Особенности разграничения предметов ведения в Индийском Союзе: общие принципы и проблемы правоприменения (С.С. Кузнецова, "Российский юридический журнал", N 1, январь-февраль 2014 г.)

Особенности разграничения предметов ведения в Индийском Союзе: общие принципы и проблемы правоприменения

Статья посвящена порядку и общим принципам разграничения предметов ведения в Индийском Союзе, а также анализу имеющихся пробелов в конституционном регулировании. Автор обращается к практике Верховного суда Индийского Союза, в котором разрешается ряд проблем правоприменения в части разграничения предметов ведения и осуществления полномочий органами государственной власти.

Институт разграничения предметов ведения является исключительно федеративным и играет важную роль в характеристике политико-территориального устройства государства, так как выражает реальное распределение сил и уровень централизации государственной власти. Сегодня существуют различные способы разграничения предметов ведения, государство выбирает подходящий с учетом исторических условий, а также тех реалий, которыми обусловлено формирование федеративного государства.

В Приложении VII к Конституции Индии*(1) закреплены три перечня предметов ведения: предметы исключительного ведения Союза, предметы совместного ведения Индийского Союза и его штатов, а также предметы исключительного ведения штатов Индии. Идея трех перечней впервые была использована в Акте об управлении Индией 1935 г.

Индийский Союз характеризуется ярко выраженным централизованным подходом к разграничению предметов ведения. Во-первых, перечень предметов исключительного ведения федерации (97 пунктов) значительно шире перечней, закрепляющих предметы совместного ведения Индии и ее штатов (47 пунктов), а также предметы исключительного ведения штатов (66 пунктов). Во-вторых, в соответствии со ст. 248 Конституции Индии именно за Союзом сохраняется право на регулирование вопросов, не включенных ни в один из перечней. Обращаясь к вопросу о взаимосвязи истории становления Индийского Союза и централистского способа разграничения предметов ведения, Ллойд Рудольф и Сьюзан Рудольф отметили, что существовало два варианта: британский имперский способ распределения полномочий между сильным центром и слабыми штатами и противоположная идея слабого центра и сильных штатов, предложенная той частью современной Индии, которую составляли независимые княжества. Выбор был сделан в пользу британского способа, поскольку сильная центральная власть, по мнению Неру, обеспечивала возможности для планового развития*(2).

Институт разграничения предметов ведения прежде всего определяет субъекта правового регулирования вопросов, отнесенных к тому или иному перечню предметов ведения. В соответствии с п. 1 ст. 246 Конституции Индии Парламент Союза имеет исключительное право на регулирование вопросов, закрепленных в перечне предметов исключительного ведения Союза. Легислатуры штатов, в свою очередь, полномочны осуществлять исключительное законодательное регулирование по предметам ведения штатов (п. 3 ст. 246 Конституции Союза). В силу п. 2 указанной статьи Парламент Индии и легислатуры штатов имеют равные полномочия по законодательному регулированию вопросов совместного ведения. В случае противоречия положений законов, принятых Парламентом Индии и легислатурами штатов, закон федерального уровня имеет преимущество вне зависимости от того, был он принят до или после реализации штатом своего права на законодательное регулирование вопроса совместного ведения, при этом закон легислатуры признается недействительным в той части, в которой он противоречит закону Союза (п. 1 ст. 254 Конституции Индии).

Исходя из анализа перечней предметов ведения можно сделать вывод, что право регулировать большинство важнейших вопросов предоставлено союзному Парламенту. Среди предметов ведения Союза - гражданство, конституционно-правовой статус иностранцев, регулирование избирательного процесса, в том числе определение порядка избрания легислатур штатов, образование и деятельность Верховного суда и высоких судов штатов, чеканка монет, государственный долг и иностранные займы, союзные налоги и сборы, отрасли промышленности общенационального значения, атомная энергетика, транспортные пути, оборона, государственные границы, вопросы войны и мира, а также оружие, внешнеэкономические вопросы, в том числе регулирование таможенных границ. Однако перечень предметов ведения Союза содержит далеко не все вопросы, фактически подлежащие регулированию на федеральном уровне. Так, не упомянуты принятие Конституции Индии, внесение в нее поправок, контроль за ее исполнением, федеративное устройство и территория Индии, управление федеральной государственной собственностью.

В соответствии со ст. 368 Конституции Индии поправки в нее вносятся Парламентом Индии ввиду принадлежности Союзу учредительной власти. Однако существует особый порядок принятия поправок в отдельные нормы, которые названы в ч. 2 ст. 368 Конституции Индии: это ст. 54, 55, 73, 162, 241, гл. IV разд. V, гл. V разд. VI, гл. I разд. XI, нормы, закрепляющие перечни предметов ведения, положения о представительстве штатов в федеральном Парламенте, положения ст. 368 о порядке внесения поправок. В отношении указанных норм установлено требование обязательного утверждения проекта поправки легислатурами не менее чем половины штатов до момента, когда данный акт будет представлен президенту Индии. Несмотря на то что по отдельным вопросам требуется обязательное утверждение законопроекта о поправке штатами, полагаем вполне обоснованным отнесение указанного вопроса к перечню предметов исключительного ведения федерации, поскольку институт предметов совместного ведения предполагает право штатов осуществлять собственное законодательное регулирование, в то время как процедура утверждения законопроекта о поправке требует лишь получения разрешения в форме резолюции.

Одна из характерных особенностей Индийского Союза - предоставление центру исключительного права на урегулирование вопросов об изменении территории штатов, последние могут лишь выразить мнение о предложенных изменениях. Таким образом, роль Союза в разрешении территориальных вопросов приняла гипертрофированный характер. Представляется логичной следующая критическая оценка: "если география индийского федерализма не является неприкосновенной, то не является неприкосновенной и ее демократия"*(3).

В круг предметов исключительного ведения штатов входят организация административно-территориального устройства и местного самоуправления, земельные правоотношения, в том числе права на землю, их регистрация, взаимоотношения между землевладельцами, сельское хозяйство, водообеспечение и мелиорация, обеспечение общественного порядка и регулирование организации и деятельности отраслей промышленности, не закрепленных в перечне предметов исключительного ведения Союза, торговля и коммерческая деятельность, а также регулирование ответственности по вопросам, относящимся к исключительному ведению штатов.

Необходимо отметить, что перечень предметов ведения штатов Индии ограничен лишь внутригосударственными вопросами, права на ведение внешнеэкономической деятельности закреплены исключительно за Союзом. Однако на практике штаты Индийского Союза участвуют во внешнеэкономической деятельности как путем самостоятельного заключения соглашений, так и при заключении соглашений Союзом. В соответствии со ст. 299 Конституции Индии губернатор штата имеет право на заключение любых контрактов с целью реализации полномочий, возложенных на исполнительные органы государственной власти штатов. По сей день в Индии действует Закон 1872 г. "Об Индийском контракте"*(4). В данном законе нет указания на его применимость в отношении контрактов, заключаемых штатами, более того, в качестве сторон контракта предусмотрены лишь физические лица (ст. 11 Закона). Однако Верховный суд Индии в решении по делу "Штат Бихар против Маджид" отметил, что "Закон об Индийском контракте действует также в отношении правительственных договоров с некоторыми особенностями... правительственные контракты должны соответствовать требованиям, закрепленным в статье 299 Конституции Индии"*(5). Статья 299 Конституции не определяет круг субъектов, с которыми штаты могут подписывать контракты, в связи с чем представляется возможным оценивать положения данной статьи как уполномочивающие штаты на заключение внешнеэкономических соглашений.

В соответствии со ст. 162 Конституции Союза исполнительная власть штата распространяется на вопросы, в отношении которых легислатура штатов имеет право издавать законы. Значит, штаты могут заключать внешнеэкономические соглашения в сфере сельского хозяйства, газа, торговли. Данный факт подтверждается, например, наличием Соглашения между Правительством Индии и Правительством России от 3 октября 2000 г. "О принципах сотрудничества между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местными правительствами штатов и союзных территорий Республики Индии"*(6). В силу п. 1 ст. 3 данного Соглашения органы исполнительной власти субъектов РФ и местные правительства штатов и союзных территорий Индии достигают договоренности о сотрудничестве по вопросам, входящим в их компетенцию по национальному законодательству сторон, и подписывают в порядке, установленном национальным законодательством, соответствующие соглашения, не являющиеся международными договорами. В настоящее время штаты Индии и субъекты Российской Федерации активно взаимодействуют, заключая большое количество внешнеэкономических соглашений. Штаты Индии установили отношения более чем с пятьюдесятью субъектами Российской Федерации*(7), среди которых Республика Башкортостан, Красноярский край, Омская, Новосибирская, Московская и Томская области.

Еще одно правомочие штатов в сфере внешнеэкономической деятельности вытекает из решения Верховного суда Индии по делу "Штат Тамил Наду против Индийского Союза"*(8). Поводом для обращения в Верховный суд явилось подписание Правительством Индии Закона "О соглашениях Уругвайского раунда" на основании Генерального соглашения о торговле и тарифах (ГАТТ). Это международное соглашение касается, в частности, вопросов исключительного ведения штатов: сельского хозяйства, здоровья населения. Опираясь на ст. 253 Конституции Индии, предоставляющую федеральному Парламенту право на регулирование любого вопроса в случае, если это требуется "в связи с выполнением любого договора, соглашения или конвенции с любой другой страной или странами или любого решения, принятого какой-либо международной конференцией, международной ассоциацией или другим органом", Верховный суд Индии подчеркнул, что если Парламент наделен правом принятия закона по вопросам, отнесенным к вопросам исключительного ведения штата, то отсутствуют основания утверждать, что Правительство Индии не наделено правом вступать в какие-либо отношения и заключать договоры, оказывающие влияние на вопросы, отнесенные к исключительному ведению штатов. Однако штаты имеют право голоса при подписании международных договоров, если предметом их регулирования выступают вопросы исключительного ведения штатов.

Представляется, что перечень предметов исключительного ведения штатов также является неполным. Например, в него не входят такие вопросы, как управление государственной собственностью штата и бюджет штата.

Перечень предметов совместного ведения Союза и штатов включает: уголовное право (за исключением ответственности по вопросам, отнесенным к предметам исключительного ведения федерации и ведения штатов), уголовный процесс, договорное право, гражданский процесс, отдельные вопросы семейного права, образование, электроэнергия, социальное обеспечение и социальное страхование, регулирование цен и т.д.

Порядок разграничения предметов ведения по сути носит казуальный характер, он направлен на максимально подробное определение вопросов, относящихся к тому или иному перечню. Главное преимущество такого механизма разграничения предметов ведения состоит в возможности максимально полно обозначить границы перечней, исключить ситуацию неоднозначности по поводу того, на каком уровне государственной власти вопрос должен регулироваться. В то же время в Индийском Союзе такой подход к разграничению предметов ведения характеризуется серьезным недостатком: низкий уровень юридической техники, нечеткие формулировки зачастую ведут к тому, что взаимосвязанные вопросы относятся к различным перечням, а значит, подлежат правовому регулированию на разных уровнях государственной власти. Ярким примером указанного упущения является неопределенность соотношения прав федерации и штатов в части налогов на продажу и приобретение товаров и услуг. Пункт 54 перечня предметов ведения штатов закрепляет за ними право на обложение налогом на продажу и приобретение товаров, в то же время аналогичного права в отношении услуг перечень не устанавливает, соответственно, как отмечает Г. Рао, это полномочие закрепляется за федеральными органами государственной власти как остаточное полномочие, при этом "отделение друг от друга товаров и услуг в целях налогообложения нарушило равновесие в налогообложении, усложнило координированную систему потребительского налога, привело к значительному уклонению от уплаты налогов"*(9). Актом о 88-й поправке к Конституции налог на услуги был отнесен к категории налогов, собираемых и распределяемых между федерацией и штатами*(10). Однако представляется, что было бы эффективнее объединить эти два налога и передать полномочия по их регулированию на уровень штатов, что, с одной стороны, сделало бы более прозрачной систему налогообложения, а с другой - укрепило финансовое положение штатов, которые находятся в зависимости от поступлений из федерального бюджета.

На основании изложенного необходимо отметить, что механизм разграничения предметов ведения в Индийском Союзе выступает показателем централизации настоящей федерации, сохранения контроля Союза за большинством сфер государственной деятельности. В то же время наблюдается тенденция к расширению полномочий органов государственной власти штатов Индии в сфере внешнеэкономических отношений, что положительно сказывается на экономическом положении наиболее конкурентоспособных штатов. Избранный подход к разграничению предметов ведения характеризуется достаточно низкой юридической техникой, перечни предметов ведения включают зачастую не взаимосвязанные вопросы, отражающие основные направления и потребности государственной политики в период принятия Конституции Индийского Союза. В процессе правоприменения выявляются наиболее серьезные пробелы в порядке разграничения предметов ведения, которые в большей степени разрешаются путем формирования судебной практики Верховного суда Индийского Союза, что позволяет сохранить стабильность общих принципов разграничения предметов ведения.

Список литературы

Dhavan R., Saxena R. Republic of India. A Global Dialogue on Federalism. Vol. 3. Legislative, Executive and Judicial Governance in Federal Countries / ed. by K. Le Roy, C. McGill Saunders. L., 2006.

Ganguli A. Interface between International Law and Municipal Law / Role of the Indian Judiciary // India and International Law / ed. by B. Patel. Leiden, 2008. vol. 2.

Govinda R. M. Fiscal Decentralization in Indian Federalism. Bangalore, 2000. p. 12.

Indian Contract Act, 1872. ACT N 9 OF 1872 1.

Rudolph L. A., Rudolph S. H. Federalism as State Formation in India: A Theory of Shared and Negotiated Sovereignty // International Political Science Review. November. 2010. vol. 31.

State of Bihar v. Majeed. AIR 1954 SC 786.

The Constitution (Eighty-Eight) Amendment Act, 2003 // The Indian Code Internet Site: URL: http://indiacode.nic.in/coiweb/amend/amend88.htm.

The Constitution of India, January 26, 1950 // The Indian Code Internet Site: URL: http://indiacode.nic.in/coiweb/welcome.html.

О принципах сотрудничества между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местными правительствами штатов и союзных территорий Республики Индии: Соглашение между Правительством Индии и Правительством России от 3 октября 2000 г. // Бюл. междунар. договоров. 2001. N 7. Ст. 72.

Республика Индия // Официальный сайт Министерства регионального развития Российской Федерации: URL: http://www.minregion.ru/activities/international_relations/interstate_coo p/india.

С.С. Кузнецова,

аспирант УрГЮА (Екатеринбург)

"Российский юридический журнал", N 1, январь-февраль 2014 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) The Constitution of India, January 26, 1950 // The Indian Code Internet Site: URL: http://indiacode.nic.in/coiweb/welcome.html.

*(2) Rudolph L. A., Rudolph S. H. Federalism as State Formation in India: A Theory of Shared and Negotiated Sovereignty // International Political Science Review. November. 2010. vol. 31. Р. 565.

*(3) Dhavan R., Saxena R. Republic of India. A Global Dialogue on Federalism. Vol. 3. Legislative, Executive and Judicial Governance in Federal Countries / ed. by K. Le Roy, C. McGill Saunders. L., 2006. p. 166.

*(4) Indian Contract Act, 1872. ACT N. 9 OF 1872 1.

*(5) State of Bihar v. Majeed. AIR 1954 SC 786.

*(6) Бюл. междунар. договоров. 2001. N 7. Ст. 72.

*(7) Республика Индия // Официальный сайт Министерства регионального развития Российской Федерации: URL: http://www.minregion.ru/activities/international_relations/interstate_coo p/india.

*(8) The State of Tamil Nadu v. Indian Union. Цит. по: Ganguli A. Interface between International Law and Municipal Law / Role of the Indian Judiciary // India and International Law / ed. by B. Patel. Leiden, 2008. vol. 2. Р. 38-39.

*(9) Govinda R. M. Fiscal Decentralization in Indian Federalism. Bangalore, 2000. p. 12.

*(10) The Constitution (Eighty-Eight) Amendment Act, 2003 // The Indian Code Internet Site: URL: http://indiacode.nic.in/coiweb/amend/amend88.htm.