Анализ изменений законодательства РФ, направленного на борьбу с "резиновыми" квартирами (А. Лейба, "Жилищное право", N 3, март 2014 г.)

Анализ изменений законодательства РФ, направленного на борьбу с "резиновыми" квартирами

(Федеральный закон от 21.12.2013 года N 376-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты")

Борьба с незаконной миграцией в РФ продолжается. В рамках этого мероприятия в конце прошлого года был принят закон N 376-ФЗ, более известный как закон о "резиновых квартирах", он вступил в силу 3 января 2014 года. Как изменится практика в связи с этим нововведением, и какое влияние он может оказать на сложившуюся ситуацию - читайте в статье.

Федеральным законом от 21.12.2013 года N 376-ФЗ внесены изменения в УК РФ, УПК РФ, КоАП РФ, Закон РФ "О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах РФ", Федеральный закон "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ", которые направлены на борьбу с фиктивной регистрацией граждан в жилых помещениях и успешно процветающим "прописочным бизнесом".

Борьба с незаконной миграцией

Федеральный закон от 21.12.2013 N 376-ФЗ (далее - Закон N 376-ФЗ), более известный как закон о "резиновых квартирах", вступил в силу 3 января 2014 года.

Стоит отметить, что ст. 322.1 УК РФ "Организация незаконной миграции" введена в УК РФ еще в конце 2004 года (Федеральный закон от 28.12.2004 N 187-ФЗ "О внесении изменений в УК РФ, УПК РФ и Кодекс об административных правонарушениях РФ"): ч. 1 этой статьи предусматривала максимальное наказание в виде лишения свободы до 2-х лет, ч. 2 этой же статьи - до 5-ти лет.

Однако на практике реализация этого закона не нашла широкого применения. Например, в г. Санкт-Петербурге и Ленинградской области в период с 2005 по 2008 год отделами дознания и следственными подразделениями УВД-ОВД города и области возбуждено всего 11 уголовных дел (5 в г. Санкт-Петербурге и 6 в Ленинградской области), при этом в 2005 году - ни одного, в 2006 - 7, 2007 - 3, в 2008 - 1. Ни по одному из переданных в суд уголовных дел не был вынесен обвинительный приговор*(1).

Многие специалисты в то время отмечали, что Федеральная миграционная служба (далее - ФМС) как государственный орган не осуществляет оперативно-розыскную деятельность, а сотрудники криминальной милиции не заинтересованы в выявлении фактов организации незаконной миграции, поскольку данные преступления согласно УК РФ не относятся к тяжким или особо тяжким*(2).

Позднее был принят Федеральный закон от 30.12.2012 N 308-ФЗ, которым усиливалась ответственность по ст. 322.1 УК РФ. Максимальная санкция по ч. 1 этой статьи стала предусматривать лишение свободы на срок до 5-ти лет с ограничением свободы на срок до 2-х лет или без такового, а по ч. 2 ст. 322.1 УК РФ - до 7-ми лет лишения свободы, в результате чего указанные деяния стали относиться к преступлениям средней тяжести, а при наличии квалифицирующих признаков (совершенное организованной группой или в целях совершения преступления на территории России) - к тяжким преступлениям.

Понятие фиктивной регистрации

Законом N 376-ФЗ внесены изменения в Закон РФ от 25.06.1993 N 5242-1 "О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах РФ": в ст. 2 (Основные понятия) вводится понятие "фиктивная регистрация" по месту пребывания или по месту жительства.

Под фиктивной регистрацией понимается регистрация гражданина РФ по месту пребывания или по месту жительства на основании предоставления заведомо недостоверных сведений или документов для такой регистрации либо его регистрация в жилом помещении без намерения пребывать (проживать) в этом помещении, либо регистрация по месту пребывания или по месту жительства без намерения нанимателя (собственника) жилого помещения предоставить это жилое помещение для пребывания (проживания) указанного лица.

В судебной практике нередки случаи, когда прокурор обращался в суд с иском о признании недействительной регистрации иностранных граждан по месту пребывания.

Практика

Прокурор обратился в суд в защиту интересов РФ с иском к М.З.Я.-о. о признании его постановки на регистрационный учет по месту пребывания недействительной и возложении на отдел УФМС России по Ставропольскому краю обязанности по снятию его с регистрационного учета по месту пребывания.

В обоснование своих требований он указал, что прокуратурой проведена проверка, в результате которой было установлено, что в жилом доме по адресу <...> происходит массовая регистрация иностранных граждан: в нем по состоянию на <...> на миграционный учет поставлено 18 иностранных граждан, выходцев из Республики Азербайджан, в том числе и М.З.Я.-о.

Суд удовлетворил исковые требования прокурора частично и указал следующее.

В соответствии с п. 2 ст. 4 ФЗ от 18.07.2006 года N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ" миграционный учет носит уведомительный характер.

Постановлением Правительства РФ от 15.01.2007 N 9 "О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ" утверждены и введены в действие Правила осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ, согласно которым (п.п. 21, 22 и 28) основанием для постановки на учет по месту пребывания иностранного гражданина является получение ФМС уведомления установленной формы о прибытии иностранного гражданина.

Принимающая сторона к уведомлению о прибытии, представляемому в территориальный орган ФМС, прилагает копию документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина, а в отношении временно пребывающего в РФ иностранного гражданина - и копию его миграционной карты. Свое согласие на временное нахождение иностранного гражданина принимающая сторона выражает подписью на оборотной стороне уведомления.

Судом установлено, что при регистрации М.З.Я.-о. в качестве принимающей стороны выступила гражданка РФ Ж.А., являющаяся собственницей 1/4 части жилого дома, однако проведенная проверка показала, что фактически М.З.Я.-о. в указанном жилом доме не проживал и не проживает, согласно рапорту участкового уполномоченного полиции его по этому адресу он никогда не видел, кроме того, <...> в отношении принимающей стороны - Ж.А. <...> составлен протокол по ч. 2 ст. 19.27 КоАП РФ (представление при осуществлении миграционного учета заведомо ложных сведений об иностранном гражданине или о лице без гражданства либо подложных документов принимающей стороной).

Таким образом, по результатам проведенной проверки достоверно установлен факт того, что регистрация М.З.Я.-о. по месту пребывания имеет фиктивный характер.

Исковые требования в части возложения на отдел УФМС России по СК обязанности по снятию М.З.Я.-о. с регистрационного учета суд нашел необоснованными, поскольку они рассматриваются в ином, не судебном порядке (Заочное решение Пятигорского городского суда Ставропольского края от 15.08.2013 по делу N 2-2160/2013).

Подобные обращения, касающиеся фиктивной регистрации, прокуроров в суд не единичны (Заочное решение Мытищинского городского суда Московской области от 23.07.2013 по делу N 2-3320/13, решение Павловского городского суда Нижегородской области от 11.12.2013 по делу N 2-2144/2013, решение Ленинского районного суда г. Томска от 13.12.2013 по делу N 2-1861/2013).

После вступления в силу Закона N 376-ФЗ, которым также были внесены изменения в ст.ст. 19, 23 Федерального закона "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ", при установлении факта фиктивной регистрации снятие иностранного гражданина (также как и российских граждан) с регистрации и по месту жительства, и по месту пребывания будет производиться органами ФМС самостоятельно (без обращения в суд).

В новой редакции также изложена и ст. 5 Закона РФ "О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах РФ": закрепляется, что зарегистрироваться по месту пребывания гражданину необходимо в течение 90 суток.

Это положение уже содержалось в п. 9 Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ, утвержденных постановлением Правительства РФ от 17.07.1995 N 713 (далее - Правила регистрации),

Напомню, что данный пункт был предметом рассмотрения в Верховном Суде РФ в 2010 году. Тогда гражданин С. обратился с заявлением о признании частично недействующими п. 9 Правил регистрации и п. 10 Административного регламента предоставления ФМС государственной услуги по регистрационному учету граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ.

Заявитель ссылался на то, что они противоречат Закону РФ "О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбора места пребывания и места жительства в пределах РФ", поскольку предписывают гражданам обращаться к должностным лицам, ответственным за регистрацию, в соответствии с перечнем, лишают гражданина возможности обратиться за регистрацией к собственнику жилого помещения или непосредственно в орган регистрационного учета, минуя управляющую организацию, а также ограничивают права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ, что допускается только на основании закона.

Однако Верховный Суд РФ указал, что доводы заявителя о том, что управляющая компания только заверяет представленные ей документы у граждан и не принимает их для передачи в орган регистрационного учета, не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований, а в случае несогласия с действиями должностных лиц управляющей организации заявитель вправе обратиться в суд (Решение Верховного Суда РФ от 27.10.2010 N ГКПИ10-1104).

Внесение изменений в Уголовный кодекс РФ

Законом N 376-ФЗ Уголовный кодекс РФ был дополнен сразу двумя статьями:

- ст. 322.2, устанавливающей уголовную ответственность за фиктивную регистрацию гражданина РФ по месту пребывания или по месту жительства, а также иностранного гражданина (лица без гражданства) в жилом помещении в РФ;

- ст. 322.3, устанавливающей уголовную ответственность должностных лиц ФМС за фиктивную постановку на учет иностранного гражданина или лица без гражданства по месту пребывания в жилом помещении в РФ, под которой понимается постановка граждан на учет по месту пребывания (проживания) на основании представления заведомо недостоверных (ложных) сведений или документов, либо постановка на учет без намерения пребывать (проживать) в этих помещениях или без намерения принимающей стороны предоставить им эти помещения для пребывания (проживания).

За совершение вышеуказанных преступлений УК РФ предусмотрен штраф в размере от 100 тыс. до 500 тыс. рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до 3-х лет, либо принудительные работы на срок до 3-х лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3-х лет или без такового, либо лишение свободы на срок до 3-х лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3-х лет или без такового.

Следует отметить, что лица, совершившие такие преступления, освобождаются от уголовной ответственности, если они способствовали раскрытию преступлений, и если в их действиях не содержится иного состава преступления (примечания к ст.ст. 322.2, 322.3 УК РФ).

Изменения в Кодексе об административных правонарушениях РФ

Законом N 376-ФЗ усиливается административная ответственность за проживание гражданина России без паспорта или с недействительным удостоверением личности. В результате внесенных изменений, в новой редакции изложена ст. 19.15 КоАП РФ. В настоящее время штраф за это правонарушение составляет от 2 тыс. до 3 тыс. рублей (ранее штраф составлял 1,5-2,5 тыс. рублей).

Этим законом КоАП РФ дополнен ст. 19.15.1 КоАП РФ, которой установлена ответственность за проживание гражданина РФ по месту пребывания или по месту жительства в жилом помещении без регистрации. При нарушении 90-дневного срока гражданам РФ грозит штраф от 2 тыс. до 3 тыс. рублей, собственнику или нанимателю жилья грозит штраф в размере от 2 тыс. до 5 тыс. рублей, а штраф по ч. 1 ст. 19.15.1 КоАП РФ, налагаемый на юридических лиц, может колебаться в районе от 250 тыс. до 750 тыс. рублей.

КоАП РФ дополнен также ст. 19.15.2 КоАП РФ, которой установлена ответственность за нарушение правил регистрации гражданина РФ по месту пребывания или месту жительства в жилом помещении, а также за нарушение без уважительных причин нанимателем (собственником), предоставившими жилое помещение гражданину РФ, установленных сроков уведомления ФМС о проживании данного гражданина в указанном жилом помещении без регистрации, либо за представление в ФМС заведомо недостоверных сведений о регистрации гражданина РФ, если эти действия не содержат признаков уголовно наказуемого деяния.

Следует отметить, что в вышеперечисленных случаях административная ответственность за совершение правонарушений в г. Москве и г. Санкт-Петербурге выше. К примеру, административная ответственность за проживание гражданина РФ без паспорта или с недействительным удостоверением личности будет составлять в этих городах от 3 тыс. до 5 тыс. рублей (ч. 2 ст. 19.15 КоАП РФ в редакции Закона N 376-ФЗ).

В примечании к этим вводимым в КоАП РФ статьям содержатся важные положения, служащие некоторым "послаблением" вводимых в федеральное законодательство суровых норм. Так, граждане РФ (речь идет именно о них) освобождаются от административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные ст.ст. 19.15.1, ст. 19.15.2 КоАП РФ, в случаях:

1. Проживания без регистрации по месту пребывания в жилом помещении, находящемся в соответствующем населенном пункте субъекта РФ, если они зарегистрированы по месту жительства в другом жилом помещении, находящемся в том же или ином населенном пункте того же субъекта РФ.

2. Проживания без регистрации по месту пребывания в жилом помещении, находящемся в г. Москве или в одном из населенных пунктов Московской области, если они зарегистрированы по месту жительства в жилом помещении, находящемся в г. Москве или в одном из населенных пунктов Московской области, и наоборот. Такое же правило действует и в отношении Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

3. Если проживающие совместно с нанимателем (собственником) жилого помещения лица являются по отношению к нему супругами, детьми (в том числе усыновленными), супругами детей, родителями (в том числе приемными), супругами родителей, бабушками, дедушками или внуками.

4. Если они являются супругами, детьми (в том числе усыновленными), супругами детей, родителями (в том числе приемными), супругами родителей, бабушками, дедушками или внуками нанимателя (собственника) жилого помещения, имеющего регистрацию по месту жительства в данном жилом помещении, и могут подтвердить это документально (примечание к ст. 19.15.2 КоАП РФ).

Заключение

Следует согласиться с А. Бессоновым, который отмечает, что "неконтролируемый миграционный поток вносит серьезный дисбаланс в безопасность нашего государства; увеличение числа мигрантов обуславливает рост контрабанды, прежде всего, наркотиков и товаров китайского производства, а также насильственных преступлений, совершаемых на территории РФ"*(3). Однако анализируемый закон уже на стадии рассмотрения Государственной Думой РФ вызвал достаточно споров, а в сети "Интернет" даже был создан сайт для сбора необходимых 100 тыс. подписей против принятия закона*(4).

Последние ссылались на положения ст. 19 Конституции РФ о равенстве прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства, а также на постановление Конституционного Суда РФ N 4-П от 02.02.1998, согласно которому "факт регистрации или отсутствие таковой не порождает для гражданина каких-либо прав и обязанностей и не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией РФ, федеральными законами и законодательными актами субъектов РФ".

Сторонники изменений говорили о том, что закон будет применяться избирательно, однако на основе анализа положений Закона N 376-ФЗ стоит признать, что он все-таки далеко отодвинул РФ от современного демократического государства, практически смешав нелегальных мигрантов с российскими гражданами, формально нарушающими Правила регистрации.

Кроме того, как правильно отмечают специалисты ИА "ГАРАНТ", существенно пострадают интересы добросовестных арендаторов жилья, ведь они могут постоянно привлекаться к ответственности по ст. 19.15.1 КоАП РФ, не имея возможности зарегистрироваться в арендованной квартире в установленном порядке, поскольку возможность такой регистрации зависит не от них*(5).

Закон N 376-ФЗ никак не ограничивает количество лиц, которые могут быть зарегистрированы на 1 кв. м. жилой площади - законодатель не решился посягнуть на основные устои права собственности, закрепленные в ГК РФ (право владения, пользования и распоряжения), поскольку в 3-х чтениях не прошли положения законопроекта N 494206-5 о введении санитарных норм.

К положительным моментам Закона N 376-ФЗ можно отнести то, что он действительно направлен на борьбу с фиктивной регистрацией - речь идет о ситуациях, когда гражданин неожиданно узнает, что у него силами чиновников (без его ведома) прописаны совсем незнакомые ему люди, чаще всего граждане ближнего зарубежья (т.н. антикоррупционная составляющая Закона N 376-ФЗ).

Ну а как все-таки будет складываться конкретная практика применения Закона N 376-ФЗ - покажет время.

Список литературы, использованной автором при подготовке статьи

Нормативно-правовые акты

1. Закон РФ от 25.06.1993 года N 5242-1 "О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах РФ" // РГ, N 152, 10.08.1993.

2. Федеральный закон от 28.12.2004 года N 187-ФЗ "О внесении изменений в УК РФ, УПК РФ и Кодекс об административных правонарушениях РФ" // РГ, N 290, 30.12.2004.

3. Федеральный закон от 30.12.2012 года N 308-ФЗ "О внесении изменений в ст. 322.1 Уголовного кодекса РФ" // СЗ РФ, 31.12.2012, N 53 (ч. 1), ст. 7633.

4. Федеральный закон от 21.12.2013 года N 376-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты" // СЗ РФ, 23.12.2013, N 51, ст. 6696.

5. Правила регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ и перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию, утвержденные постановлением Правительства от 17.07.1995 года N 713 (в ред. от 21.05.2012) // СЗ РФ. 24.07.2005. N 30. Ст. 2939.

Судебная практика

1. Решение Верховного Суда РФ от 27.10.2010 года N ГКПИ10-1104 // Бюллетень Верховного Суда РФ, N 11, ноябрь 2011.

2. Заочное решение Пятигорского городского суда Ставропольского края от 15.08.2013 года по делу N 2-2160/2013.

3. Заочное решение Мытищинского городского суда Московской области от 23.07.2013 года по делу N 2-3320/13.

4. Решение Павловского городского суда Нижегородской области от 11.12.2013 года по делу N 2-2144/2013.

5. Решение Ленинского районного суда г. Томска от 13.12.2013 года по делу N 2-1861/2013.

А. Лейба,

юрисконсульт ООО "Уралводоканал"

"Жилищное право", N 3, март 2014 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Сегаль Е.В., Сухарникова А.В. Привлечение к уголовной ответственности за организацию незаконной миграции (ст. 322.1 УК РФ) в г. Санкт-Петербурге и Ленинградской области // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2009. N 1 (41). С. 49.

*(2) Сегаль Е.В., Сухарникова А.В. Указ. соч. С. 50.

*(3) Бессонов А.С. Уголовная ответственность за организацию незаконной миграции // Законность. 2005. N 12.

*(4) Адрес сайта www.propiske.net.

*(5) www.garant.ru (Обзор Федерального закона от 21.12.2013 года N 376-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ" // Официальный интернет-сайт информационного агентства "ГАРАНТ").