Интервью С.М. Шахраем, доктором юридических наук, профессором, заслуженным юристом Российской Федерации, проректором МГУ им. М.В. Ломоносова, научным руководителем Высшей школы государственного аудита - факультета МГУ им. М.В. Ломоносова ("Законодательство", N 12, декабрь 2013 г.)

Интервью c С.М. Шахраем, доктором юридических наук, профессором, заслуженным юристом Российской Федерации, проректором МГУ им. М.В. Ломоносова, научным руководителем Высшей школы государственного аудита - факультета МГУ им. М.В. Ломоносова

- Уважаемый Сергей Михайлович, в этом месяце Конституции РФ 1993 г., одним из создателей которой Вы являетесь, исполняется 20 лет. Позвольте поздравить Вас с этим событием, а также с присуждением Вам за книгу "О Конституции" национальной премии "Книга года" в номинации "Humanitas" (произведения в области социальных наук и гуманитарных исследований) и с победой в конкурсе Международной ассоциации академий наук на лучший научно-издательский проект "Научная книга" - 2013 в номинации "Общественные науки". Давайте вернемся на два десятилетия назад. В какой обстановке создавался действующий Основной закон?

- Как известно, до 1993 г. в России действовала Конституция, принятая в 1978 г. Верховным Советом РСФСР. Она полностью соответствовала советской идеологии и представлениям того периода об устройстве государства и целях общественного развития. Когда руководство СССР во главе с новым Генеральным секретарем ЦК КПСС М.С. Горбачевым приняло решение начать перестройку, экономические реформы потребовали политических, в том числе конституционных изменений.

Действовавшая на тот момент Конституция РСФСР 1978 г. (как и Конституция СССР 1977 г.) стала стремительно устаревать, что означало наступление конституционного кризиса и необходимость проведения конституционной реформы.

Для России началом этого процесса можно считать 27 октября 1989 г., когда были приняты законы РСФСР об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР и о выборах народных депутатов РСФСР.

- Если можно, несколько слов о конституционном процессе, происходившем до принятия Конституции РФ.

- В процессах конституционной реформы, наблюдавшихся до 12 декабря 1993 г., логически можно выделить два этапа.

Первый этап охватывает период с октября 1989-го по ноябрь 1991 г. Содержание его связано главным образом с попытками включить в действующую Конституцию РСФСР 1978 г. основные результаты политического творчества властных элит, начавших реформы, и поддерживающих их масс. Речь идет о новых государственных институтах, принципиальных изменениях политического режима, общественных отношений, основ экономической системы. Первый Съезд народных депутатов РСФСР (16 мая - 22 июня 1990 г.) фактически немедленно поставил задачу подготовки проекта новой российской Конституции и образовал 16 июня 1991 г. Конституционную комиссию.

Второй этап конституционной реформы в России начался с момента прекращения существования Советского Союза в декабре 1991 г. и завершился принятием новой Конституции РФ 12 декабря 1993 г.

Главное содержание этого этапа - исключительно сложный процесс внедрения в политическую действительность нового механизма государственного управления, основанного на разграничении ветвей власти. Практическая реализация этой идеи сопровождалась острейшими конфликтами между еще только нарождающимися ветвями российской власти как по поводу самого механизма государственного управления, так и по поводу стратегии социально-экономических преобразований.

- Пожалуйста, расскажите более подробно о подготовке новой Конституции.

- Конституционная комиссия внесла большой вклад в разработку Основного закона, в ней были задействованы лучшие юристы и эксперты страны. Но при ее многочисленных плюсах она имела один существенный минус - дискуссиям не было видно конца. Более того, V Съезд народных депутатов РСФСР 2 ноября 1991 г. решил придать Конституционной комиссии статус постоянно действующего органа, т.е. и сегодня этот орган мог писать проекты Конституции.

Одновременно шло реформирование действующей Конституции, больше напоминавшее латание дыр. Новые изменения и дополнения в тексте Основного закона уже не снимали объективно возникавшие политические противоречия, а лишь подчеркивали и усиливали их.

Только в период с ноября 1991-го по декабрь 1992 г. в текст Конституции РСФСР было внесено более 400 поправок, нередко противоречивших друг другу. В результате любая из политических сторон могла, опираясь на действующие конституционные нормы, одинаково убедительно обосновать противоположные позиции.

Конституционный процесс вышел на финишную прямую только после резкого обострения политической ситуации, когда весной 1993 г. Съезд народных депутатов РФ открыто попытался отстранить от должности Президента страны. Эта попытка не удалась. Возникла идея остановить эскалацию конфликта, вынеся спор Президента и депутатов на всероссийский референдум, который прошел 25 апреля 1993 г. и запомнился всем по формуле "да-да-нет-да". За недоверие депутатскому корпусу высказалось 68% принявших участие в референдуме, и наоборот, Президента поддержали 58% проголосовавших граждан. (Именно в этот момент, видимо, и стоило принимать решение о досрочных выборах, а не затягивать кризис до трагедии октября 1993 г.).

Но противники оценивали данный референдум часто прямо противоположным образом. Он не смог разрешить политический конфликт между ветвями власти, который приобрел форму противостояния двух моделей Конституции.

29 апреля 1993 г. Верховный Совет РФ принял постановление N 4907-I "О завершении работы над проектом Конституции Российской Федерации". В тот же день Б.Н. Ельцин на совещании в Кремле с участием глав республик, администраций краев и областей, автономных образований представил президентский проект Конституции РФ, который по его поручению был подготовлен Сергеем Сергеевичем Алексеевым и мной. На следующий день этот проект был опубликован в газете "Известия".

В отличие от проекта, разработанного Конституционной комиссией, президентский вариант содержал недвусмысленный отказ от прежней "вертикали Советов" и в целом выдерживал принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, устанавливая баланс их полномочий в рамках республики президентско-парламентского типа.

12 мая 1993 г. Президент РФ Б.Н. Ельцин подписал Указ N 660 "О мерах по завершению подготовки новой Конституции Российской Федерации", согласно которому для решения этой задачи 5 июня в Москве созывалось Конституционное совещание. Итоговый вариант проекта Конституции был одобрен Конституционным совещанием 12 июля 1993 г., но работа над окончательным текстом продолжалась до ноября.

В результате в конце июля 1993 г. на рассмотрение представительных органов власти субъектов Российской Федерации были направлены сразу два проекта Конституции РФ: один - подготовленный Конституционным совещанием, другой - Конституционной комиссией.

К концу лета 1993 г. стало окончательно ясно, что согласия между ветвями власти как по проекту Конституции, так и по порядку ее принятия достичь невозможно.

Драматические события сентября - октября 1993 г. стали кульминацией конституционно-политического кризиса в новой России. В результате острое противостояние было прекращено силовыми методами.

Трагическое завершение конституционного кризиса, возникшего из-за резкой поляризации политических сил и невозможности ветвей власти договориться по коренным вопросам развития России, заставило все общество еще острее осознать невозможность строительства нового государства в рамках старой конституционной системы.

В сложившейся ситуации скорейшее принятие новой Конституции стало основным условием выхода страны из тупика. Для введения в действие новой Конституции было решено обратиться к механизму высшей власти - к прямому волеизъявлению народа. Следуя этому решению, Президент РФ своим Указом от 15 октября 1993 г. N 1633 назначил на 12 декабря 1993 г. (одновременно с выборами в Федеральное собрание) всенародное голосование по проекту новой Конституции, одобренному Конституционным совещанием.

12 декабря 1993 г. состоялись выборы депутатов в Совет Федерации и Государственную Думу, а также общероссийское голосование о принятии новой Конституции РФ. Этот день считается днем принятия Конституции Российской Федерации, или, образно говоря, днем рождения нового Основного закона нашей страны.

25 декабря 1993 г. текст был официально опубликован в "Российской газете". Этот день считается днем вступления в силу Конституции РФ.

- Можно ли сказать, что на этом конституционная реформа завершилась?

- Что касается даты окончания конституционной реформы, то тут ответ неоднозначен.

Если вести речь о реформировании прежней, "советской" Конституции РСФСР, то очевидно, что эта работа завершилась 12 декабря 1993 г. с принятием новой Конституции РФ.

Если же понимать конституционную реформу более широко - как становление новой общественно-политической системы, то этот процесс не завершен до настоящего времени. Принятие Конституции РФ 1993 г. не просто поставило точку в дискуссиях по поводу возможности или невозможности возврата в прошлую политическую реальность, но и положило начало реализации новых принципов устройства всей системы государства, экономики, права и общественных отношений.

- Сергей Михайлович, в своих публикациях и выступлениях Вы часто употребляете два словосочетания: "творческий потенциал Конституции" и "неизвестная Конституция". Что Вы имеете в виду?

- Прежде чем перейти к ответу на вопрос, хочу отметить, что содержание действующей Конституции не ограничивается лишь самим ее текстом. Основной закон включает семь ключевых элементов: базовый текст Конституции РФ; федеральные конституционные законы; решения Конституционного Суда РФ, содержащие толкование норм Основного закона; договоры, принятые для реализации ч. 3 ст. 11 Конституции РФ; судебную практику прямого применения норм Конституции РФ; указы Президента РФ об изменении наименований субъектов Российской Федерации; международные договоры Российской Федерации, связанные с участием России в межгосударственных объединениях (на основании ст. 79 Конституции РФ).

Уже тот факт, что действующей Конституции РФ исполнилось 20 лет, говорит о том, что этот основополагающий документ по-прежнему сохраняет свои актуальность и творческий потенциал. Крайне важно научиться использовать ее возможности для закрепления результатов современного политического творчества, не занимаясь "редактированием", а по существу - ревизией Основного закона.

Приведу лишь один пример, показывающий, что можно без вмешательства в текст Конституции обеспечить юридическое закрепление результатов общественного развития, новых политических традиций. Парламент и в России, и в мире является живым политическим организмом, который постоянно меняется и совершенствуется в ответ на разнообразные вызовы современности - как внутриполитические, так и глобальные. Эта способность к динамичному развитию крайне важна для обеспечения жизнеспособности парламента и политической системы в целом.

Для того чтобы деятельность парламента была более эффективной, представляется целесообразным поставить вопрос о разработке и принятии федерального конституционного закона "О Федеральном Собрании (парламенте) Российской Федерации". Появление такого закона позволило бы ликвидировать один из немногих оставшихся за 20 лет действия российской Конституции пробелов в конституционно-правовом регулировании, а именно не реализованный в полной мере принцип разделения и самостоятельности ветвей власти, провозглашенный ст. 10 Основного закона.

Основное содержание проекта федерального конституционного закона о Федеральном Собрании Российской Федерации выстраивается, на мой взгляд, в несколько логических блоков: конституционный статус, принципы деятельности, функции, полномочия и общая структура Федерального Собрания; законодательный процесс; участие в формировании высших органов государственной власти и других государственных органов; реализация контрольной функции парламента; взаимоотношения с Президентом РФ; взаимодействие с Правительством и федеральными органами исполнительной власти; взаимоотношения с субъектами Российской Федерации; взаимоотношения с институтами гражданского общества, включая современные формы интернет-демократии.

Более того, без единой поправки в Конституцию у нас можно создать и Правительство "парламентского большинства". Можно изменить статус Калининградской области, чтобы использовать уникальные экономические возможности этого субъекта федерации и гарантировать суверенитет России в этом регионе, приняв специальный конституционный закон.

- А что такое "неизвестная Конституция"?

- Конечно, определение "неизвестная" я беру в кавычки, поскольку в данном случае хочу обратить ваше внимание на те механизмы и возможности Конституции РФ, которые еще не были использованы на практике или пока не стали предметом широкого обсуждения юристами. Ограничусь двумя примерами.

Очень интересный сюжет связан с избирательным правом. Если вы внимательно прочитаете текст Конституции РФ, то обнаружите, что там практически нет классических принципов избирательного права. По крайней мере, формулировка "всеобщее равное прямое избирательное право при тайном голосовании" применяется не ко всем уровням публичной власти.

И дело тут не в том, что Шахрай с Алексеевым "забыли" об этих принципах. Мы исходили из другого: на уровне местного самоуправления, на уровне муниципального управления можно и нужно уходить иногда от этих принципов с тем, чтобы полнее учесть местные особенности.

Например, на уровне местного самоуправления, особенно на территориях со смешанным национальным составом, можно использовать принципы пропорционального представительства граждан. Таким образом, могут быть созданы условия, когда инструментом решения проблем национальной политики будет не федеральное министерство, а институт национально-культурной автономии, реализуемый на уровне местного самоуправления.

Возможны ситуации, когда для реализации целей и задач, стоящих перед конкретными местными органами, эффективным будет использование принципа представительства от профессиональных сообществ.

Еще один актуальный вариант - принять решение о том, что на уровне местного самоуправления голосуют только добросовестные налогоплательщики. Такой подход соответствует самой сути местного самоуправления, поскольку граждане, выбирая соответствующие органы, осуществляют власть не только под свою ответственность, но и за свои деньги.

Мало кто знает, что Президент России В.В. Путин - первый лидер нашей страны, не переписавший с приходом к власти Конституцию "под себя", он уже 14 лет эффективно пользуется действующим Основным законом.

Решить абсолютное большинство конституционных по сути проблем можно путем принятия федеральных конституционных законов, а также с помощью официальных толкований ее положений Конституционным Судом Российской Федерации, с помощью конституционных обычаев.

- Сергей Михайлович, разрешите поблагодарить за беседу и пожелать Вам и Конституции, одним из авторов которой Вы являетесь, долголетия и дальнейшего раскрытия творческого потенциала.

"Законодательство", N 12, декабрь 2013 г.