К вопросу о переходе к новой форме жилищного обеспечения военнослужащих - единовременной денежной выплате на приобретение или строительство жилого помещения (Е.Н. Трофимов, "Право в Вооруженных Силах", N 10, октябрь 2013 г.)

К вопросу о переходе к новой форме жилищного обеспечения военнослужащих - единовременной денежной выплате на приобретение или строительство жилого помещения

Как следует из официальных выступлений должностных лиц Министерства обороны Российской Федерации в средствах массовой информации, а также из публикаций на официальном сайте Министерства обороны Российской Федерации, указанный федеральный орган исполнительной власти намерен начиная с 1 января 2014 г. перейти к новой форме жилищного обеспечения военнослужащих - единовременной денежной выплате на приобретение или строительство жилого помещения.

Данный вопрос является также темой обсуждения и на страницах научно-практического журнала "Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение"*(1).

Новую волну активности в обсуждении рассматриваемого вопроса вызвала публикация на официальном сайте Министерства обороны Российской Федерации 11 июля 2013 г. проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О статусе военнослужащих". Указанный законопроект предусматривает внесение соответствующих изменений в некоторые статьи Федерального закона "О статусе военнослужащих" в части, касающейся порядка жилищного обеспечения военнослужащих.

Следует отметить, что идея замены существующей "натуральной" формы жилищного обеспечения военнослужащих единовременной денежной выплатой на приобретение или строительство жилья не нова. Так, еще 22 июля 2005 г. депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации М.В. Бабичем, А.А. Сигуткиным, А.М. Головатюком в Государственную Думу был внесен к рассмотрению законопроект N 201121-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления военнослужащими права на жилище" (вх. N 1.1-7012). В последующем в соответствии с п. 109 протокола заседания совета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 12 ноября 2007 г. N 278 указанный проект федерального закона был снят с рассмотрения Государственной Думой в связи с отзывом его авторами.

В указанном законопроекте была сделана попытка определить условия и порядок производства выплаты военнослужащим денежных средств для приобретения или строительства жилых помещений. При этом, были достаточно полно конкретизированы порядок, условия производства таких выплат, которые как по заключению Правительства Российской Федерации, так и по заключению Общественной палаты Российской Федерации (протокол N 31-П от 23 августа 2007 г.) были признаны противоречащими действующему законодательству.

В законопроекте, опубликованном на сайте Министерства обороны Российской Федерации 11 июля 2013 г., предпринята попытка избежать какой-либо конкретизации порядка и условий производства военнослужащим единовременной выплаты на приобретение или строительство жилого помещения, а также конкретизации размера такой выплаты. Предлагаемые к внесению в Федеральный закон "О статусе военнослужащих" изменения носят в основном общий характер, а вместо конкретизации порядка реализации предлагаемых изменений в законопроекте использованы отсылочные нормы.

Однако и в таком виде рассматриваемый законопроект может вызвать негативное отношение военнослужащих. Основной причиной возможного такого отношения является то, что предлагаемый законопроект лишает военнослужащих права выбора по их усмотрению формы обеспечения жильем, тогда как до настоящего момента право выбора формы обеспечения жильем принадлежало исключительно самому военнослужащему. При таких условиях предлагаемые изменения явно не согласуются с ч. 2 ст. 55 Конституции Российской Федерации, которая не допускает издания в Российской Федерации законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина.

Видится, что предлагаемые изменения в части, касающейся формы обеспечения жильем военнослужащих, были бы правомерными, если их применение было бы предусмотрено к правоотношениям, возникшим после их введения в действие.

Так, перед всеми военнослужащими, заключившими первый контракт о прохождении военной службы (поступившими на военную службу по контракту) до 1 января 1998 г. (за исключением курсантов военных образовательных учреждений профессионального образования), и военнослужащими, назначенными на воинские должности после окончания военного образовательного учреждения профессионального образования и получения в связи с этим офицерского воинского звания до 1 января 1998 г., и членами их семей у Министерства обороны Российской Федерации имеются обязательства по их обеспечению жилыми помещениями для постоянного проживания на условиях договора социального найма по месту их военной службы, а при увольнении с военной службы при общей продолжительности военной службы более 20 лет или по "льготному" основанию*(2) при общей продолжительности военной службы 10 лет и более и по избранному ими после увольнения с военной службы постоянному месту жительства. Такого рода обязательства ни при каких условиях не могут быть отменены.

При этом, применение новой формы жилищного обеспечения в виде единовременной выплаты на приобретение или строительство жилья видится допустимым в отношении военнослужащих, обеспечиваемых в соответствии с действующим законодательством на весь период военной службы служебным жильем, при возникновении у указанной категории военнослужащих права на получение жилого помещения для постоянного проживания в собственность бесплатно или по договору социального найма, если такое право возникнет у них после вступления в законную силу предлагаемых изменений. Такое утверждение основано на том, что в соответствии с действующим законодательством перед такой категорией военнослужащих до возникновения у них оснований для получения жилья для постоянного проживания у Министерства обороны Российской Федерации имеется лишь обязательство по обеспечению их служебными жилыми помещениями и правоотношения, связанные с обеспечением их жильем для постоянного проживания, отсутствуют.

При этом, размер единовременной денежной выплаты полностью должен покрывать затраты на приобретение военнослужащим жилья по избранному им постоянному месту жительства с тем, чтобы не умалялось право на бесплатное получение жилья.

Негативное отношение военнослужащих в рассматриваемом проекте федерального закона могут вызвать также нормы, имеющие двусмысленный, оценочный характер, такие как "при наличии у федерального органа исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба возможности предоставить военнослужащему жилое помещение..." (абз. 7 п. 6 ст. 15 проекта закона). Такая формулировка при отсутствии определенности в сроках, условиях и основаниях принятия решения, диспозитивное установление возможности совершения органами, уполномоченными принимать такие решения в отношении военнослужащих, потенциально содержат предпосылки к совершению коррупционных правонарушений.

Следует отметить, что предлагаемый проект федерального закона содержит также некоторые положения, которые заслуживают положительной оценки. Это, прежде всего, касается условий и порядка предоставления военнослужащим служебных жилых помещений.

Так, законопроект предполагает более четкое определение возможного места (территориально) предоставления военнослужащим и членам их семей служебного жилья.

Абзацем 3 п. 2 ст. 15 проекта закона предусматривается, что служебные жилые помещения и жилые помещения, арендованные воинскими частями, предоставляются военнослужащим и совместно проживающим с ними членам их семей в населенных пунктах, в которых располагаются воинские части, являющиеся местом военной службы, а при отсутствии возможности предоставить жилые помещения в таких населенных пунктах - в других населенных пунктах, расположенных на удалении от воинских частей, позволяющем поддерживать боевую готовность воинских частей, ежедневно и своевременно прибывать к месту военной службы и возвращаться в жилое помещение по месту жительства, тогда как ныне действующая редакция ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" в рассматриваемой части содержит лишь неопределенную формулировку: "Служебные жилые помещения предоставляются в населенных пунктах, в которых располагаются воинские части, а при отсутствии возможности предоставить служебные жилые помещения в указанных населенных пунктах - в других близлежащих населенных пунктах".

При этом, правом определения критериев удаленности населенных пунктов от места военной службы, в которых возможны предоставление военнослужащим служебного жилья, аренда жилья для военнослужащих для их временного проживания, а также в которых военнослужащие могут осуществлять наем (поднаем) жилых помещений, наделяется федеральный орган исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба.

Видится важным четкое определение формы договора найма специализированных жилых помещений. Так, абз. 9 п. 2 ст. 15 проекта федерального закона предусмотрено, что условия и порядок заключения такого договора определяются федеральным органом исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба, в соответствии с типовыми договорами найма специализированных жилых помещений, утвержденных Правительством Российской Федерации. Верится, что указанная формулировка позволит исключить ныне действующие ограничения регистрации военнослужащих по месту жительства в предоставленных им служебных жилых помещениях*(3).

Предлагаемый проект федерального закона более четко определяет жилищные права членов семей военнослужащих (за исключением военнослужащих, участвующих в накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих), погибших (умерших) в период прохождения военной службы, а также членов семей граждан, проходивших военную службу по контракту и погибших (умерших) после увольнения с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более. Существенным является формулировка, которая предусматривает, что размер предоставляемой единовременной денежной выплаты будет определяться исходя из нормы предоставления общей площади жилого помещения, на которую имел право погибший (умерший) военнослужащий, гражданин, уволенный с военной службы, и его права на дополнительную общую площадь жилого помещения.

При этом, как и в ныне действующей редакции, в проекте федерального закона не отражен вопрос: исходя из чего определять возникшее право на получение единовременной выплаты (ныне - право на получение жилья)? То ли достаточно наличия на момент гибели (смерти) военнослужащего, гражданина, уволенного с военной службы, у них потенциального права на получение указанной выплаты, то ли необходимо их признание установленным порядком нуждающимися в получении такой выплаты. Видится, что законным и справедливым был бы первый подход.

В заключение хотелось бы отметить, что, по всей видимости, замена натуральной формы жилищного обеспечения единовременной выплатой на приобретение или строительство жилья не имеет альтернативы и будет все же принята. При этом, хочется надеяться, что возможные изменения максимально будут соответствовать интересам военнослужащих и членов их семей.

Е.Н. Трофимов,

юрист, подполковник юстиции запаса

"Право в Вооруженных Силах", N 10, октябрь 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Воробьев Е.Г. О монетизации жилищного обеспечения военнослужащих: научно-практический комментарий к законопроектной инициативе полной замены натурального жилищного обеспечения постоянным жильем единовременной денежной выплатой на его приобретение // Право в Вооруженных Силах. 2013. N 6, 7, 8.

*(2) Имеется в виду увольнение по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями.

*(3) Более подробно см.: Трофимов Е.Н. К вопросу об ограничении регистрации по месту жительства военнослужащих и членов их семей, проживающих в служебных жилых помещениях // Право в Вооруженных Силах. 2013. N 8. С. 29-32.