Ротация в военной организации государства как средство противодействия коррупции: состояние и перспективы (А.Г. Воробьев, "Право в Вооруженных Силах", N 10, октябрь 2013 г.)

Ротация в военной организации государства как средство противодействия коррупции: состояние и перспективы

С 1 января 2013 г. в Российской Федерации начала действовать ст. 60.1 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ, установившая ротацию государственных гражданских служащих.

Ротацию в системе государственного управления следует рассматривать как организационную и профилактическую антикоррупционную меру одновременно. Ее применение позволит существенно повысить уровень профессиональной подготовки государственных гражданских служащих, обеспечить передачу положительного опыта деятельности органов государственной власти, повысить эффективность государственного управления в целом, а также будет способствовать предотвращению таких явлений, как коррупционный протекционизм, коррупционный фаворитизм, коррупционный непотизм и иные злоупотребления властью. Соответственно и сам государственный гражданский служащий, переводимый на постоянной основе к новому месту службы, будет менее подвержен коррупционным рискам.

На современном этапе ротация касается только ограниченной группы государственных гражданских служащих - это руководители и их заместители в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти, которые осуществляют контрольные и надзорные функции.

Для реализации ротации федеральных государственных гражданских служащих федеральными органами исполнительной власти разработаны и приняты подзаконные нормативные правовые акты, определившие перечни конкретных должностей федеральной государственной гражданской службы, по которым предусматривается ротация.

Применительно к военной организации государства такие нормативные правовые акты приняты только в Рособоронзаказе и ФСТЭК России*(1).

Изучение теоретических разработок, результатов эмпирических исследований, положений действующих законодательных и ведомственных нормативных правовых актов позволяет обозначить ряд проблем, связанных с правовым обеспечением и организацией ротации на государственной службе.

Прежде всего, следует отметить неоднозначность понятия самих контрольных и надзорных функций, являющихся одним из оснований ротации государственных гражданских служащих. В действующем законодательстве не проведено разграничения понятий "контроль" и "надзор", хотя это и предусматривалось Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг.*(2) Ни в теории ни в законодательстве также не сложилось однозначного соотношения данных функций с другими функциями федеральных органов исполнительной власти. Поэтому для целей настоящей статьи контроль и надзор будут рассматриваться совместно, в "широком" и "узком" понимании данных терминов.

Широкое толкование контроля и надзора дает Указ Президента Российской Федерации "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 9 марта 2004 г. N 314, в котором под функциями по контролю и надзору понимаются следующие функции:

- осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

- выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

- регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Таким образом, в контрольно-надзорные функции включаются и разрешительные полномочия федеральных органов исполнительной власти, к которым в науке относят лицензирование, предоставление разрешения, сертификацию, предоставление допуска, аккредитацию, квотирование, регистрацию, проведение экспертизы и т.п.*(3)

Отдельно в названном Указе определялись другие функции федеральных органов исполнительной власти: функция по управлению государственным имуществом и функция по оказанию государственных услуг.

В юридической литературе неоднократно отмечалась как общая незавершенность определения функций федеральных органов исполнительной власти*(4), так и необходимость разграничения контрольно-надзорных и разрешительных функций*(5). Отмечается также постепенное закрепление регистрационных полномочий в принимаемых федеральными органами исполнительной власти административных регламентах в качестве государственных услуг*(6).

Узкое понимание контроля (надзора) (уже без разрешительных функций) представлено в ст. 2 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ, в соответствии с которой к контролю (надзору) относится деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений установленных требований посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

Анализ нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, определяющих перечни должностей федеральной государственной гражданской службы в территориальных органах, по которым предусматривается ротация федеральных государственных гражданских служащих, показывает применение как широкого, так и узкого подходов к определению контрольно-надзорных функций и соответственно к ротации федеральных государственных гражданских служащих.

В нормативных правовых актах одних федеральных органов исполнительной власти содержится специальная оговорка о том, что ротации подлежат только те федеральные государственные гражданские служащие, которые в соответствии с должностными регламентами осуществляют контрольные и надзорные функции в рамках компетенции федерального органа исполнительной власти, т.е. реализуется узкий подход к определению контрольно-надзорных функций. Такие уточнения присутствуют в перечнях должностей федеральной государственной гражданской службы, по которым предусматривается ротация федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности категории "руководители" в территориальных органах (далее - перечни) Росрыболовства, ФНС России, ФССП России, ФСТЭК России, Минюста России и МЧС России.

Вместе с тем, изучение нормативных правовых актов указанных федеральных органов исполнительной власти показывает, что в перечни (за исключением МЧС России *(7)) не вошли также связанные с коррупционными рисками должности федеральных государственных гражданских служащих, осуществляющих различные виды ведомственного контроля. Например, ведомственного финансового контроля, организуемого и осуществляемого каждым федеральным органом исполнительной власти как главным распорядителем средств федерального бюджета*(8).

Вторая группа федеральных органов исполнительной власти (ФСКН России, Рослесхоз) в своих нормативных правовых актах не уточняет наличие у подлежащих ротации федеральных государственных гражданских служащих контрольно-надзорных функций, а включает в перечни код должности, по которой предусматривается ротация. В данном случае, как представляется, также имеется в виду наличие у ротируемых федеральных государственных гражданских служащих только контрольно-надзорных полномочий.

Третья группа федеральных органов исполнительной власти (ФМБА России, Роструд, Росгидромет, Рособоронзаказ, Роспотребнадзор) не ограничивает ротацию по признаку наличия контрольно-надзорных функций. Так, ротации в Роспотребнадзоре подлежат руководители и заместители руководителей территориальных органов, начальники отделов и заместители начальников отделов территориальных органов*(9). Например, в состав территориального органа - Управления Роспотребнадзора по городу Москве входит 20 профильных отделов и 14 территориальных отделов, в том числе отдел бухгалтерского учета, отчетности и имущественных отношений, отдел регистрации и лицензирования*(10), т.е. ротации подлежат федеральные государственные гражданские служащие Роспотребнадзора, осуществляющие контрольно-надзорные функции, а также функции по управлению государственным имуществом и по оказанию государственных услуг.

В четвертой группе федеральных органов исполнительной власти - Минобороны России, ФСБ России, ФСО России, ГУСИ Президента Российской Федерации, Спецстрое России, ФСВТС России перечни не приняты, и соответственно механизм ротации в профилактике коррупционных проявлений не задействован. Более того, например, в Минобороны России ротация военнослужащих и федеральных государственных гражданских служащих, ранее рассматривавшаяся как одна из первоочередных мер по противодействию коррупции*(11), в ближайшей перспективе исключена из плановых антикоррупционных мероприятий*(12).

Объяснить это можно спецификой организации деятельности данных федеральных органов исполнительной власти - отсутствием самих территориальных органов; наделением контрольно-надзорными функциями в территориальных органах не федеральных государственных гражданских служащих, а военнослужащих; осуществлением контроля (надзора) центральными органами военного управления и т.п., а также нерешенностью вопроса о необходимости распространения ротации на военнослужащих и сочетания ротации как антикоррупционной меры с переводом военнослужащих к новому месту военной службы по служебной необходимости или в порядке плановой замены. Следует признать, что указанные особенности объективно препятствуют введению ротации в военной организации государства в рамках установленных законодателем в настоящее время оснований для ее применения.

Остается не решенным и вопрос о ротации государственных служащих, реализующих разрешительные функции. Разрешительные полномочия предоставлены всем федеральным органам исполнительной власти, входящим в военную организацию государства, и они занимают достаточно большой объем в механизме административно-правового регулирования в сфере обеспечения военной безопасности. В частности, в военной организации государства осуществляются: выдача разрешений на строительство (Минобороны России), лицензирование (Минобороны России, ФСВТС России, Рособоронзаказ, ФСТЭК России, СВР России, ФСБ России), государственная экспертиза (Минобороны России, ФСО России, ГУСП Президента Российской Федерации), организация проведения экспертизы (Спецстрой России), выдача сертификатов (ФСВТС России), предоставление права на осуществление внешнеторговой деятельности (ФСВТС России), аккредитация (Рособоронзаказ, ФСТЭК России, СВР России), согласование (ФСТЭК России, ФСБ России), выдача заключений (ФСТЭК России), оценка возможностей (Рособоронпоставка), оформление и выдача разрешений (ФСО России), а также реализуются специальные разрешительные функции (ФСБ России, ФСО России, ГУСП Президента Российской Федерации)*(13).

Такое состояние с применением ротации в военной организации государства не представляется обоснованным.

Коррупционные правонарушения достаточно распространены как среди военнослужащих, так и среди федеральных государственных гражданских служащих, а наиболее коррупциогенными областями в военной организации государства были и продолжают оставаться материальное обеспечение военнослужащих, материально-техническое обеспечение воинских частей и организаций, участие в закупках товаров, выполнение работ и оказание услуг для военных организаций и т.п.*(14)

Государством учитываются данные обстоятельства. Ряд сфер исполнения полномочий органов государственной власти, таких как регистрация и лицензирование видов деятельности, экспертиза и сертификация товаров и услуг, признаются приоритетными сферами правового регулирования в рамках антикоррупционной политики государства*(15). Должности, замещение которых связано с предоставлением государственных услуг, осуществлением контрольных и надзорных мероприятий, управлением государственным имуществом, выдачей лицензий и разрешений, хранением и распределением материально-технических ресурсов, считаются должностями, подверженными коррупционным рискам, что влечет за собой наложение на государственных служащих, их занимающих, ряда обязанностей, ограничений и запретов*(16).

В указанных сферах деятельности федеральных органов исполнительной власти с учетом их коррупциогенности необходимо применение всех мер по профилактике коррупционных проявлений, в том числе и ротации в военной организации государства.

В военно-юридической науке уже высказывалось мнение о необходимости введения ротации военнослужащих в антикоррупционных целях, а также были разработаны необходимые для этого конкретные дополнения и изменения в действующее военное законодательство *(17).

Положительную оценку получило предложение о введении института ротации в военной и правоохранительной сферах в ходе социологических исследований. В частности, проведенный Академией Генеральной прокуратуры Российской Федерации опрос прокурорских работников показал, что распространение института ротации на военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов может сыграть позитивную профилактическую антикоррупционную роль (за что высказались 74% опрошенных)*(18).

Существующие основания для ротации следует рассматривать в качестве "первого этапа", позволяющего создать и отработать ротационный механизм, определить проблемные организационные и правовые вопросы и принять меры по их решению.

На следующем этапе развитие ротации государственных служащих следует связать с распространением ротации на другие, помимо государственной гражданской, виды государственной службы - военную, правоохранительную службу и службу в органах прокуратуры с отказом от ее применения только в отношении должностных лиц территориальных органов и расширением перечня функций, при выполнении которых должностное лицо должно ротироваться. Такими функциями должны стать предоставление государственных услуг гражданам и организациям, подготовка и принятие решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также распределение ограниченного ресурса (квоты, частоты, участки недр и др.), управление государственным имуществом, выдача лицензий и разрешений, хранение и распределение материально-технических ресурсов.

Вполне очевидно, что принятие высказанных предложений потребует большой организационной работы, соответствующего правового обеспечения и бюджетных расходов. Однако представляется, что полученный эффект по профилактике коррупционных проявлений превысит произведенные затраты.

А.Г. Воробьев,

кандидат юридических наук

"Право в Вооруженных Силах", N 10, октябрь 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Приказ Рособоронзаказа "Об утверждении Перечня должностей федеральной государственной гражданской службы в территориальных органах Федеральной службы по оборонному заказу, по которым предусматривается ротация федеральных государственных гражданских служащих" от 15 января 2013 г. N 5; Приказ ФСТЭК России "Об утверждении перечня должностей федеральной государственной гражданской службы в территориальных органах Федеральной службы по техническому и экспортному контролю, по которым предусматривается ротация федеральных государственных гражданских служащих" от 8 ноября 2012 г. N 145.

*(2) Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р.

*(3) Субанова Н.В. Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. М., 2012. 288 с.

*(4) Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. Административная реформа в России: некоторые итоги и задачи юридической науки // Журн. рос. права. 2006. N 11.

*(5) См., напр.: Путило Н.В. Публичные услуги: между доктринальным пониманием и практикой нормативного закрепления // Журн. рос. права. 2007. N 6; Кузнецов В.И. О разрешительных функциях Минобороны России // Там же. 2012. N 9. С. 29-37.

*(6) Путило Н.В. Указ. соч.

*(7) Ротации подлежат начальник и заместитель начальника контрольно-ревизионного отдела территориального органа. См. приказ МЧС России "Об утверждении Перечня должностей федеральной государственной гражданской службы категории "руководители" в территориальных органах МЧС России, осуществляющих контрольные и надзорные функции, по которым предусматривается ротация федеральных гражданских служащих" от 23 ноября 2012 г. N 698.

*(8) См. подп. 11 п. 1 ст. 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации; приказ Минфина России "Об обеспечении деятельности по осуществлению государственного финансового контроля" от 25 декабря 2008 г. N 146н.

*(9) Приказ Роспотребнадзора "Об утверждении Перечня должностей федеральной государственной гражданской службы в Роспотребнадзоре, по которым предусматривается ротация федеральных государственных гражданских служащих" от 15 октября 2012 г. N 1018.

*(10) URL: http://77.rospotrebnadzor.ru/index.php/upravlenie.

*(11) Приказ Министра обороны Российской Федерации "О мероприятиях противодействия коррупции в Министерстве обороны Российской Федерации" от 27 сентября 2008 г. N 503 и приказ Министра обороны Российской Федерации "О мероприятиях противодействия коррупции в Вооруженных Силах Российской Федерации на 2010-2011 годы" от 31 мая 2010 г. N 550.

*(12) Приказ Министра обороны Российской Федерации "О мероприятиях по противодействию коррупции в Вооруженных Силах Российской Федерации на 2012-2013 годы" от 15 июня 2012 г. N 1525.

*(13) Полный перечень разрешительных функций см.: Субанова Н.В. Указ. соч.

*(14) См., напр.: Организационно-методические проблемы выявления коррупционных проявлений в деятельности воинских должностных лиц: науч. докл. / НИИ Академии Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М., 2009. С. 18; Кудашкин А.В., Беляков В.Н., Алексеев С.В. Проблемы противодействия коррупции в Вооруженных Силах Российской Федерации // Право в Вооруженных Силах. 2010. N 2. С. 7; Противодействие коррупции в военной организации государства. М., 2012. С. 22-42, 88-93; Волков А.А. Проявление коррупции в органах военного управления // ЭНИ "Военное право". 2012. Вып. 4.

*(15) См. ст. 5 Модельного закона "Основы законодательства об антикоррупционной политике", принятого в г. Санкт-Петербурге 15 ноября 2003 г. Постановлением N 22-15 на 22-м пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи государств - участников СНГ.

*(16) См.: Указ Президента Российской Федерации от 18.05.2009 г. N 557 "Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей".

*(17) Душкин И.В. Ротация как способ борьбы с коррупцией и перспективы ее применения на военной службе // Право в Вооруженных Силах. 2012. N 4. С. 24-26.

*(18) Анализ практики прокурорского надзора и мониторинг законодательства о противодействии коррупции: информ.-аналит. обзор / Академия ГП Российской Федерации. М., 2013. С. 21.