Интервью с М.В. Чемерисовым, директором Департамента развития контрактной системы Министерства экономического развития Российской Федерации ("Законодательство", N 2, февраль 2014 г.)

Интервью с М.В. Чемерисовым, директором Департамента развития контрактной системы Министерства экономического развития Российской Федерации

Максим Вячеславович, какие основные - проблемы в организации государственных и муниципальных закупок позволит решить Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"?

- Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", или закон о контрактной системе, появился не на пустом месте. Он разрабатывался в том числе с учетом опыта применения Федерального закона N 94-ФЗ*(1). Надо сказать, что опыт накоплен неоднозначный.

Конечно, все положительное, что было в старом законе, мы постарались сохранить. Но, безусловно, в законе о размещении заказов были пробелы и недостатки. Мы попытались решить эти проблемы в новом законе и подзаконных актах. Принимались при этом во внимание и рекомендации экспертного сообщества, и зарубежный опыт.

Основная идея закона о контрактной системе - это отказ от процедурного подхода. Федеральный закон N 94-ФЗ позволял недобросовестному заказчику, формально соблюдая процедуру размещения заказа, уходить от ответственности за неэффективное расходование бюджетных средств. При этом не только качество, но и цены приобретаемых товаров, работ или услуг для такого заказчика нередко были фактором второстепенным. Вспомним томографы, приобретенные по завышенным в разы ценам, смытые дождем новые автодороги, автомобили, закупленные чиновниками по ценам, выходящим за пределы здравого смысла, и т.д. Таких примеров множество. И призывать к совести любителей роскоши за государственный счет было бесполезно, ведь фактически закон они не нарушали.

При этом добросовестные заказчики оказывались заложниками процедур, которые не позволяли закупать качественные товары, стимулировали демпинг, не позволяли оперативно расторгнуть контракт с теми поставщиками, которые даже не собирались его исполнять. Любой опытный заказчик знает, что в сфере размещения заказов уже сложился рынок теневых услуг. Существуют также отработанные схемы "выдавливания" добросовестных участников, которые предлагают на торгах качественные товары и услуги по рыночным ценам.

Например, есть категория профессиональных вымогателей, демпингующих на торгах. Как правило, их уставный капитал не превышает десяти тысяч рублей. Они подают заявки на любые торги независимо от их предмета, снижают цены, получают контракт. Потом, не имея никакой возможности его исполнить, приходят к добросовестному поставщику и предлагают ему субподряд. И часто таким добросовестным поставщикам приходится соглашаться. Они вынуждены работать на невыгодных для себя условиях, чтобы не терять рынок и получить хоть какие-то объемы работ.

Классикой стало "хождение тройками" на электронные аукционы. Суть метода в том, что три участника, находящиеся в сговоре, участвуют в электронном аукционе. Двое из них поочередными ставками обрушивают цену. В итоге добросовестные участники аукциона, которые поставляют качественный товар и платят налоги, вынуждены отказаться от продолжения торга. Затем, при рассмотрении вторых частей заявок, первый и второй номера, снизившие цену, неизбежно отклоняются комиссией: для этого достаточно формального основания - отсутствия какого-либо документа в составе заявки. Контракт в силу очередности достается их третьему подельнику, который воздержался от снижения цены.

Широкое распространение в рамках действующего законодательства получил способ ухода от проведения торгов через унитарные предприятия с выводом крупных бюджетных средств. Речь идет о предоставлении бюджетных инвестиций унитарному предприятию с увеличением его уставного фонда или стоимости основных средств, находящихся на праве оперативного управления. Получив такие инвестиции, унитарное предприятие получало право не проводить конкурентные процедуры для определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Через эту дыру в регулировании исчезали крупные средства, и в первую очередь это происходило при осуществлении строительных проектов.

Какие методы избраны для достижения - поставленной цели?

- Новый закон впервые поставил во главу угла эффективность расходования бюджетных средств на закупки, в том числе за счет планирования и нормирования закупок, предоставления заказчику более широких полномочий с одновременным усилением его ответственности за конечный результат. Я бы отметил следующие основные нововведения закона о контрактной системе.

Разработана система планирования закупок.

Планирование сделает закупки предсказуемыми для рынка. Хозяйствующие субъекты, заблаговременно получая информацию о спросе на товары, работы, услуги со стороны государства и муниципальных образований, смогут соответствующим образом регулировать свою хозяйственную деятельность и предлагать лучшие условия исполнения контрактов.

Указанная мера позволит сделать закупки не только средством обеспечения государственных и муниципальных нужд, но и более эффективным инструментом макроэкономического регулирования, улучшить инвестиционный климат в экономике.

Введено нормирование закупок.

Предполагается, что для товаров, работ, услуг, закупаемых для обеспечения государственных и муниципальных нужд, будут установлены обязательные требования.

Нормирование закупок может осуществляться путем установления: требований к потребительским свойствам и качеству товаров, работ, услуг; максимальных цен на закупаемые товары, работы, услуги; нормативов затрат. Нормирование направлено на эффективное расходование бюджетных средств и исключение закупок товаров, работ, услуг с избыточными потребительскими свойствами и предметов роскоши.

Определена методика установления начальных (максимальных) цен контрактов, цен контрактов, заключаемых с единственным поставщиком.

В прежнем законодательстве о размещении заказов проблема определения начальных цен контрактов не была урегулирована. Это создавало предпосылки для серьезных злоупотреблений, массово проявившихся, например, при закупке медицинских томографов.

Новым законом предусмотрено, что начальная (максимальная) цена контракта, цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), определяется и обосновывается заказчиком с использованием пяти методов. Определены случаи и порядок применения указанных методов. В качестве основного выступает метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка).

Расширена линейка способов определения поставщиков (исполнителей, подрядчиков), которые вправе применять заказчик.

Предусмотрены антидемпинговые меры, направленные на защиту заказчиков от недобросовестных поставщиков, снижающих цену существенно ниже рыночной и не способных качественно исполнить обязательства по контракту.

Сокращено количество случаев, когда допускается заключение контракта с единственным поставщиком. Например, исключена возможность заключать контракты с единственным поставщиком по согласованию с контролирующим органом, если на торги не подано ни одной заявки.

Здесь тоже есть сложившаяся полукриминальная схема. В документацию о торгах закладываются заведомо невыполнимые условия (как правило, нереально короткий срок выполнения работ). Естественно, такие торги признаются несостоявшимися, потому что на них никто не пришел. Потом контракт заключается со "своим" единственным поставщиком, которому на этапе исполнения контракта многое прощается, в том числе несоблюдение сроков исполнения контракта.

Введен очень важный инструмент - мониторинг закупок.

Мониторинг будет осуществляться Минэкономразвития России и позволит своевременно выявлять пробелы в законодательном регулировании и устранять их. По своей сути мониторинг - это инструмент самосовершенствования закона.

Кроме того, закон о контрактной системе предусматривает ряд инноваций в сфере государственных и муниципальных закупок. Это контракты жизненного цикла, банковское сопровождение контрактов, общественное обсуждение отдельных закупок, создание библиотеки типовых контрактов (типовых условий контрактов), реестр банковских гарантий.

Центральным элементом контрактной системы должна стать единая информационная система в сфере закупок.

Но не стоит тешить себя иллюзиями и надеяться на то, что перечисленные нововведения сразу заработают и все проблемы будут решены. Нам предстоит пройти определенный путь становления контрактной системы. И мы готовы в этом направлении работать.

Приняты ли все необходимые нормативные правовые акты в целях реализации нового закона?

- Все акты, которые обеспечивают запуск системы, приняты и опубликованы в установленном порядке. Это более тридцати актов Правительства РФ и ведомственных приказов.

На этом работа не закончена. Еще два года - по мере вступления в силу положений закона - будут разрабатываться и приниматься подзаконные акты. Безусловно, уже по итогам первых шагов в рамках контрактной системы мы сделаем выводы об эффективности принятых подзаконных актов. Думаю, что в них тоже придется вносить изменения на основе практики применения.

По каким правилам должны завершаться в 2014 г. процедуры размещения заказов, начатые в 2013 г.?

- На этот вопрос четко отвечает сам закон о контрактной системе в первой части заключительных положений. Процедуры будут завершаться по тем правилам, по которым они были начаты.

Будет ли учитываться сумма цен договоров, заключенных в 2013 г. с единственным поставщиком (по итогам запроса котировок) на сумму, не превышающую 100 тыс. руб. (500 тыс. руб.), при расчете предельных сумм закупок этими способами в 2014 г.?

- Нет, не будет. Расчет совокупного годового объема закупок 2014 г., от которого будет рассчитываться пятипроцентный объем закупок у единственного поставщика на сумму до 100 тыс. руб., а также объем закупок у субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций и десятипроцентный объем закупок путем проведения запросов котировок, производится от начальных (максимальных) цен контрактов, указанных в плане-графике 2014 г.

При этом нужно учитывать, что информация об осуществлении закупки подлежит включению в план-график на тот год, в котором будет размещено извещение об осуществлении закупки.

Каким образом, решая вопрос о необходимости создания у заказчика контрактной службы, необходимо в 2014 г. осуществлять расчет совокупного годового объема закупок заказчика без использования плана-графика? Следует отталкиваться от суммы доведенных лимитов финансирования или от суммы, указанной в плане финансово-хозяйственной деятельности?

- Необходимо учитывать все средства, выделенные государственному органу, муниципальному органу, казенному учреждению на закупки в соответствии с доведенными лимитами бюджетных обязательств. Бюджетным учреждениям необходимо учитывать средства на закупки, выделенные в соответствии с планом финансово-хозяйственной деятельности.

Когда планируется введение в эксплуатацию единой информационной системы (ЕИС)? В каком порядке оно будет осуществляться?

- О порядке ввода ЕИС в эксплуатацию пока говорить преждевременно. У нас пока есть концепция ЕИС и техническое задание, и эти документы еще предстоит дорабатывать. Ориентировочно ЕИС заработает в четвертом квартале 2015 г.

Чем вызвано введение двухэтапных конкурсов, конкурсов с ограниченным участием, а также совершенно нового способа закупки - запроса предложений? Будут ли востребованы эти способы закупки?

- Закон вводит три новые процедуры: это конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, запрос предложений. Конкурс с ограниченным участием и двухэтапный конкурс могут проводиться как закрытые. Указанные меры позволят повысить эффективность закупок, в том числе высокотехнологичной и инновационной продукции.

Конкурс с ограниченным участием необходим в тех случаях, когда поставку товара, выполнение работы или оказание услуги могут осуществлять только квалифицированные поставщики. Квалификационные требования будут устанавливаться Правительством РФ.

Двухэтапные конкурсы необходимы в тех случаях, когда заказчику сложно сразу определить характеристики объекта закупки. Речь идет о творческом и научном аспектах. Двухэтапные конкурсы будут применять при проведении научных исследований, проектных работ, при закупках инновационной продукции, произведений литературы или искусства. Двухэтапный конкурс позволяет заказчику на первом этапе уточнить документацию о закупке с учетом предложений квалифицированных участников такого конкурса.

Запрос предложений - это короткая процедура. По сути это "торги с переторжкой", они будут проводиться в исчерпывающем перечне случаев. Надеемся, что эта новая процедура докажет свою эффективность.

Считаете ли Вы достаточными предусмотренные законом о контрактной системе антидемпинговые меры, требования к раскрытию информации участниками закупки, с которыми заключается контракт?

- Необходимость и достаточность тех или иных мер, предусмотренных законом о контрактной системе, проверит практика. Любые новые меры в той или иной степени несут в себе риск того, что будут работать не так, как задумано. Разработчики постарались заложить в закон дифференцированные антидемпинговые механизмы для различных случаев. Мы рассчитываем, что это позволит решить проблему необоснованного снижения цен на торгах.

Как изменится работа электронных торговых - площадок с введением нового закона? Как будет проводиться отбор операторов электронных торговых площадок?

- В целом механизмы и принципы работы отобранных площадок останутся неизменными. Но электронные аукционы на них будут проводиться по новым правилам и в сроки, предусмотренные законом о контрактной системе.

Максим Вячеславович, большое спасибо за беседу!

"Законодательство", N 2, февраль 2014 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".