых норм, юридических конструкций. Они не основаны на общих принципах административных процедур и вряд ли будут востребованы административной практикой.

Данный факт, кстати, неопровержимо доказывает неэффективность ныне осуществляемой правовой политики в области административного права. Здесь важно мнение тех ученых, которые утверждают, что эффективность законодательства во многом зависит "от обоснованности, всесторонности и своевременности проведения правовой политики в современном российском государстве"*(35). Административную практику нужно подчинить высоким стандартам правовой государственности; важно заставить действовать важнейшие правовые нормы, которые обеспечивали бы достаточный уровень благополучия людей и режим законности в осуществлении публичного управления, защиту прав, свобод и законных интересов всех субъектов права. Зададимся вопросом: реализованы ли конституционно-правовые нормы, положенные в основу современного российского административного процессуального права и гарантирующие надлежащий порядок государственного управления? Положительный ответ был бы реален, если бы публичная администрация (и ее многочисленные представители) каждодневно не нарушали бы формальные управленческие процедуры, процессуальные нормы, принципы, права и свободы человека и гражданина, публичные или частные интересы. Получается, что ни значительное число административных актов, регулирующих порядок исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, ни солидные формулировки этих регламентов не препятствуют тому, что должностные лица с пренебрежением относятся к праву, закону, законности. Получается, что за 20 лет реализации норм Конституции РФ в стране мало что изменилось. Очевидно, что государство и общество живут в различных правовых реалиях: одни подчиняются господству буквы и духа закона, в то время как другие стараются аргументировать свое бездействие или даже нарушения законодательства противоречиями в нем или отсутствием четко прописанного в подзаконных нормативных правовых актах порядка осуществления административной деятельности. Именно в этом и кроется разрушительная сила пренебрежения к праву.

Административные процедуры - реально существующие процедурные правовые нормы; их совокупность может быть структурирована и систематизирована. И если в процессе такой структуризации обнаруживаются пробелы и противоречия, это еще не повод отрицать правовой характер данной группы процедур. Место для них подготовлено всей системой отрасли административного права, без них она не будет целостной и завершенной.

Необходимость правового регулирования в области административных процедур обусловлена потребностью установить с помощью права те взаимоотношения, которые складываются между органами государственной власти с одной стороны и многочисленными неподчиненными субъектами - гражданами, организациями - с другой. Эти отношения по своему характеру связаны не с привлечением названных субъектов к ответственности, а с реализацией прав и обязанностей граждан и организаций, а также совершением юридически значимых действий в отношении заявителей.

Примечание. Разработка и обсуждение в различных странах законов об административных процедурах*(36) показывает внимание законодателей к одному из важнейших современных административно-правовых институтов - административным процедурам, юридическое значение которых в практике государственно-правового строительства и государственного управления весьма высоко.

Институт административных процедур - неотъемлемая часть современного административного права. В системах государственного управления стран, накопивших длительный опыт применения законодательства об административных процедурах, установился надлежащий правовой порядок; им присущи демократизм, открытость функционирования государственного аппарата, реальная ответственность должностных лиц.

Административные процедуры - способ обеспечения законности. Нормативное установление процессуальных правил в публичном управлении послужит целям обеспечения законности прежде всего тем, что урегулирует фактические отношения, придаст им формальную определенность и тем самым не допустит или существенно ограничит злоупотребление правом.

Поэтому стремление законодателей создать качественный с точки зрения содержания и системы процедурных норм ! об административных процедурах является своевременным и правильным шагом в направлении построения правового государства и, следовательно, в ограничении произвола должностных лиц.

Актуальность полномасштабного исследования административных процедур и потребность в законе об административных процедурах обусловлены необходимостью:

- установить надлежащий порядок осуществления управленческих действий в рамках важнейших форм публичного управления;

- теоретически проанализировать понятие позитивной административной процедуры, а также сущности, признаков и места административных процедур в системе соответствующей отрасли права;

- критически проанализировать существующее правовое регулирование позитивных административных процедур - прежде всего с точки зрения его полноты, эффективности и соответствия современным общественным отношениям, которые эти процедуры призваны упорядочивать;

- создать теоретическую базу для нового нормативного фундамента административных процедур - закона об административных процедурах;

- учитывать широкую распространенность административных процедур в практике государственного управления, а также участие в них множества физических и юридических лиц.

Закон об административных процедурах дает возможность сформировать относительно обособленную группу правовых норм, регулирующих позитивные административные процедуры. С научной точки зрения большое значение имеют различные аспекты понятия административных процедур, их сущность, признаки, необходимость, предпосылки и причины существования, роль, функции, виды и источники. С практической точки зрения актуальными можно считать вопросы правового качества, эффективности действующих законов об административных процедурах, проблемы их правового регулирования и совершенствования соответствующего законодательства. Формированию надлежащей атмосферы (с позиций правовой государственности) в системе публичного управления способствуют традиционные принципы административных процедур: законности; запрета злоупотребления правом, произвола и бюрократического формализма; соразмерности действий административных органов; обеспечения права быть выслушанным; презумпции достоверности; беспристрастности; обоснованности административных решений и действий; оперативности и экономичности, а также принцип "большее включает меньшее". Установление в законе об административных процедурах указанных норм-принципов позволит повысить правовое качество закона, усилить юридические основы правоприменительной деятельности, внести в процесс создания законов необходимую правовую культуру.

Собственно говоря, закон об административных процедурах (либо о процессуальной деятельности), который не включал бы в себя нормы о принципах соответствующей государственной деятельности, в принципе невозможно себе представить. Конечно, нельзя не заметить, что формулировки некоторых из перечисленных принципов (традиционных для западных правовых систем) не соответствуют обычным терминам, используемым в российском административном праве. Однако вопрос о понятиях, являясь, безусловно, наиважнейшим, может быть в каждом конкретном случае с успехом разрешен законодателями и учеными.

Примечание. К сожалению, в нашей стране до настоящего времени закон об административных процедурах так и не принят, а законотворческая деятельность в этом направлении за последние десять лет фактически прекратилась. Несмотря на то, что ученые подчеркивают необходимость разработки такого закона, какого-либо согласованного единого законопроекта об административных процедурах пока не создано.

Все это не означает, что законодательство об административных процедурах в России вовсе не прогрессирует. Оно начало формироваться в 2003-2007 гг. в ходе проведения в стране административной реформы. Однако его развитие происходит не через разработку особого закона об административных процедурах, а путем введения соответствующих разделов в утверждаемые на федеральном и региональном уровнях административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Все ныне действующие административные регламенты содержат положения об административных процедурах, под которыми понимается последовательность действий при исполнении данной государственной функции.

Здесь нужно сделать оговорку, что формирование законодательства об административных процедурах (т.е. норм о последовательности осуществления государственных функций и предоставления государственных услуг) в принципе не заменит традиционных административно-правовых норм, которые должны содержаться в федеральном законе об административных процедурах. Вместе с тем можно надеяться, что развитие законодательства об административных регламентах все же будет способствовать развитию современной теории административных процедур и разработке закона об административных процедурах, который включал бы нормы об общих принципах и порядках разрешения административных дел и принятии административно-правовых актов в государственной и муниципальной администрации.

Конституция РФ, как и Основной закон любой другой современной страны, устанавливает стандарт организации и функционирования государства, осуществления государственной деятельности, взаимодействия государства и различных его органов с обществом, организациями, гражданами, физическими и юридическими лицами, а также формы и средства обеспечения прав, свобод, законных интересов человека и гражданина. Чтобы ясно понять, как именно надо модернизировать систему административного правового регулирования, нужно задаться вопросами: в полной ли мере на сегодняшний день реализованы возможности Конституции РФ применительно к организации и функционированию исполнительной власти и публичного управления? является ли современное государство эффективным гарантом прав и свобод граждан?

Модернизация административного законодательства и права, нацеленная на полномасштабную реализацию конституционно-правовых норм и осуществляемая на их основе, очевидно, в первую очередь должна затронуть главнейшие и самых востребованные в современных условиях правовые институты, призванные обеспечивать эффективную правовую защиту всех субъектов права, сформировать демократичный, законный, понятный, прозрачный порядок государственного управления. Если обратить внимание на исследования ученых, которые разрабатывают концепции развития административного*(37) и административного процессуального законодательства*(38), то можно увидеть, что авторы связывают трансформацию административного права и административного законодательства с происходящими изменениями в системе организации и функционирования самого государства, с повышением значимости государственных органов и, следовательно, органов исполнительной власти в жизнедеятельности общества. Среди важнейших целей таких концепций называются следующие: кодификация административно-правовых норм (разработка кодексов или тематических законодательных актов); установление статусов субъектов административного права (их компетенция, ответственность, взаимоотношения); развитие административного процессуального и процедурного законодательства с целью противодействия коррупции и бюрократизму; определение роли и значения, развитие содержания технических регламентов, стандартов, нормативов, разрешений, договоров, соглашений о государственно-частном партнерстве; устранение противоречий и дублирований в системе административно-правового регулирования; ликвидация пробелов в механизме правовой регламентации*(39).

С теоретической точки зрения все эти цели можно объединить в одну - кодификацию административного законодательства, поскольку путем кодификации, как правило, можно достичь и прочих целей реформаторских преобразований: и уточнить административно-правовой статус участников управленческих отношений, и развивать законодательство об административных процедурах, и разработать закон об административных договорах, и устранить противоречия и пробелы в правовом регулировании.

В упомянутые концепции специалисты, как правило, включают вопросы развития законодательства по следующим направлениям: об органах исполнительной власти; о государственной службе; о противодействии коррупции*(40); о государственном контроле (надзоре)*(41); о государственных услугах; об управлении в области экономических отношений; о техническом регулировании*(42). Очевидно, что в число мер, направленных на модернизацию административно-правового регулирования, можно включить и мероприятия, затрагивающие другие сферы административно-правового воздействия, которые могут находиться внутри уже указанных институтов и правовых образований. Полагаем, что работу по основным направлениям модернизации и подготовке соответствующих законопроектов следует вести постоянно. При этом, учитывая "статусность" термина и значимость самой модернизации для развития всего государства, ее цели должны быть более амбициозными и фундаментальными. В российских же исследованиях по данной проблематике внимание акцентируется все же на обычном и планомерном развитии административного законодательства, обусловленном изменяющимися обстоятельствами государственной деятельности, необходимостью учитывать международный и европейский опыт правовой регламентации отношений в сфере государственного управления, потребностью довести уже начатые реформы отдельных административно-правовых институтов (в том числе реформы в таких сферах, как государственная служба, противодействие коррупции, административные правонарушения, административный процесс) до логического завершения.

Отметим, что процессы модернизации административного законодательства увязываются и с необходимостью реформировать систему административно-правового регулирования. И здесь, к сожалению, авторы концепций не ставят перед наукой административного права каких-либо новых (именно реформаторских или модернизирующих управленческую жизнь) задач; как правило, повторяются уже не раз высказанные в литературе тезисы и пожелания относительно развития административного права. Речь идет, например, о предложении произвести "четкое деление" "огромного массива административно-правовых норм по подотраслям, институтам и субинститутам". Утверждается, что именно такой подход "позволит сформулировать для каждой подотрасли и института свои четкие системы специальных принципов и максим, на основе которых должно выстраиваться нормативное регулирование"*(43). С этим вряд ли можно спорить, но такие подходы являются предметом научных дискуссий на протяжении последних двадцати лет. Приведенное мнение, к примеру, соответствует рассуждениям о необходимости развивать административное законодательство на основе принципов системности, гармонизации и расширения предметов регулирования*(44). К сожалению, несмотря на активность ученых в постановке проблем и целей современного реформирования административного права (модернизации административного законодательства), на практике всякие нововведения приживаются медленно.

Примечание. Модернизация государственного управления возможна не только путем проведения административных преобразований (т.е. реформ в области исполнительной власти или государственной службы), но и посредством модернизирующегося развития институтов других ветвей государственной власти.

Здесь нужно отметить ту решающую роль, которую играют некоторые институты административного права и административного процессуального права в обеспечении демократического развития страны. Например, по каким-то причинам в последнее десятилетие в состоянии кризиса оказалась идеология формирования в стране полноценной административной юстиции и создания системы административных судов. Однако именно административные суды и специализированное административное правосудие помогут реализации в России норм Конституции о создании гарантий защиты конституционно-правового развития, гарантий реализации конституционно-правовой нормы об эффективной судебной власти.

Примечание. Институт административного судопроизводства и судьи этих специализированных судов смогут полноценно искоренять коррупцию и "неэффективные" административные решения.

Кроме того, решения административных судов будут способствовать подготовке когорты "профессиональных чиновников"; ведь именно такие решения будут содержать правовую информацию о том, что "нельзя" использовать лишь ради своих личных интересов административную власть, предоставленные служебные полномочия и весь арсенал административных возможностей, инструментов, способов, имеющихся в распоряжении служащих правовых средств и форм.

Отметим также, что ученые, как правило, акцентируют внимание на развитии законодательства об административной юстиции (о порядке разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений), а также научных воззрений на главные теоретико-правовые конструкции административно-процессуальной темы*(45). В современных научных трудах, посвященных данной проблематике, анализируются сложившиеся представления специалистов о понятии, содержании и структуре административного процесса. Как и ранее, констатируется наличие нескольких подходов к определению административного процесса (широкое и узкое, судебное и внесудебное). Например, под административным процессом понимается "урегулированная нормами административно-процессуального права процессуальная деятельность органов исполнительной власти и судебной власти по реализации административных норм и разрешению дел, возникающих из административных правоотношений"*(46). Таким образом, ученые отстаивают идею о том, что административный процесс может быть как судебным, так и внесудебным.

Если говорить о нормативных правовых корнях современной российской модели административной юстиции, то непременно нужно отдать должное Закону РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", которому весной 2013 г. исполнилось двадцать лет. Столько же времени действует и конституционно-правовая норма, установившая возможность осуществления в Российской Федерации судебной власти посредством административного судопроизводства (ч. 2 ст. 118 Конституции РФ). Именно эти законодательные акты создали прочную правовую основу и порядок формирования современной модели административной судопроизводства в Российской Федерации.

После обнародования в марте 2013 г. проекта федерального закона "Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации" появляется все больше надежд на то, что отечественная система административной юстиции приобретет вскоре ясные юридические контуры и непротиворечивые признаки.

Примечание. Актуализация проблемы принятия российского Кодекса административного судопроизводства обусловливается в последнее время и тем, что во многих странах (в том числе и бывшего СССР) приняты и действуют законы об административном судопроизводстве.

Назовем некоторые из них:

- Административно-процессуальный кодекс Азербайджанской Республики: утвержден Законом Азербайджанской Республики от 30.06.2009 N 846-IIIQ, введен в действие с 01.09.2010 Законом Азербайджанской Республики от 25.12.2009 N 934-IIIQD;

- Кодекс административного судопроизводства Республики Армения: принят 28.11.2007, вступил в силу с 01.01.2008;

- Административно-процессуальный кодекс Республики Болгария: вступил в силу с 12.07.2006;

- Административно-процессуальный кодекс Грузии: принят 23.07.1999, вступил в силу с 01.01.2000;

- Административно-процессуальный закон Латвии: принят Сеймом 25.10.2001, вступил в силу 14.11.2001;

- Закон Литовской Республики от 14.01.1999 N VIII-1029 "О производстве по административным делам";

- Кодекс административного судопроизводства Украины: принят 06.07.2005 N 2747-IV, вступил в силу с 01.09.2005;

- Административно-процессуальный кодекс Эстонской Республики: принят 25.02.1999, вступил в силу 01.01.2000.

Таким образом, сложившаяся (и уже давно) ситуация в России демонстрирует, что на самом деле весьма трудно понять поведение и мнения тех государственных деятелей и ученых, которые отрицают необходимость реализации конституционно установленного вида российского судопроизводства - административного судопроизводства, либо остаются в бездействии, не занимаясь выработкой соответствующих законотворческих инициатив. Полагаем, что активная законотворческая практика в сфере административного судопроизводства других стран служит дополнительным подтверждением тому факту, что в России необходимо развивать административное процессуальное законодательство. Ускоренная разработка указанного законопроекта обусловлена необходимостью исполнить одно из главных поручений Президента Российской Федерации, содержащееся в утвержденном им 22 декабря 2012 г. Перечне поручений по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2012 г. (далее - Перечень). В п. 1 (ч. 2) Перечня указано: "Представить до 1 марта 2013 г. для внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации". В соответствии с Перечнем в системе судов общей юрисдикции были сформированы судебные коллегии по административным делам для рассмотрения жалоб граждан и организаций на решения и действия органов публичной власти и их должностных лиц.

Примечание. В настоящее время идет профессиональное обсуждение проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ). Ученые и законодатели знакомятся с текстом законопроекта, пишут отзывы о нем, дают краткие оценки, готовят полномасштабные рецензии.

Примечание. Думается, этот законопроект уже стал на сегодняшний день нормативно-правовой основой, которая позволяет, формируя порядок разрешения административных дел, улучшить качество административного судопроизводства и создать эффективную модель российского административно-процессуального законодательства уже к концу 2013 г.

Высоко оценивая саму идею разработки проекта КАС РФ и начальный этап ее практической реализации, можно сразу же высказать и несколько критических суждений. Во-первых, разработка данного законопроекта должна осуществляться при непременном учете передовых моделей административного правосудия, уже работающих в странах как постсоветского пространства, так и дальнего зарубежья. Во-вторых, авторы законопроекта КАС РФ, к сожалению, не установили принципиальные для него положения о соотношении административного процесса и административного судопроизводства. В проекте не определены также важнейшие категории, касающиеся публичного администрирования и его результатов, являющихся предметом судебного обжалования (административный правовой акт, нормативный правовой акт, административные процедуры). Кроме того, не даны определения основным понятиям, использованным в Кодексе. Справедливости ради предположим, что авторы законопроекта считают, что указанные понятия, относящиеся к сфере административных процедур, должны устанавливаться не в законе об административном судопроизводстве, а, например, в самом законе об административных процедурах.

Проект Кодекса административного судопроизводства устанавливает, что сторонами в судебном процессе являются административный истец и административный ответчик (органы исполнительной власти; иные государственные органы; органы местного самоуправления; избирательные комиссии; комиссии референдума; иные органы и организации, наделенные федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями; должностные лица; государственные и муниципальные служащие). Предметом регулирования законопроект определяет "порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также порядок рассмотрения и разрешения других административных дел, возникающих из административных или иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий". Таким образом, авторы законопроекта весьма определенно связывают с административным судопроизводством конкретный вид правовых дел (юридических споров) - административных дел, обладающих публично-правовой спецификой и требующих судебного разбирательства в специальном судебно-процессуальном порядке.

Защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений - одна из основных задач административного судопроизводства. К административным делам проект КАС РФ относит дела об оспаривании правовых актов, решений, действий (бездействия) и защите прав. Например, такие дела, как: об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части; об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, комиссий референдума, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; об оспаривании решений, действий (бездействия) организаций, наделенных федеральными законами отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе государственных корпораций и саморегулируемых организаций; об оспаривании решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей; об оспаривании решений, действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи и экзаменационных комиссий субъектов Российской Федерации по приему квалификационного экзамена на должность судьи; об оспаривании решений, действий (бездействия), касающихся государственной службы; о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.

Примечание. С точки зрения правовой доктрины и судебной практики проект КАС РФ содержит весьма полезный вывод, фактически отрицающий распространенное в теории административного права мнение о том, что "административное судопроизводство - это только производство по делам об административных правонарушениях"*(47).

Проводя подобную идею, некоторые авторы ссылаются на зарубежное представление о таком производстве, которое именуется "исками в связи с применением репрессии либо карательными исками"*(48). А процессуальную процедуру, созданную для выявления административного правонарушения и применения к лицу административного наказания, связывают со "специальной процессуальной формой", которую и следовало бы, с их точки зрения, назвать "российской моделью административного судопроизводства"*(49). В качестве аргументов для рассмотрения административного судопроизводства как судебной деятельности, в предмет которой "наряду с административными публичными спорами" входят и "дела об административных правонарушениях (проступках) и проверке судьями законности постановлений по этим делам"*(50), приводятся нормы Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации", в соответствии с которым административное правосудие - это также и деятельность суда по рассмотрению дел об административных правонарушениях. Кроме того, такая позиция обосновывается Постановлением Конституционного Суда РФ от 12.05.1998 N 14-П, содержащим положение о том, что по делам административно-правового характера судопроизводство должно считаться административным независимо от того, каким судом оно осуществляется (судом общей юрисдикции или арбитражным судом).

Наконец, здесь уместно процитировать и ст. 7 проекта КАС РФ, которая относит к принципам административного судопроизводства следующее: независимость судей; равенство всех перед законом и судом; законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел; осуществление административного судопроизводства в разумный срок и исполнение судебных актов по административным делам в разумный срок; гласность, открытость, непосредственность судебного разбирательства; состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда; обязательность судебных актов.

Проявляя активность в процессе, суд в целях правильного разрешения административных дел вправе по своей инициативе истребовать доказательства, а затем направить копии полученных таким образом документов лицам, участвующим в деле, если они не располагают такими документами. Авторы законопроекта предлагают закрепить положение, согласно которому обязанность доказывать законность оспариваемых по административным делам и нарушающих права, свободы и законные интересы административного истца или неопределенного круга лиц нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов и организаций, должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. На этих субъектах (органы, организации и должностные лица) лежит обязанность подтверждать фактические данные, на которые они ссылаются как на основание своих возражений. Предполагается, что по таким делам административный истец, прокурор, органы, организации и граждане, которые обратились в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц, будут не обязаны доказывать незаконность оспариваемых ими нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия).

Отметим, что страны с развитой правовой системой, в конституциях которых существует термин "правовое государство", либо уже законодательно сформировали системы административных судов*(51), либо приняли законы (кодексы) об административном судопроизводстве. Следовательно, с этой точки зрения административный процесс всегда является только судебным. Другие административно-правовые нормы, регламентирующие порядок и динамичные отношения в сфере государственного управления, принято называть административными процедурами*(52). Для пересмотра устоявшихся во многих странах концепций требуются серьезные аргументы и действительно "модернизирующие" усилия.

Законодательство об административном судопроизводстве и административных процедурах, несомненно, заполнит существующие ныне пробелы в реализации конституционно-правовых норм, устанавливающих пределы и конечные цели формирования в России системы эффективного государственного управления.

Примечание. Административные процедуры и административное судопроизводство способны изменить и практику, и психологию государственного управления, а также гарантировать существенно больший по сравнению с днем сегодняшним режим законности осуществляемых управленческих действий и принимаемых административных актов в сфере организации и функционирования исполнительной власти.

Как известно, каждодневная практика российского публичного администрирования демонстрирует огромное количество коррупционных правонарушений*(53), совершаемых государственными служащими и должностными лицами; множественные нарушения прав и свобод человека и гражданина со стороны исполнительной власти; бездеятельность во многих сферах экономической жизни; бездействие и противоречащее законам административное нормотворчество.

Получается, что ни конституционные требования, ни развитая конституционная модель демократии*(54), ни многочисленные федеральные законы, ни сложившаяся политическая система не могут пока противопоставить весомых контраргументов фактам совершения исполнительной властью многих административных ошибок, сложившейся в обществе и в самом профессиональном чиновничестве атмосфере терпимости к произвольному и безрезультатному государственному управлению.

Модернизация государства и всей системы государственно-правового строительства является продуктом осуществляемой в стране правовой политики. Российское административное право можно будет назвать в полной мере современным и соответствующим наивысшим стандартам конституционного регулирования и принципам правового государства только в том случае, если правовая политика и практические действия государственных деятелей обеспечат в самом ближайшем будущем принятие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и федерального закона "Об административных процедурах". Указанные законодательные акты фактически завершат построение эффективной модели российского административного правового регулирования и создадут прочную созидающую основу для надлежащего государственного управления в стране. Лишь тогда можно будет констатировать, что реализация положений российской Конституции в сфере административного права позволила создать подлинную законодательную основу, позволяющую сформировать эффективный правовой порядок публичного управления и надежную систему судебной защиты участников административно-правовых отношений.

Ю.Н. Старилов,

заведующий кафедрой административного и муниципального

права Воронежского государственного университета,

доктор юридических наук, профессор

"Закон", N 12, декабрь 2013 г.

------------------------------------------------------------------------

*(1) См., напр.: Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М. 2005. С. 67-75.

*(2) Нарышкин С.Е. Конституция как идея (Не могу остаться в стороне от дискуссий) // Российская газета. 2013. 10 апр.

*(3) См.: Нарышкин С.Е. Верховенство права и развитие России // Российская газета. 2013. 12 нояб.

*(4) См., напр.: Аничкин Е.С. Преобразование Конституции Российской Федерации и развитие конституционного законодательства в конце XX - начале XXI в. М., 2010; Киреев В.В. Теоретические проблемы реформирования Конституции Российской Федерации. Челябинск, 2008; Невинский В.В. Основы конституционного строя. Обеспечение достоинства личности. Конституционные принципы публичной власти: избр. науч. труды. М., 2012; Авакьян С.А. Размышления конституционалиста: избр. статьи. М., 2010; Конституционный контроль: доктрина и практика: материалы междунар. конф., посвященной 20-летию Конституционного Суда Российской Федерации (Санкт-Петербург, 28-29 октября 2011 г.) / под ред. В.Д. Зорькина. М., 2012.

*(5) См., напр.: Невинская Е.В. Системообразующая функция Конституции Российской Федерации. Барнаул, 2009; Конституция Российской Федерации: политико-экономические приоритеты: материалы Всероссийской науч.-практ. конф. (Омск, 16 ноября 2009 г.) / отв. ред. А.Н. Костюков. Омск, 2009.

*(6) См.: Современный российский конституционализм: доктрина и практика: материалы межвуз. науч.-практ. конф. (Южный федер. ун-т, 23 октября 2010 г.) и "круглого стола" (Санкт-Петербургский гоС. ун-т, 5 марта 2011 г.) / отв. ред. Н.С. Бондарь. Ростов н/Д; СПб., 2011; Бондарь Н.С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия. М., 2011; Современный российский конституционализм: проблемы теории и практики: сб. трудов кафедры конституционного и муниципального права России, посвященный 15-летию Конституции Российской Федерации / отв. ред. С.В. Нарутто, Е.С. Шугрина. М., 2008.

(7) См., напр.: Киреев В.В. Теоретические проблемы реформирования Конституции Российской Федерации: автореф. диС. ... д-ра юрид. наук. Челябинск, 2010; Невинская Е.В. Системообразующая функция Конституции Российской Федерации: автореф. диС. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2008.

*(8) Невинский В.В. Системность и системообразующая функция Конституции РФ: доктрина, практика реализации // В.В. Невинский. Основы конституционного строя. Обеспечение достоинства личности. Конституционные принципы публичной власти: избр. науч. труды. М., 2012. С. 219.

*(9) Концепции развития российского законодательства / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М., 2010. С. 162.

*(10) Там же.

*(11) Авакьян С.А. Указ. соч. С. 362.

*(12) Там же.

*(13) Там же. С. 535.

*(14) Там же.

*(15) Там же. С. 357.

*(16) См.: Старилов Ю.Н. Будущее Конституции Российской Федерации: "реализация без изменений", "преобразование" или "неизбежность пересмотра"? // Из публикаций последних лет: воспоминания, идеи, мнения, сомнения.: сборник избр. науч. трудов. Воронеж, 2010. С. 184-215; Он же. "Корректировка" Конституции: административная "логистика" внесения поправок в Основной закон // Там же. С. 216-234.

*(17) Казанник А.И. Авторитарный характер Конституции Российской Федерации 1993 г. // Конституция Российской Федерации: политико-экономические приоритеты: материалы Всероссийской науч.-практ. конф. (Омск, 16 ноября 2009 г.) / отв. ред. А.Н. Костюков. Омск, 2009. С. 33.

*(18) См.: Современный российский конституционализм: доктрина и практика: материалы межвуз. науч.-практ. конф. / отв. ред. Н.С. Бондарь. С. 261.

*(19) Невинский В.В. "Преобразование" Конституции РФ: понятие, способы, пределы // В.В. Невинский. Основы конституционного строя. Обеспечение достоинства личности. Конституционные принципы публичной власти: избр. науч. труды. С. 218.

*(20) Аничкин Е.С. Указ. соч. С. 282.

*(21) См., напр.: Модернизация России как условие ее успешного развития в XXI веке / отв. ред. А.Н. Аринин. М., 2010. С. 14, 37.

*(22) Кабышев В.Т. Конституционализм как гарантия модернизации России в XXI веке // Современный российский конституционализм: доктрина и практика: материалы межвуз. науч.-практ. конф. /отв. ред. Н.С. Бондарь. С. 41.

*(23) О судейском сообществе см., напр.: Клеандров М.И. Правовая сущность судейского сообщества в Российской Федерации // Государство и право. 2013. N 3. С. 20-32.

*(24) См., напр.: Пресняков М.В. Конституционная концепция принципа справедливости / под ред. Г.Н. Комковой. М., 2009.

*(25) См.: Хабриева Т.Я. Стратегия социально-экономического развития России и модернизация законодательства // Концепции развития российского законодательства / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М., 2010. С. 34.

*(26) Там же.

*(27) См., напр.: Андрианов Н.В. Модернизация правовых институтов? Проблемы методологии // Государство и право. 2013. N 6. С. 6.

*(28) Там же. С. 17.

*(29) См., напр.: Sommermann K.-P. Veranderungen des nationalen Verwaltungsrechts unter europaischem Einfluss - Analyse aus deutscher Sicht, in: Schwarze J. (Hrsg.). Bestand und Perspektiven des Europaischen Verwaltungsrechts. Baden-Baden, 2008. S. 181-199; Sommermann K.-P. Konvergenzen im Verwaltungsverfahrens- und Verwaltungsprozessrecht europaischer Staaten, in: DOV. 2002. S. 133-134. См. также: Административное право зарубежных стран: учеб. для студентов вузов, обучающихся по специальности "Юриспруденция" / В.Я. Кикоть [и др.]; под ред. В.Я. Кикотя, Г.А. Василевича, Н.В. Румянцева. М., 2012; Тихомиров Ю.А. Сравнительное правоведение в исследовании институтов административного права // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / под ред. Т.Я. Хабриевой и Ж. Марку. М., 2011. С. 13-19; Марку Ж. Административные акты и процедуры России и других государств Европы // Там же. С. 20-93.

*(30) См., напр.: Хаоцай Ло. Очерки современного административного права Китая / пер. с кит. А.В. Островского, В.В. Жигулевой, Б.Я. Надточенко; под ред. А.А. Демина. М., 2010.

*(31) Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р) // Собрание законодательства РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.

*(32) См.: Хабриева Т.Я. Указ. соч. С. 31-32, 34.

*(33) Там же. С. 28.

*(34) См. там же. С. 28-30.

*(35) Минюк Н.В. Законотворчество как форма выражения правовой политики // Государство и право. 2007. N 6. С. 98.

*(36) См., напр.: Сборник законодательных актов по административным процедурам / Германское общество по международному сотрудничеству (GIZ). Ташкент, 2013.

*(37) См., напр.: Ноздрачев А.Ф., Терещенко Л.К., Игнатюк Н.А. и др. Концепция развития административного законодательства // Концепции развития российского законодательства / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М, 2010. С. 163-192.

*(38) См., напр.: Сухарева Н.В., Кузнецов В.И. Концепция развития административно-процессуального законодательства // Там же. С. 627-646.

*(39) См. там же. С. 165.

*(40) См, напр.: Указы Президента РФ от 02.04.2013 N 309 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции", от 02.04.2013 N 310 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" // Российская газета. 2013. 4 апр. Усилия Российской Федерации по созданию законодательства о противодействии коррупции и осуществлении самой антикоррупционной деятельности впервые весьма положительно оценены; наша страна по индексу восприятия коррупции "Трансперенси Интернешнл" поднялась сразу на 10 позиций (см.: Егоров И. Россию признали как полноправного члена международной антикоррупционной системы // Российская газета. 2013. 10 апр.).

*(41) См.: Правовое регулирование государственного контроля / отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. М., 2012.

*(42) См.: Концепции развития российского законодательства / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М., 2010. С. 165-190.

*(43) Фатьянов А.А. К вопросу о реформировании системы административного права // Административное право и процесС. 2012. N 11. С. 5.

*(44) См.: Концепция развития российского законодательства / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М., 2010. С. 191.

*(45) См., напр.: Правосудие в современном мире / под ред. В.М. Лебедева, Т.Я. Хабриевой. М., 2012. С. 594-624. В многочисленных дискуссиях, посвященных проблеме административного судопроизводства, принимают участие и международные эксперты в данной области знаний (см., напр.: Международный круглый стол "Внесудебный контроль административных решений" (Москва, 23 ноября 2011 г.) / Институт государства и права РАН. URL: http://www.igpran.ru/about/subjects/snews/3048/).

*(46) Сухарева Н.В., Кузнецов В.И. Концепция развития административно-процессуального законодательства // Концепция развития российского законодательства / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М., 2010. С. 630.

*(47) Правосудие в современном мире: монография / под ред. В.М. Лебедева, Т.Я. Хабриевой. М, 2012. С. 504.

*(48) Там же.

*(49) Там же. С. 505.

*(50) Там же.

*(51) О формировании в России административных судов см., напр.: Фоков А.П. Современные проблемы административной юстиции в России: административные суды - "за" и "против" // Российский судья. 2012. N 2. С. 2-5.

*(52) Необходимости установления приоритетов в развитии административного законодательства в аспекте создания законодательства об административных процедурах в новейшей специальной литературе постоянно уделяется внимание (см., напр.: Актуальные проблемы административного права: учеб. для студентов вузов, обучающихся по специальности "Юриспруденция" / М.В. Костенников [и др.]. М., 2013. С. 135-147).

*(53) См., напр.: Противодействие коррупции в федеральных органах исполнительной власти: науч.-практ. пособие / Т.А. Едкова [и др.]; отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. М., 2012; Панченко П.Н. Как нам преодолеть коррупцию (особенности, причины коррупции и меры ее преодоления) // Вопросы правоведения. 2012. N 3. С. 91-117.

*(54) О конституционной модели демократии см.: Черепанов В.А. Политическая реформа в России: проблема и поиск путей решения // Вопросы правоведения. 2012. N 3. С. 21-38.