Административная реформа в России: некоторые итоги и задачи юридической науки (С.Е. Нарышкин, Т.Я. Хабриева, "Журнал российского права", N 11, ноябрь 2006 г.)

Административная реформа в России: некоторые
итоги и задачи юридической науки

Реформы присущи каждому государству и их проведение требует громадных усилий и последовательных действий. Проводятся они и в нашей стране - удачно или не очень хорошо. Современные государственные реформы - федеральная, судебная, административная, муниципальная - нацелены на обновление многих сторон организации и деятельности государства и его институтов. Цели, этапы и мероприятия реформ должны быть тщательно выверены и последовательно реализуемы. Им нужна прочная общественная поддержка. И тогда можно рассчитывать на успешные результаты. Их получение во многом зависит от использования достижений науки, и особенно юридической науки.

Действительно, научное предвидение и обоснованные рекомендации особенно востребованы в преддверии крупных государственных преобразований. Но дело не сводится к участию научных центров и ученых в подготовке отдельных правовых актов. Тут многое удается сделать. Гораздо труднее разработать правовую модель преобразований, в которой должны сочетаться и эволюционные, и качественно новые правовые инструменты, обеспечение правовой преемственности и сохранение полезного опыта и одновременно новых правовых решений. Это далеко не всегда и не сразу удается сделать, что заметно проявляется в ходе административной реформы.

Проведение административных реформ в России имеет длительную историю. Перестройки центрального аппарата государственного управления проводились и в Российской империи, и в годы Советской власти. После распада СССР предстояло по-новому осмыслить положение и роль исполнительной власти в российском государстве, преодолеть упрощенный взгляд на государство как совокупность органов и учреждений, понять, что исполнительная власть является самостоятельной ветвью государственной власти, неразрывно связанной с интересами общества и вся ее работа должна быть направлена на максимальное удовлетворение потребностей различных групп населения. В связи с этим к концу 90-х гг. прошлого века окончательно утвердилась мысль о необходимости проведения в России реформ, и прежде всего реформы административной. Тогда в связи с глобальной перестройкой политических и экономических процессов в стране предпринимались определенные меры по преобразованию органов государственного управления, заключавшиеся в первую очередь в деполитизации государственных структур.

Концептуальная идея преобразования государственного аппарата и формирования новой системы исполнительной власти впервые на государственном уровне нашла свое отражение в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 1997 г. "Порядок во власти - порядок в стране", но на практике она не получила своего развития и была отложена в силу ряда объективных причин, связанных в том числе с необходимостью кардинального пересмотра структуры, функций органов исполнительной власти*(1).

В Послании Президента РФ Парламенту 2003 г. была поставлена задача оптимизации функций государственных органов. Для достижения названной задачи и проведения необходимых преобразований Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах"*(2) были определены приоритетные направления административной реформы и дано поручение Правительству сформировать комиссию по проведению административной реформы*(3).

Общеизвестно, что для проведения масштабной реформы необходимо точно определить ее цели, объекты реформирования, этапы проведения реформы, необходимые средства. Недопустимо игнорировать и общемировые тенденции. В современном обществе они отчетливо проявляются в новом понимании роли государства, его функций, взаимоотношений общества и государства, его органов. Потребность в оптимальной системе государственной власти обусловлена как неотложными социально-экономическими проблемами, задачами повышения уровня и качества жизни населения, так и изменением роли государства, превращением его из надзирателя в партнера, действующего в интересах общества.

Следует подчеркнуть, что реформирование управления - задача не только российская. Целый ряд стран проводит административные реформы. Их опыт показывает, что это длительная, сложная работа, требующая усилий всего общества и, что важно, открытости власти для диалога.

Современные преобразования в этой сфере направлены на сокращение административного давления на предпринимательские структуры, наведение должного порядка в сферах, где присутствует избыточное государственное вмешательство. Исходным здесь должен являться тезис о том, что эффективность деятельности государства определяется не столько широтой охвата контролируемых им сфер, сколько реальным соблюдением общественных интересов, действенностью политических и правовых механизмов в стране.

Экономическое и социальное развитие стран протекает в соответствующих правовых формах, и сейчас уже не приходится доказывать необходимость и полезность права для упорядочения общественных отношений. Право всегда должно реагировать на любые социальные явления и прежде всего посредством закона управлять ими. Но практическая задача создания адекватного целям административной реформы правового обеспечения должна опираться на научную базу, на современные научные разработки. В то же время приходится констатировать, что в силу разных причин административная реформа в России началась без полноценной опоры на достижения юридической науки. А перенос без адаптации отдельных оторванных от "родной" почвы зарубежных идей в российское правовое поле, без органичного встраивания их в отечественную правовую систему не приводит к достижению тех целей, ради которых проводились преобразования.

Известным промахам и упущениям при проведении первого этапа административной реформы в немалой степени способствовало отсутствие необходимой теоретической базы. Тем не менее определенные результаты по итогам первого этапа административной реформы уже состоялись и с учетом этого опыта следует подтвердить важный вывод о необходимости более активного включения всего имеющегося научного потенциала на следующем (втором) этапе административной реформы. Многие конкретные вопросы реформы требуют проведения серьезных правовых исследований, научного прогнозирования путей дальнейшего развития правового регулирования в указанной области, формулирования необходимых законодательных предложений, а также предложений по совершенствованию имеющейся практики. Однако пока не удалось предвидеть поэтапные изменения законов и иных правовых актов.

Определяя задачи отечественной юридической науки, необходимо исходить из ясного понимания того, что уже реально сделано. Это позволит выдвинуть некоторые предположения относительно возможных перспектив продвижения вперед.

Административную реформу предполагается проводить в несколько этапов. На начальном этапе объектом реформы стали федеральные органы исполнительной власти и государственные учреждения, организации, включающие упорядочение их сети. Была проведена специализация федеральных органов исполнительной власти и создана их новая типология. Появились федеральные министерства, основной целью деятельности которых является определение государственной политики в порученной им сфере деятельности и нормотворчество, федеральные службы, основной функцией которых является государственный контроль и надзор, федеральные агентства, призванные организовать оказание государственных услуг и управление государственным имуществом.

Результатом интенсивной реализации первого этапа административной реформы в России, обращенной на формирование прозрачной системы органов исполнительной власти с четким разделением их компетенции, стало принятие целого ряда нормативных правовых актов, направленных на ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность хозяйствующих субъектов. Происходит перераспределение функций государственного управления между федеральными органами исполнительной власти, упразднение части дублирующих и избыточных функций этих органов власти. Это позволило в известной мере оптимизировать деятельность федеральных органов исполнительной власти.

Но это лишь относительно небольшая часть вопросов административной реформы. По ряду других приоритетных направлений административной реформы работы только начинаются либо еще не начаты или приостановлены. Уже сейчас очевидно, что в научном плане по итогам первого этапа административной реформы предстоит решить ряд задач по введению механизмов правового мониторинга и диагностики деятельности органов исполнительной власти, что предполагает:

во-первых, определение динамики правового регулирования и актов, подлежащих принятию, изменению и отмене;

во-вторых, разработку способов реализации компетенции государственных органов (различного типа) и совершения ими комплекса организационных, правовых, финансовых и материальных действий для реализации нормативных целей и функций;

в-третьих, исследование корреляции между целями, функциями и действиями государственных органов и реальными переменами в отраслях и сферах и в уровне деятельности организаций и предприятий;

в-четвертых, продолжение разработки механизма действия законов и иных правовых актов, используя позитивные и устраняя негативные факторы и добиваясь расширения сфер правомерного поведения граждан.

Пока не подготовлены и не реализованы эффективные механизмы осуществления контроля и надзора, противодействия коррупции. Наука не дала ответа на вопрос о формах взаимодействия между государством и структурами гражданского общества. Одна из основных форм отношений человека и государства - государственные услуги. В настоящее время отсутствуют единые представления о качестве и доступности государственных услуг, более того, практически ничего об этом не знают граждане. Нужны процедуры досудебного обжалования решений и действий государственных органов и должностных лиц. Только начинается реформа государственных унитарных предприятий и государственных учреждений, системы закупок для государственных и муниципальных нужд.

Надо полагать, что ученые-юристы могут сконцентрировать свои усилия на узловых вопросах дальнейшего совершенствования системы государственного управления. Сегодня административная реформа рассматривается в основном "административистами". Но задача реформы - оптимизировать управленческие процессы в разных сферах экономики, культуры и др., формы и методы работы государственных структур. Нужно наметить реальные пути сокращения административных барьеров и обеспечить развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики.

Эти вопросы открывают перспективы для выбора актуальной тематики научно-исследовательских работ в сферах конституционного, административного, гражданского, финансового, земельного, природоресурсного и других отраслей права. Но до сих пор усилия представителей различных отраслей юридической науки не скоординированы должным образом. Естественно, что и "выход" юридической науки на практические потребности в подобной ситуации весьма ограничен: при подготовке соответствующих правовых решений, как правило, учитывается мнение узкого круга специалистов одной научно-правовой отрасли. Между тем необходимым условием комплексности исследования актуальных проблем является объединение научных усилий ученых-юристов разных профилей; только в таком случае можно обеспечить грамотный, конструктивный, научно обоснованный и результативный анализ таких проблем, как изменение отношений органов с экономическими структурами, расширение участия граждан и их объединений в обсуждении решений, основания ответственности госслужащих и др.

С другой стороны, сейчас как никогда актуально требование комплексного изучения обозначенных вопросов, что предполагает объединение исследовательского потенциала юристов, экономистов, социологов и других специалистов.

Сегодня перед государством стоят задачи формирования механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти для их работы в новых условиях. Изменение структуры органов исполнительной власти означает не столько изменение видов органов исполнительной власти, их компетенции, сколько форм и порядка реализации их функций. Пока же в законодательстве не существует однозначного определения функций органов исполнительной власти. Более того, существующие легальные использования этого термина, как правило, не имеют под собой научной основы. Им зачастую обозначаются и задачи, и компетенция, и полномочия, и основные направления.

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"*(4) выделяются функции по принятию нормативных правовых актов, по контролю и надзору, по управлению государственным имуществом и по оказанию государственных услуг. Содержащееся в Указе описание этих функций позволяет говорить о том, что под ними подразумеваются группы полномочий (например, управление находящимися в федеральной собственности акциями), отдельные полномочия (осуществление полномочий собственника) и даже формы реализации полномочий (издание индивидуальных правовых актов). Данная классификация функций имела своей целью скорее закрепление видового отличия федеральных органов исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства), а не выделение всех функций органов исполнительной власти*(5). Поэтому термин "функции" в данном случае имел, скорее всего, "техническое" применение, которое, правда, предопределило очень "вольное" его использование в положениях о федеральных органах исполнительной власти. Качество их невысокое, и мы ждем предложений ученых-юристов.

Следует отметить, что, несмотря на существующие разработки, проблема функций исполнительной власти в юридической литературе все же требует должного теоретического осмысления*(6). Функции органов исполнительной власти выражают целевые задачи данной ветви власти. Посредством функционирования исполнительной власти непосредственно реализуется механизм государственного управления, который представляет собой организационное воздействие на социальные, экономические, культурные и иные отношения в обществе с целью обеспечения его эффективной жизнедеятельности. Исполнительная власть обеспечивает практическую реализацию функций государства. Производным является содержание функций органов исполнительной власти в разных сферах государственной жизни. В научном плане требуется определить правовые основания, принципы, виды и формы взаимоотношений органов исполнительной власти (федеральных и субъектов РФ) в процессе выполнения возложенных на них функций совместно с саморегулируемыми организациями и другими партнерами.

Сложности связаны прежде всего с проблемой определения правового статуса саморегулируемых организаций, передачей им отдельных государственных функций. Пока нет крупных работ о статусе саморегулируемых организаций, об их особенностях по отношению к иным юридическим лицам. Нужен анализ опыта функционирования таких организаций в России и в зарубежных странах. Готовы ли саморегулируемые организации к выполнению публичных функций? Не будут ли они руководствоваться исключительно своими частными, корпоративными интересами? Исследование этих вопросов позволит решить проблему передачи саморегулируемым организациям осуществления части функций исполнительной власти. По существу речь идет о "разгосударствлении" государственного управления.

Передача функций государства другим структурам - это конституционный вопрос, затрагивающий интересы всего нашего общества. И решать его необходимо, во-первых, на основании закона и посредством закона, во-вторых, с максимальной открытостью, учитывая мнение всех заинтересованных сторон, и, в-третьих, при передаче публичных функций государство должно сохранить за собой осуществление контроля за исполнением переданных функций, чтобы в случае ущерба общественным интересам принять адекватные меры.

В рамках административной реформы особое значение придается функциям по оказанию гражданам и юридическим лицам государственных услуг. Это - новое явление, хотя юридические трактовки были и раньше. Понятие "услуга" означает способ удовлетворения потребностей граждан и юридических лиц*(7).

Именно эти функции главным образом отражают взаимоотношения между гражданами и властью. Известно, что общее количество граждан, взаимодействующих с органами власти при исполнении данных функций, составляет более 15 млн человек в год.

Существенным недостатком действующего регулирования рассматриваемой сферы выступает как бессистемность, отсутствие единых требований к государственным услугам, так и трудность контроля институтов гражданского общества за их качеством. Законодательство о государственных услугах, оказываемых органами исполнительной власти, находится в стадии формирования. Пока нет ни одного базового законодательного акта, посвященного данной теме.

В условиях отсутствия четких правовых основ предоставления государственных услуг сложилась некоторая практика оказания такого рода услуг органами исполнительной власти. Государственный орган сам определяет (по существу, назначает) исполнителя услуги, принимает решение об отнесении услуги к категории бесплатной или платной (за исключением услуг, являющихся платными по закону, например, экологическая экспертиза), разрабатывает систему ценообразования, порядок и форму предоставления услуги и т.д. К существенным недостаткам существующего правового регулирования следует отнести отсутствие в нем механизмов по осуществлению контроля за качеством услуг, под которым следует понимать совокупность операций, включающую проведение оценки одной или нескольких характеристик государственной услуги и сравнение полученных результатов с установленными требованиями. Не определен круг лиц и институтов, осуществляющих контроль в этой области.

В результате таких действий органов исполнительной власти получили широкое распространение фиктивные и избыточные государственные услуги*(8). С другой стороны, государственные услуги, которые действительно необходимы гражданам и организациям, в ряде случаев не оказываются либо организация их предоставления оставляет желать лучшего.

Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)", утвержденная Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. N 1336*(9), одним из важнейших направлений реформирования государственного аппарата определила формирование соответствующего мировым стандартам комплекса государственных услуг. Ожидаемые результаты реализации Программы - "...достижение качественного уровня исполнения государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям государственных услуг". Система услуг означает гарантированные способы реализации социальных прав граждан на образование, охрану здоровья и медицинскую помощь, на жилище, на социальное обеспечение, на участие в культурной жизни и на получение квалифицированной юридической помощи и других прав, закрепленных в Конституции РФ. Необходим базовый федеральный закон, определяющий понятие, систему, процедуру оказания государственных услуг органами исполнительной власти, устанавливающий механизмы их реализации и режим ответственности за их нарушение.

Однако в теоретическом плане необходимым шагом на пути выполнения рассматриваемой практической задачи представляется теоретическая разработка терминологии: "государственная услуга" (соотношение с понятием "публичная услуга"), "стандарт государственной услуги", "качество государственной услуги" и т.п. Нужно выявить критерии платности или бесплатности предоставляемых услуг. Зарубежные исследователи отмечают тенденцию последних лет в ряде стран к коммерциализации процессов предоставления государственных услуг. Сторонники коммерциализации полагают, что введение состязательности в процесс предоставления услуг ведет к улучшению их качества. Недостаточность бюджетного финансирования может привести к постановке такого вопроса, и в этом случае немаловажно обозначить услуги, гарантированные государством. В этой связи возникает потребность в научных рекомендациях по поводу оснований и случаев передачи оказания государственных услуг негосударственным учреждениям и иным организациям. Полагаем, что решающими критериями для такой передачи должны выступать повышение эффективности реализации данных функций, увеличение степени доступности и повышение качества оказываемых услуг.

Требует своего научного осмысления и сам состав государственных услуг, который во многом зависит от наличия или отсутствия общественных потребностей. Но, пожалуй, более важной проблемой является нахождение оптимальной процедурно-процессуальной формы оказания услуг. К сожалению, процессуальной стороне деятельности исполнительной власти ни в теории, ни в практике управления не уделялось должного внимания. Наибольшую научную разработку и соответствующее ей правовое закрепление получили процедуры законодательных и судебных органов*(10). Но процессуальная форма свойственна любой правоприменительной деятельности, и лишь относительно правосудия процесс является не только его существенным и необходимым признаком, но и единственной формой его осуществления.

Упорядочению и конкретизации обязательств органов исполнительной власти перед обществом и повышению эффективности государственного управления и качества государственных услуг должны способствовать административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг. Работа по разработке и утверждению этих регламентов проводится на новом этапе административной реформы. Это своего рода инструмент, который позволит обществу контролировать и оценивать деятельность органов исполнительной власти.

Административный регламент представляет собой нормативный правовой акт, определяющий процедуру осуществления действий и принятия решений органом исполнительной власти либо в связи с непосредственным обращением гражданина или организации в целях реализации их прав и законных интересов, либо в связи с исполнением возложенных на орган исполнительной власти в соответствии с законодательством полномочий. Понятно, что административный регламент должен содержать необходимую информацию, достаточную как для получения государственной услуги гражданином или организацией, так и для исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги должностными лицами органа исполнительной власти.

Во исполнение утвержденной Правительством РФ Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах*(11) запланировано к разработке 382 административных регламента исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, из них в 2006 г. - более 100 регламентов, 40 из которых - к рассмотрению на Правительственной комиссии по проведению административной реформы*(12). В первом полугодии 2006 г. на заседаниях Комиссии были рассмотрены и одобрены 13 административных регламентов.

Однако это только видный глазу пласт работы. Так, в собственные планы федеральных органов исполнительной власти было внесено (по первичной оценке на конец июля) около 170 регламентов на 2006 г., и около 500 - на 2007-2008 гг. Идет активное включение субъектов РФ в процессы разработки и принятия административных регламентов. В ряде субъектов РФ (Челябинская, Ульяновская области) уже утверждены (постановлением губернатора соответствующего субъекта Федерации) порядки разработки административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг органами исполнительной власти. В Самарской области разработаны административные регламенты всех органов власти (но это связано с тем, что работы по данному направлению начались более двух лет назад).

Представляется, что скорейшее внедрение административных регламентов в практику позволит существенно упростить содержание административных процедур, поскольку будут исключены избыточные процедуры, уменьшено число внутренних согласований и использованы современные информационные технологии.

Главным итогом применения административных регламентов должны стать: сокращение сроков представления гражданам и организациям государственных услуг; уменьшение количества документов, подаваемых гражданином для получения услуги; установление исчерпывающего и четкого перечня оснований для отказа в предоставлении услуги; четкая регламентация процессов, включенных в административную процедуру; широкое использование современных информационных и коммуникационных технологий; создание механизмов досудебного обжалования решений, действия и бездействия работников органов исполнительной власти, участвующих в оказании государственной услуги; повышение персональной ответственности должностных лиц за соблюдение административных процедур.

Эффективное и качественное решение названных задач не может быть достигнуто без активного включения юридической науки в процессы разработки административных регламентов. В первую очередь это связано с необходимостью разработки понятийного аппарата, используемого в соответствующих нормативных правовых актах. Единообразие терминологии, четкость и ясность применяемых определений являются залогом эффективной реализации административных процедур и, в известном смысле, гарантией качества исполняемых функций и предоставляемых услуг. Немаловажным является и создание "шаблонной" модели административных регламентов. Административные процедуры в органах исполнительной власти должны выстраиваться в единообразном порядке, хотя и с учетом специфики применительно к каждому из видов деятельности. Практика ждет от науки новых решений типологии регламентов, их элементов, сочетания административных и служебных регламентов, сочетания стабильности и гибкости регламентов в ходе административных преобразований.

Учитывая интенсивное развитие интеграционных процессов, требуется усиление сравнительно-правовых исследований в сфере государственного управления многих зарубежных стран. Принятие административных регламентов позволило повысить качество оказываемых государственных услуг и осуществления государственных функций, но ценой излишней бюрократизации административных процедур и существенным увеличением государственных расходов.

Исследуя проблему осуществления исполнительными органами своих функций, административно-правовой науке следует пересмотреть взгляды на роль государственного "менеджмента". Государственные служащие - не технические специалисты, которые работают лучше, если им не "мешают". Они принимают социально-политические решения, в которых публичные интересы выше технических и экономических критериев. Эти предпочтения не могут быть проанализированы и поняты "кастой" чиновников, "изолированных" от общества.

Современный государственный служащий должен уметь работать со всеми общественными сегментами: как с конкретными гражданами, так и с общественными объединениями, ассоциациями, политическими партиями. Он также должен уметь работать с ними на самых разных уровнях: от личных контактов (приемов) до грандиозных митингов.

Насущная задача юридической науки - "формирование" знаний и методов развития постоянного сотрудничества между организациями граждан и органами исполнительной власти.

Участие граждан призвано придать гуманистическую направленность "технической" деятельности органов исполнительной власти. Очень важно, чтобы после десятилетия пустой риторики в центре внимания "главной" власти действительно оказался гражданин, чтобы деятельность органов исполнительной власти определялась потребностями, целями живущих в стране людей. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2005 г. свидетельствует о понимании важности этой задачи и ориентирует на ее решение: "Быть с обществом в ответственном диалоге - политически целесообразно. И поэтому современный российский чиновник обязан учиться разговаривать с обществом не на командном жаргоне, а на современном языке сотрудничества. Языке общественной заинтересованности, диалога и реальной демократии"*(13).

Участие граждан в деятельности органов исполнительной власти - это форма реализации суверенитета народа в осуществлении важнейшего вида государственной власти. Поэтому вовлечение граждан в процесс государственного управления всегда рассматривалось юридической наукой как важнейшая составляющая "активного" правового статуса гражданина, предоставляющего возможность "действовать для государства", а тем самым для общественного блага.

Кроме того, участие граждан позволяет обеспечивать и другие существенные характеристики исполнительной власти правового государства: публичность, открытость, взаимодействие с демократическими институтами, ориентация на общественную поддержку, предотвращение конфликтов в общественных отношениях и др.

Административная реформа в Российской Федерации еще далека до завершения. Темпы ее проведения нередко обесценивают результаты уже проведенных изменений и требуют более взвешенного подхода к определению последовательности преобразований. Административная реформа - самая трудная в истории современной России. Еще раз подчеркнем, что научной, теоретической основы проведения административной реформы на момент ее начала не существовало. Была очевидна лишь необходимость формирования исполнительного аппарата, адаптированного к новому типу экономики, соответствующего условиям и потребностям нового экономического строя. Указанное обстоятельство, на наш взгляд, явилось причиной некоторой непоследовательности и даже приостановки отдельных направлений административной реформы. Отсутствие до сих пор научной концепции реформы - явное упущение, наука не должна быть сторонним наблюдателем, ее задача - оказать посильную помощь в общем деле совершенствования управления.

Не секрет, что порой ожидаемые результаты существенно отличаются от реальных. Такое происходило и в процессе проведения мероприятий по снижению административных барьеров, и при введении режима "одного окна", и в других случаях. Здесь, как нам представляется, исключительно важно организовать мониторинг за эффективностью разработанных и проводимых мероприятий с тем, чтобы своевременно принять меры, провести их корректировку для достижения поставленных целей*(14).

От последовательности и результативности проведения административной реформы во многом зависит и достижимость целей иных реформ (федеративной, государственной службы, социальной и др.), потребность в координации с которыми в настоящее время ощущается все яснее. Изначальное отсутствие координации указанных мероприятий привело к тому, что решения о передаче полномочий с одного уровня власти на другой через некоторое время подлежали ревизии*(15).

Поскольку на успех реформы оказывает влияние общественная поддержка, а сами реформы эффективно реализуются усилиями государственных и общественных структур, юридической науке важно включиться в обсуждение процессов, происходящих в период проведения административной реформы. Представляется, потенциал правовой науки позволит найти оптимальные пути дальнейшего проведения реформы в интересах всего общества, разрешить возникающие в ее ходе и ожидаемые проблемы.

С.Е. Нарышкин,

руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации

Министр Российской Федерации, кандидат экономических наук

Т.Я. Хабриева,

директор Института законодательства и сравнительного

правоведения при Правительстве Российской Федерации,

доктор юридических наук, профессор,

заслуженный юрист России

"Журнал российского права", N 11, ноябрь 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Подробнее об этапах административной реформы см.: Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А. Административная реформа: проблемы и решения // Административная реформа в России: Научно-практическое пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2005. С. 1-53.

*(2) СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3046.

*(3) См.: Постановление Правительства РФ от 31 июля 2003 г. N 451 // СЗ РФ. 2003. N 31. Ст. 3150.

*(4) СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

*(5) Отметим, что изначально Указ устанавливал также правоприменительные функции, однако позднее они не были выделены, что неслучайно: правоприменительные функции характерны для любого из них.

*(6) См., например: Аверьянов В.Б. Функции и организационная структура государственного управления. М., 1984; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997; Бачило И.Л. Функции органов управления. М., 1976; Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. N 3; Козлов Ю.М. Исполнительная власть: сущность, функции // Вестник МГУ. Серия 11 "Право". 1992. N 4. С. 11.

*(7) В Конституции РФ понятие "услуга" рассматривается как вид материальной деятельности (ст. 8, 74); как объект гражданских прав - в Гражданском кодексе РФ (ст. 128, 129); как действия по оказанию помощи клиенту социальной службы - в Федеральном законе от 10 декабря 1995 г. N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации", в Федеральном законе от 2 августа 1995 г. N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" и т.д.

*(8) Фиктивная публичная услуга - услуга, установленная в нормативно-правовом акте, но не осуществляемая в реальной практике деятельности органов исполнительной власти. Избыточная публичная услуга (административный барьер) - услуга, частные издержки от введения которой для хозяйствующего субъекта, подпадающего под ее действие, превышают его частные выгоды и общественные выгоды с учетом эффекта дохода.

*(9) СЗ РФ. 2002. N 47. Ст. 4664.

*(10) Отмечалось, что юрисдикция может в соответствующих случаях составлять в одинаковой мере содержание и деятельность административных органов, и только один элемент, характерный для правосудия (differentia spetifica), не может быть найден в административной деятельности того или иного органа государства - применение особого процессуального порядка деятельности (см.: Зейдер Н.Б. Судебное решение в советском гражданском процессе: Дис. : д-ра юрид. наук. М., 1954. С. 52; Полянский Н.Н. Система судебного права // Советское государство и право. 1939. N 3. С. 80; Строгович М.С. Природа советского уголовного процесса и принцип состязательности. М., 1939. С. 47). С возрождением парламентаризма исследователи стали выделять парламентские процедуры как основную форму осуществления парламентом своих функций. В этой связи парламентское право нередко расценивают не только в качестве института или подотрасли конституционного права, а как полноценную, самостоятельную отрасль процессуального права (анализ позиций см. подробно: Парламентское право России: Учебное пособие / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2003. С. 15-26).

*(11) Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р // СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720.

*(12) Постановление Правительства РФ от 31 июля 2003 г. N 451 // СЗ РФ. 2003. N 31. Ст. 3150.

*(13) РГ. 2005. 26 апр.

*(14) См.: Тихомиров Ю.А. Вводить мониторинг права // Право и экономика. 2004. N 3.

*(15) Так, многие полномочия федеральных органов государственной власти, которые с 1 января 2005 г. Президентом РФ по решению Государственного совета предлагалось передать органам государственной власти субъектов РФ, Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ были от органов государственной власти субъектов РФ переданы на федеральный уровень.