Вход
Единая концепция финансового контроля в Российской Федерации (К.К. Арабян, "Аудитор", N 2, февраль 2014 г.)
Единая концепция финансового контроля в Российской Федерации
В статье обобщаются подходы к формированию и совершенствованию системы финансового контроля, предложена новая единая концепция финансового контроля в Российской Федерации.
В результате мирового финансового кризиса 2008 г. о проблеме несоответствий функций финансового контроля экономическим реалиям стали вести речь не только заинтересованные пользователи, среди которых были представители государственных органов, но и средства массовой информации. Общество признало наличие серьезной проблемы, связанной с необходимостью определения содержания, роли и места финансового контроля в системе экономических отношений. Очевидно, что сегодня требуются существенная модификация и совершенствование технологии проведения финансового контроля.
До перехода на рыночный путь развития в Российской Федерации фактически существовал только государственный финансовый контроль. Такая позиция отражена в научных трудах и исследованиях отечественных ученых, в частности, А.А. Ялбулганова, В.Б. Ияшвили, М.Б. Мазановой, А.Я. Быстрякова и других. После перехода на рыночную экономику система государственного финансового контроля существенным образом изменилась.
Но для того чтобы финансовый контроль действительно являлся эффективным инструментом, позволяющим минимизировать спектр разнообразных рисков, потерь, ошибок и недобросовестных действий как на микро-, так и на макроуровнях, необходимо решить целый ряд проблем посредством реализации комплекса мероприятий, среди которых можно выделить: совершенствование терминологии, обоснование предмета, объектов финансового контроля, уточнение функций и разграничение полномочий контрольных органов, определение ответственности всех участников системы финансового контроля, целевых критериев для всех видов финансового контроля и т.д.
Существующий комплекс нерешенных проблем позволяет сделать вывод о неэффективности финансового контроля в его нынешнем виде [1]. Так, по данным Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации, с 2002-го по 2009 г. контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации было выявлено финансовых нарушений на общую сумму 621 770 млн. руб., тогда как ущерб был возмещен всего лишь на сумму 62 541 млн. руб. [5].
Среди ключевых вопросов теории можно отметить противоречивую точку зрения ученых в отношении классификации форм и методов финансового контроля. В нормативных актах и научных работах понятия "ревизия", "проверка", "контроль" часто отождествляются. Такое терминологическое многообразие толкований и классификации форм, методов финансового контроля негативно отражается на возможности развития методологии организации проверок и, в конечном итоге, на качестве их результатов.
Отсутствие единых подходов к методологии финансового контроля, недостаточная развитость информационно-коммуникационной инфраструктуры не позволяют эффективно и результативно проводить проверки на всех уровнях. Нами выделены следующие классификационные признаки финансового контроля: виды контроля, объекты контроля, субъекты контроля, предмет контроля, целевые показатели контроля (рисунок).
/----------------------------------------------------------------------------------------------------\
| Финансовый контроль |
\----------------------------------------------------------------------------------------------------/
/--------\ /-----------------------------------\ /-------------\ /-------------\ /-----------------------\
| Виды |-| Государственный (муниципальный) | | Внутренний | | Независимый | | Общественный |
|контроля| | | | | | (аудит) | | |
\--------/ \-----------------------------------/ \-------------/ \-------------/ \-----------------------/
/-----------------------------------\ /-------------\ /-------------\ /-----------------------\
|Главные распорядители бюджетных | |Экономический| |Экономический| |Органы государственной |
|средств, главные администраторы | |субъект*, | |субъект, | |власти и местного |
|доходов бюджета, главные | |элемент | |элемент | |самоуправления |
|администраторы источников | |системы | |системы | | |
|финансирования дефицита бюджета; | |управления, | |управления, | | |
|- финансовые органы в части | |хозяйственные| |хозяйственные| | |
|соблюдения ими целей и условий | |процессы, | |процессы, | | |
|предоставления межбюджетных | |факты | |факты | | |
|трансфертов, бюджетных кредитов, | |хозяйственной| |хозяйственной| | |
|предоставленных из другого бюджета | |жизни** | |жизни | | |
|бюджетной системы Российской | | | | | | |
|Федерации; | | | | | | |
|- государственные (муниципальные) | | | | | | |
|учреждения; | | | | | | |
|- государственные (муниципальные) | | | | | | |
|унитарные предприятия; | | | | | | |
|- государственные корпорации и | | | | | | |
|государственные компании; | | | | | | |
|- хозяйственные товарищества и | | | | | | |
|общества с участием | | | | | | |
|публично-правовых образований в их | | | | | | |
|уставных капиталах, а также | | | | | | |
|коммерческие организации с долей | | | | | | |
|таких товариществ и обществ в их | | | | | | |
|уставных капиталах; | | | | | | |
|- юридические лица (за исключением | | | | | | |
|государственных учреждений, | | | | | | |
|государственных унитарных | | | | | | |
/--------\ |предприятий, государственных | | | | | | |
|Объекты |-|корпораций и государственных | | | | | | |
|контроля| |компаний, хозяйственных товариществ| | | | | | |
\--------/ |и обществ с участием | | | | | | |
|публично-правовых образований в их | | | | | | |
|уставных капиталах, а также | | | | | | |
|коммерческих организаций с долей | | | | | | |
|таких товариществ и обществ в их | | | | | | |
|уставных капиталах), индивидуальные| | | | | | |
|предприниматели, физические лица в | | | | | | |
|части соблюдения ими условий | | | | | | |
|договоров о предоставлении средств | | | | | | |
|из соответствующего бюджета | | | | | | |
|бюджетной системы Российской | | | | | | |
|Федерации, договоров о | | | | | | |
|предоставлении государственных или | | | | | | |
|муниципальных гарантий; | | | | | | |
|- органы управления | | | | | | |
|государственными внебюджетными | | | | | | |
|фондами; | | | | | | |
|- юридические лица, получающие | | | | | | |
|средства из бюджетов | | | | | | |
|государственных внебюджетных фондов| | | | | | |
|по договорам о финансовом | | | | | | |
|обеспечении обязательного | | | | | | |
|медицинского страхования; | | | | | | |
|- кредитные организации, | | | | | | |
|осуществляющие отдельные операции с| | | | | | |
|бюджетными средствами, в части | | | | | | |
|соблюдения ими условий договоров о | | | | | | |
|предоставлении средств из | | | | | | |
|соответствующего бюджета бюджетной | | | | | | |
|системы Российской Федерации | | | | | | |
\-----------------------------------/ \-------------/ \-------------/ \-----------------------/
/-----------------------------------\ /-------------\ /-------------\ /-----------------------\
|Процесс формирования и | |Деятельность | |Деятельность | |Проверка исполнения |
|использования государственных | |объекта | |объекта | |финансового |
|(муниципальных) средств и ресурсов,| |внутреннего | |аудита, | |законодательства и |
/--------\ |деятельность объектов контрольного | |контроля, | |отдельные | |требований |
|Предмет |-|мероприятия по формированию и | |отдельные | |элементы | |целесообразности и |
|контроля| |использованию государственных | |элементы | |финансово-хо-| |разумности |
\--------/ |(муниципальных) средств | |финансово-хо-| |зяйственной | |использования органами |
| | |зяйственной | |деятельности,| |государственной власти |
| | |деятельности,| |бизнес-проце-| |и местного |
| | |бизнес-проце-| |ссы | |самоуправления |
| | |ссы | | | |финансовых средств |
\-----------------------------------/ \-------------/ \-------------/ \-----------------------/
/-----------------------------------\ /-------------\ /-------------\ /-----------------------\
|Законодательные (представительные) | |Экономический| |Аудиторские | |Граждане, их |
|органы, Контрольное управление | |субъект* (его| |организации, | |объединения, |
|Президента РФ, Счетная палата | |органы, | |индивидуаль- | |инициативные группы, |
|Российской Федерации, | |структурные | |ные аудиторы | |некоммерческие |
|контрольно-счетные органы субъектов| |подразделения| | | |негосударственные |
|Российской Федерации и | |службы | | | |организации, |
|муниципальных образований, | |внутреннего | | | |Общественная палата |
|Федеральная служба финансово- | |контроля) | | | |Российской Федерации, |
|бюджетного надзора, органы | | | | | |общественные палаты |
|государственного (муниципального) | | | | | |субъектов Российской |
|финансового контроля | | | | | |Федерации, общественные|
| | | | | | |палаты (общественные |
| | | | | | |советы) муниципальных |
| | | | | | |образований, |
| | | | | | |общественные советы при|
| | | | | | |федеральных, |
| | | | | | |региональных органах |
| | | | | | |исполнительной власти и|
/--------\ | | | | | | |органах местного |
|Субъекты|-| | | | | | |самоуправления, |
|контроля| | | | | | | |общественные |
\--------/ | | | | | | |наблюдательные |
| | | | | | |комиссии, комиссии по |
| | | | | | |общественному контролю,|
| | | | | | |общественные |
| | | | | | |объединения, |
| | | | | | |специализирующиеся на |
| | | | | | |деятельности по |
| | | | | | |осуществлению |
| | | | | | |общественного |
| | | | | | |финансового контроля, |
| | | | | | |контрольно- ревизионные|
| | | | | | |органы внутри |
| | | | | | |общественных |
| | | | | | |объединений и иных |
| | | | | | |некоммерческих |
| | | | | | |организаций, |
| | | | | | |осуществляющие |
| | | | | | |внутренний финансовый |
| | | | | | |контроль, отдельные |
| | | | | | |граждане |
\-----------------------------------/ \-------------/ \-------------/ \-----------------------/
/-----------------------------------\ /-------------\ /-------------\ /-----------------------\
|Законность | |Определяется | |Достоверность| |Результативность |
/--------\ |-----------------------------------| |субъектом | | | | |
|Целевые | |Обоснованность | |внутреннего | | | | |
|показа- | |-----------------------------------| |контроля | | | | |
| тели |-|Достоверность | |самостоятель-| | | |Эффективность |
|контроля| |-----------------------------------| |но | | | | |
\--------/ |Качество | | | | | | |
|-----------------------------------| | | | | |Законность |
|Эффективность (результативность, | | | | | | |
|продуктивность, экономичность) | | | | | | |
\-----------------------------------/ \-------------/ \-------------/ \-----------------------/
-------------------------------------------------------------------------
* В соответствии с со ст. 2 Федерального закона от 06.11.12 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете" к экономическим субъектам относятся:
1) коммерческие и некоммерческие организации;
2) государственные органы, органы местного самоуправления, органы управления государственных внебюджетных фондов и территориальных государственных внебюджетных фондов;
3) Центральный банк Российской Федерации;
4) индивидуальные предприниматели, а также адвокаты, учредившие адвокатские кабинеты, нотариусы и иные лица, занимающиеся частной практикой (далее - лица, занимающиеся частной практикой);
5) находящиеся на территории Российской Федерации филиалы, представительства и иные структурные подразделения организаций, созданных в соответствии с законодательством иностранных государств, международные организации, их филиалы и представительства, находящиеся на территории Российской Федерации, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации.
** Под фактом хозяйственной жизни понимаются сделка, событие, операция, которые оказывают или способны оказать влияние на финансовое положение экономического субъекта, финансовый результат его деятельности и (или) движение денежных средств.
В результатах исследования, которое было проведено Т.В. Конюховой, М.А. Гармаевой и И.В. Горевой, сделан вывод о том, что регулирование отношений в области финансового контроля осуществляется сегодня посредством более 260 законодательных актов. Это приводит к отсутствию системности, к рассогласованности действий контрольных органов, крайне негативно влияет на качество проверок [2]. Очевидно, что фундаментальные положения финансового контроля требуют глубокого переосмысления.
Для решения рассматриваемых проблем необходимо разработать и утвердить единую Концепцию финансового контроля в Российской Федерации (далее - Концепция). Предложения автора по основным разделам Концепции представлены в таблице.
Таблица
Структурно-компонентная схема единой Концепции финансового контроля
Наименование раздела Концепции | Описание раздела Концепции |
Введение и общие положения | обоснование необходимости формирования единой Концепции; сфера применения Концепции; текущее состояние финансового контроля и тенденции развития; обобщение практики мирового опыта в развитии финансового контроля |
Термины и определения | понятийный аппарат; принципы осуществления финансового контроля в Российской Федерации |
Виды, цели, задачи, функции и основные направления развития финансового контроля | формирование системы финансового контроля; определение целевых критериев для каждого вида финансового контроля; основные направления развития финансового контроля на краткосрочную и среднесрочную перспективу |
Реализация Концепции. Целевые ориентиры | условия и механизмы реализации Концепции; формирование организационно-коммуникационной инфраструктуры |
Регулирование финансового контроля. Взаимодействие различных видов контроля | нормативно-правовое регулирование финансового контроля (разработка Федерального закона "О финансовом контроле в Российской Федерации"); передача функций проведения аудита эффективности аудиторским организациям; внесение изменений в Федеральный закон "Об аудиторской деятельности"; внесение изменений в нормативные акты, регулирующие финансовый контроль в Российской Федерации; разработка рекомендаций по организации внутреннего контроля; разработка Федерального закона "Об общественном контроле в Российской Федерации" |
Методологическое обеспечение финансового контроля | разработка стандартов в области финансового контроля; разработка методических рекомендаций, положений, инструкций и других локальных актов; формирование и обобщение практики в области финансового контроля |
Образование специалистов в области финансового контроля. Профессиональные образовательные стандарты | образование специалистов в области финансового контроля; квалификационные требования к финансовым контролерам; система аттестации и повышения квалификации; разработка профессиональных образовательных стандартов для специалистов в области финансового контроля |
Контроль качества | организация контроля качества; методология контроля качества; контроль качества как инструмент повышения информационной прозрачности |
Заключение | Особые положения Концепции |
Одним из основополагающих изменений в системе финансового контроля последних лет является переход от идеологии государственного контроля к идеологии аудита эффективности [4]. Ключевая задача государственного финансового контроля - подтверждение целевого расходования полученных средств и ресурсов. Смещение вектора развития от государственного финансового контроля к модели аудита эффективности в качестве приоритетной задачи определяет подтверждение достижения эффекта, на который рассчитывали при принятии решения о выделении финансирования и иных ресурсов.
В соответствии со Стандартом финансового контроля СФК 104 "Проведение аудита эффективности использования государственных средств"*(1) аудит эффективности представляет собой тип финансового контроля, осуществляемого посредством проведения контрольного мероприятия, целью которого является определение эффективности использования государственных средств, полученных проверяемыми организациями и учреждениями для достижения запланированных целей, решения поставленных социально-экономических задач и выполнения возложенных на них функций.
Вместе с тем реализация перехода к новой идеологии, на наш взгляд, пока не принесла значительных результатов. Основная проблема заключается в необходимости подготовки специалистов очень широкого профиля, владеющих соответствующим методическим обеспечением. Концептуально аудит эффективности включает в себя элементы консалтинга, поскольку по результатам проверки необходимо определить причины появления выявленных недостатков и проблем в сфере использования государственных средств и сформулировать выводы в отношении каждой поставленной цели аудита эффективности. Далее следует подготовить предварительный отчет с рекомендациями по устранению выявленных недостатков, который должен быть обсужден на совещании группы инспекторов и внешних экспертов. Таким образом, получается, что необходимо подготовить инспекторов по новым профессиональным стандартам, провести переаттестацию и переобучение сотрудников. Все эти мероприятия сопряжены с существенными издержками, в т.ч. временными. Представляется, что оптимальным решением является передача функций проведения аудита эффективности аудиторским организациям, поскольку роль аудита в формировании отечественной рыночной экономики, на наш взгляд, является особенной.
Так, если в западных странах аудит на начальном этапе являлся подтверждающим, то резкий переход от плановой экономики к рыночной в начале 90-х гг. ХХ в. позволяет характеризовать начальный этап формирования российского аудита как консалтинговый, который во многом и способствовал становлению национального предпринимательства в условиях "революционного экономического кризиса" [7].
Передача функций аудита эффективности аудиторским организациям повлечет за собой необходимость внесения изменений в ряд нормативных актов, в частности, в Федеральный закон "Об аудиторской деятельности" и др. Безусловно, изменятся и требования к аудиторским организациям, которые будут проводить аудит эффективности. Соответствие указанным требованиям будет являться предметом дополнительного анализа при проверке Росфиннадзором качества работы аудиторских организаций. Изменятся также роль и функции Счетной палаты как органа бюджетно-финансового регулирования и надзора за соблюдением государственными учреждениями бюджетного законодательства.
Учитывая накопленный опыт аудиторского сообщества, полагаем, что передача функций проведения аудита эффективности аудиторским организациям позволит повысить эффективность государственного финансового контроля и, как следствие, результативность использования государственных ресурсов.
Вместе с тем наблюдается хронический глубокий и системный кризис мирового аудита, который обусловлен влиянием многочисленных факторов. Основанный на западном опыте и развивающийся по западному сценарию отечественный аудит, по сути, копирует модель аудита, доверие к которой было подорвано во всем мире. На наш взгляд, планируемый к 2016 г. переход к международным стандартам аудита крайне негативно скажется на дальнейшем развитии национальной системы независимых проверок. Косвенным признаком кризиса международного аудита является многократное принятие концептуальных изменений и поправок в тексты международных стандартов аудита. С другой стороны, кризис отечественной системы аудита усугубляется проводимой реформой, направленной на изменение базовых положений аудиторской деятельности, в частности, системы аттестации. К ключевым проблемам, препятствующим развитию отечественного аудита, можно отнести:
- несоответствие цели и функций аудита потребностям экономики;
- монополизацию рынка аудиторских услуг;
- несоответствие механизма реализации реформы аудита экономическим реалиям;
- неэффективную модель регулирования аудиторской деятельности (система саморегулирования не сформирована в полной мере, что приводит к отсутствию единообразных принципов по ряду ключевых вопросов, например, по вопросам контроля качества, страхования профессиональной ответственности и др.);
- отсутствие системного подхода к образованию аудиторов;
- разные подходы к осуществлению внешнего контроля качества и т.д.
Все это неизбежно приводит к необходимости формирования новой модели аудита, ориентированной на пользователей финансовой отчетности. Копирование западного сценария аудита без учета специфики развития национальной экономики в условиях кризиса мирового аудита, неэффективного государственного финансового контроля и отсутствия должной законодательно регламентированной ответственности за ненадлежащую организацию внутреннего контроля может привести к дестабилизации всей национальной системы финансового контроля.
Необходимо переосмыслить задачи и функции независимых проверок в концепции аудита, ориентированной на интересы пользователей отчетности. В рамках единой Концепции финансового контроля нами разработана новая STR-ориентированная модель аудита*(2), основанная на трех ключевых принципах - ответственность, общественность, прозрачность, которая может стать средством выхода из сложившегося кризиса. Таким образом, только комплексный подход, направленный на решение существующих проблем, позволит повысить качество и эффективность финансового контроля на всех его уровнях.
Список литературы
1. Арабян К.К. Система финансового контроля / К.К. Арабян // АУДИТОР. - 2013. - N 11.
2. Артамонов В.А. Государственный и муниципальный финансовый контроль: старт реформы / В.А. Артамонов // Бюджет. - 2011. - N 1.
3. Гутцайт Е.М. Эффективность в финансовом контроле: приложение общей теории / Е.М. Гутцайт // Аудиторские ведомости. - 2009. - N 2.
4. Иванова Е.И. Информационные ресурсы государственного аудита (теория и практика): монография / Е.И. Иванова. - М.: ИИЦ "Статистика России", 2008.
5. Заключение Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике по Федеральному закону "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" от 1 февраля 2011 г. N 3.3-07/49 // Материалы к заседаниям Совета Федерации // Информация о заседаниях Совета Федерации [Электронный ресурс]. - Доступ: http://www.council.gov.ru.
6. Мельник М.В. Ревизия и контроль / М.В. Мельник, А.С. Пантелеев, А.Л. Звездин; под ред. М.В. Мельник. - М.: ИД ФБК-ПРЕСС, 2003.
7. Очерки экономической политики посткоммунистической России. 1991-1997 / под ред. Е.Т. Гайдара. - М., 1998.
К.К. Арабян,
канд. экон. наук, доцент кафедры Управления проектами
и инновационного менеджмента
Московского государственного университета экономики,
статистики и информатики (МЭСИ)
"Аудитор", N 2, февраль 2014 г.
-------------------------------------------------------------------------
*(1) Утвержден решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 09.06.09 N 31К (668).
*(2) STR-ориентированная модель аудита будет рассмотрена в следующих статьях.
Актуальная версия заинтересовавшего Вас документа доступна только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете подать заявку на получение полного доступа к системе бесплатно на 3 дня.
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.
Журнал "АУДИТОР"
Выпускается с 1994 года.
Издатель: ООО "Научно-издательский центр ИНФРА-М"
Адрес: 127282, г. Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1
Свидетельство о регистрации СМИ ПИ N ФС77-61681 от 07.05.2015