Об изменениях в административной ответственности в сфере защиты конкуренции (в части определения размеров штрафов и ответственности за непредставление информации, представление недостоверной информации) (И.В. Башлаков-Николаев, "Законы России: опыт, анализ, практика", N 2, февраль 2014 г.)

Об изменениях в административной ответственности в сфере защиты конкуренции (в части определения размеров штрафов и ответственности за непредставление информации, представление недостоверной информации)

Федеральным законом от 2 ноября 2013 г. N 285-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и статью 3 Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О безопасности дорожного движения" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"*(1) в регулирование административной ответственности в сфере защиты конкуренции внесен ряд существенных изменений и дополнений, которые заслуживают особого внимания. Дополнения и изменения вступили в силу 4 декабря 2013 г.

Устранен правовой пробел, в соответствии с которым хозяйствующие субъекты, злоупотреблявшие доминирующим положением на рынке при приобретении товаров, работ, услуг, привлекались к ответственности в соответствии со ст. 14.31 КоАП РФ в минимальном размере 100 тыс. руб. в связи с отсутствием выручки на указанных рынках.

Существовавшее положение было связано с тем, что оборотный штраф ранее рассчитывался только с выручки от реализации товара на рынке. А в тех случаях, когда хозяйствующий субъект, доминирующий на рынке, осуществлял закупку, он получал не выручку, а осуществлял расходы. Такая ситуация, например, складывалась при закупке переработчиками у производителей сырого молока*(2), зерна и т.п. При злоупотреблении доминирующим положением на рынке лицами, приобретающими товар, работу, услугу, нарушитель не получал выручки, а, следовательно, оборотный штраф ему рассчитывался из минимального размера штрафа.

С внесением изменений в ст. 14.31 КоАП РФ восторжествовал принцип справедливости при привлечении к административной ответственности. Теперь во всех случаях злоупотребления доминирующим положением на рынке, вне зависимости от того, является нарушитель продавцом или покупателем, рассчитывается оборотный штраф исходя из объема товарного рынка, выраженного либо в сумме выручки на рынке, либо в сумме расходов по приобретению товаров.

Для реализации данного принципа потребовалось внести дополнения в п. 3 ч. 1 ст. 3.5 КоАП РФ, в соответствии с которыми административный штраф теперь может исчисляться исходя из суммы расходов правонарушителя на приобретение товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, а к виду запрещенной деятельности отнесено также приобретение товара наряду с его реализацией.

Для конкретизации порядка применения административного штрафа исходя из расходов законодательно установлено, что расходы на приобретение товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, определяются в соответствии со ст.ст. 254 и 268 Налогового кодекса РФ.

Кроме того, привлечение к административной ответственности по ч. 7 ст. 19.8 КоАП РФ является теперь отягчающим обстоятельством при установлении административной ответственности по ст.ст. 14.31, 14.31.1, 14.31.2, 14.33 КоАП РФ согласно пп. 3 п. 3 примечания к ст. 14.31 КоАП РФ. Причем данное отягчающее обстоятельство может быть применено только к тому административному правонарушению, в рамках дела о котором были истребованы сведения (информация), необходимые для расчета размера административного штрафа.

Необходимо отметить, что по ч. 1 ст. 14.32 КоАП РФ оборотный штраф также впредь будет рассчитываться не только исходя из суммы выручки, а также и исходя из суммы расходов правонарушителя на приобретение товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение.

Изменен принцип назначения административного наказания по ст.ст. 14.31, 14.31.1, 14.31.2, 14.33.

Теперь согласно второму предложению примечания 4 к ст. 14.31 КоАП РФ при наличии обстоятельств, предусмотренных п.п. 5 и 6 ч. 1 ст. 4.2 КоАП РФ (предотвращение лицом, совершившим административное правонарушение, вредных последствий административного правонарушения, а также добровольное возмещение лицом, совершившим административное правонарушение, причиненного ущерба или добровольное устранение причиненного вреда), административный штраф налагается на юридическое лицо в размере суммы минимального размера административного штрафа, предусмотренного за совершение данного административного правонарушения.

Фактически данной нормой установлен принцип применения административного штрафа в минимальном размере при предотвращении лицом, совершившим административное правонарушение, вредных последствий административного правонарушения или добровольного возмещения виновным лицом ущерба или вреда.

При наличии обстоятельств, смягчающих административную ответственность, размер административного штрафа, налагаемого на юридическое лицо, по общему правилу, применяемому для оборотных штрафов в сфере защиты конкуренции, подлежит уменьшению за каждое такое обстоятельство на одну восьмую разности максимального размера административного штрафа, предусмотренного за совершение данного административного правонарушения, и минимального размера административного штрафа, предусмотренного за совершение данного административного правонарушения. Исключения составляют два обстоятельства, предусмотренные п.п. 5 и 6 ч. 1 ст. 4.2 КоАП РФ, которые являются обстоятельствами, в соответствии с которыми применяется минимальный штраф.

За координацию экономической деятельности по ч. 2 ст. 14.32 КоАП РФ вместо оборотного штрафа для юридических лиц введен фиксированный штраф в размере от одного миллиона до пяти миллионов рублей.

В качестве отягчающего обстоятельства для случаев применения оборотного административного штрафа по ст. 14.32 КоАП РФ дополнительно включено привлечение к административной ответственности по ч. 7 ст. 19.8 КоАП РФ, так же как и по ст.ст. 14.31, 14.31.1, 14.31.2, 14.33 КоАП РФ.

Введена административная ответственность за непредставление, несвоевременное представление сведений для расчета штрафа антимонопольными органами, а также ответственность за представление заведомо недостоверных сведений для расчета штрафов.

Ни нормами Налогового кодекса РФ, ни нормами ст. 14.31 КоАП РФ не регламентировано, что размер выручки для расчета оборотного административного штрафа должен быть установлен антимонопольным органом на основании первичных бухгалтерских документов. Как правило, антимонопольные органы определяют выручку на основании документов, представляемых самими хозяйствующими субъектами, привлекаемыми к административной ответственности.

Вопрос о достоверности сведений, представляемых антимонопольному органу для расчета оборотного штрафа, являлся актуальным в связи с тем, что антимонопольный орган, с одной стороны, не наделен полномочиями по контролю первичных бухгалтерских документов нарушителя, а с другой стороны, нарушители в ряде случаев злоупотребляли своим правом и представляли в антимонопольный орган недостоверные сведения о выручке либо не представляли сведения о выручке вовсе, чем препятствовали деятельности антимонопольных органов по привлечению виновных лиц к административной ответственности в виде оборотного штрафа.

В этих случаях антимонопольный орган привлекал нарушителей к ответственности в соответствии с ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ.

Суды при рассмотрении вопроса об определении антимонопольным органом выручки для определения размера штрафа в ряде случаев указывали, что необходимые сведения о выручке были получены по официальному запросу антимонопольного органа, которому была предоставлена хозяйствующим субъектом информация о сумме выручки, полученной хозяйствующим субъектом от реализации услуг с приложением оборотно-сальдовой ведомости по счету бухгалтерского баланса и отчета о прибылях и убытках за год. При этом, по мнению суда, у антимонопольного органа при вынесении постановления о наложении штрафа отсутствовали основания не доверять официально представленной хозяйствующим субъектом информации о сумме полученной выручки*(3).

Вопрос о необходимости анализа первичных бухгалтерских документов и других документов, подтверждающих получение дохода от оказания услуг, реализации товара, антимонопольным органом для целей исчисления оборотных штрафов исследовался Высшим Арбитражным Судом РФ (далее - ВАС РФ). Президиумом ВАС РФ сформирована правовая позиция, согласно которой антимонопольный орган вправе получать необходимую информацию у хозяйствующих субъектов, а хозяйствующий субъект несет обязанность представлять сведения, которые соответствуют действительности и отвечают требованиям, предъявляемым к бухгалтерскому и налоговому учету и установленному порядку определения доходов*(4). При этом суд указал, что в ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства хозяйствующий субъект по запросу антимонопольного органа предоставил справку с данными об общей сумме выручки и сумме выручки от оказания услуг на конкретном рынке, а также бухгалтерский баланс и отчет о прибыли и убытках, а антимонопольный орган исходя из этих сведений и при отсутствии сомнений в их достоверности исчислил штраф с учетом ст. 3.5 КоАП РФ и санкции ст. 14.31 КоАП РФ.

Кроме того, в данном судебном акте сформирована правовая позиция ВАС РФ, согласно которой на антимонопольный орган не возложена безусловная обязанность самостоятельно определять размер выручки лица, привлекаемого к административной ответственности на основании непосредственного исследования первичных документов. Данная позиция основывается на нормах ст. 9 НК РФ, устанавливающих перечень участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах.

В том случае, если хозяйствующий субъект не представляет информацию о выручке либо представляет недостоверную информацию о выручке, антимонопольный орган ранее принимал меры по привлечению таких лиц к административной ответственности по ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ, если информация о выручке запрашивалась в рамках ст. 25 и гл. 9 Закона о защите конкуренции; по ст. 19.7 КоАП РФ, если информация о выручке запрашивалась в рамках производства по делу об административных правонарушениях.

С устранением данного пробела в настоящее время в соответствии с ч. 7 ст. 19.8 КоАП РФ непредставление или несвоевременное представление в антимонопольные органы по их требованию сведений (информации), необходимых для расчета размера административного штрафа, либо представление в антимонопольные органы заведомо недостоверных сведений (информации), необходимых для расчета административного штрафа, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до пятнадцати тысяч рублей, на юридически лиц - от ста тысяч до пятисот тысяч рублей.

Необходимо отметить, что размер нижнего предела санкций в данном случае в два раза выше, чем в случае непредставления сведений или представления заведомо недостоверных сведений в иных, кроме необходимости получения данных для расчета штрафов, случаях.

Кроме того, ч. 8 ст. 19.8 КоАП РФ особо установлена ответственность для тех случаев, когда недостоверные сведения легли в основу расчета административного штрафа и об этом стало известно антимонопольному органу после наложения такого административного штрафа.

В указанном случае виновные в представлении недостоверных сведений должностные лица подлежат ответственности в размере от десяти тысяч до пятнадцати тысяч рублей, а юридические лица - в размере разности суммы административного штрафа, который был бы наложен за совершение административного правонарушения при представлении достоверных сведений, необходимых для расчета штрафа и суммы наложенного штрафа, и наложенного штрафа, но не менее двукратного размера наложенного административного штрафа. Такова санкция за обман антимонопольного органа при расчете административного штрафа.

Для введения данной санкции потребовалось внести дополнения в ст. 3.5 КоАП РФ и установить, что административный штраф может исчисляться также исходя из разности суммы административного штрафа, который был наложен за совершение административного правонарушения при представлении достоверных сведений (информации), необходимых для расчета размера административного штрафа, и суммы наложенного административного штрафа.

Кроме того, для применения данной санкции законодатель внес дополнения в ст. 3.5 КоАП РФ, включив в нее ч. 4.2, в соответствии с которой размер административного штрафа, исчисляемого исходя из разности суммы административного штрафа, который был бы наложен за совершение административного правонарушения при представлении достоверных сведений (информации), необходимых для расчета размера административного штрафа, и суммы наложенного штрафа, не может превышать десятикратный размер наложенного административного штрафа.

Понятно, что в случаях назначения оборотного штрафа санкция по ч. 8 ст. 19.8 КоАП РФ превышает ранее применяемую санкцию ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ. Вновь принятые санкции направлены на стимулирование представления достоверных сведений в антимонопольные органы.

Необходимо отметить, что для административных правонарушений, предусмотренных ч.ч. 7 и 8 ст. 19.8 КоАП РФ, в соответствии с ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ установлен годичный срок привлечения к административной ответственности.

Для ч.ч. 3, 4 и 5 ст. 19.8 КоАП РФ законодатель оставил двухмесячный срок (трехмесячный при рассмотрении дела судом). Таким образом, законодательно разрешен спор о том, какой срок подлежит применению к данным нормам. Необходимо отметить, что на правонарушения в сфере иностранных инвестиций на территории Российской Федерации также распространен годичный срок давности.

Федеральным законом от 2 декабря 2013 г. N 343-ФЗ "О внесении изменения в статью 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"*(5) изменен размер санкции, применяемой к юридическим лицам за непредставление, несвоевременное представление сведений, а также за представление заведомо недостоверных сведений в антимонопольные органы.

Данные изменения вступили в силу 3 января 2014 г.

Теперь в соответствии с ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ непредставление или несвоевременное представление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган сведений (информации), предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации, в том числе непредставление сведений (информации) по требованию указанных органов, а равно представление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган заведомо недостоверных сведений (информации), за исключением случаев представления недостоверных сведений для расчета административного штрафа, влечет наложение административного штрафа, на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до пятисот тысяч рублей. Ранее был установлен штраф от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей.

Данное изменение стало итогом реализации правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в постановлении от 17 января 2013 г. N 1-П по делу о проверке конституционности положения ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Маслянский хлебоприемный пункт"*(6). Согласно данной позиции ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ признана соответствующей Конституции Российской Федерации постольку, поскольку ее положения, обеспечивая достижение целей административного наказания, направлены на создание надлежащих условий для защиты конкуренции, свободы экономической деятельности, прав и свобод граждан и их объединений. Вместе с тем положение ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ, предусматривающее во взаимосвязи с установленными КоАП РФ правилами назначения административного наказания возможность привлечения юридического лица к административной ответственности в виде административного штрафа в определенных им пределах - от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей, признано указанным постановлением Конституционного Суда РФ не соответствующим ст. 17, ч.ч. 1 и 2 ст. 19, ч.ч. 1-3 ст. 35 и ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации постольку, поскольку установленный этим положением значительный минимальный размер административного штрафа в системе действующего правового регулирования, не допускающего назначение административного наказания ниже низшего предела соответствующей административной санкции, не позволяет во всех случаях в полной мере учесть характер совершенного административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, а также иные имеющие значение для дела существенные обстоятельства и тем самым - обеспечить назначение справедливого и соразмерного административного наказания.

И.В. Башлаков-Николаев,

руководитель Управления

Федеральной антимонопольной службы

по Московской области

"Законы России: опыт, анализ, практика", N 2, февраль 2014 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 2013. N 44. Ст. 5624.

*(2) См., например: http://www.kommersant.ru/doc/1220918.

*(3) См., например: Постановление ФАС Поволжского округа от 3 июля 2012 г. по делу N А65-19160/2011.

*(4) См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 19 июня 2012 г. N 1759/11 по делу N А65-11008/2010.

*(5) СЗ РФ. 2013. N 49 (ч. 1). Ст. 6344.

*(6) СЗ РФ. 2013. N 4. Ст. 304.