Особенности прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции гражданским персоналом военной организации государства (С.С. Харитонов, А.Г. Воробьев, "Право в Вооруженных Силах", N 12, декабрь 2013 г.)

Особенности прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции гражданским персоналом военной организации государства

Анализ практики осуществления органами прокуратуры Российской Федерации надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции показывает, что наибольшие затруднения в правоприменительной деятельности продолжают вызывать вопросы проверки соблюдения установленных Федеральным законом "О противодействии коррупции" от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ ограничений, запретов и обязанностей.

Одним из таких вопросов является соблюдение ограничений, запретов и обязанностей со стороны работников, замещающих отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами. Применительно к теме нашего исследования это работники федеральных государственных органов, входящих в военную организацию государства (далее - работники военных организаций).

Сложность надзора за исполнением указанной категорией лиц запретов, ограничений и обязанностей обусловлена несколькими факторами. На фоне общей незавершенности правовой регламентации антикоррупционных мер, перечисленных в Федеральном законе "О противодействии коррупции", регулирование ограничений, запретов и обязанностей в отношении работников военных организаций осуществлено в наименьшей степени.

Так, Федеральный закон "О противодействии коррупции" предусматривает два варианта распространения ограничений, запретов и обязанностей на работников военных организаций.

Первый вариант определен в ст. 12.4 названого Федерального закона. Данная статья единообразно регулирует вопрос распространения ограничений, запретов и обязанностей на работников, замещающих должности в государственных корпорациях (далее - работники государственных корпораций), Пенсионном фонде Российской Федерации, Фонде социального страхования Российской Федерации, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, иных организациях, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов (далее - работники фондов), и работников военных организаций. На все указанные категории работников подлежат распространению ограничения, запреты и обязанности, установленные в отношении лиц, замещающих должности федеральной государственной службы, Федеральным законом "О противодействии коррупции" и ст.ст. 17, 18 и 20 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ с учетом особенностей, обусловленных их правовым статусом.

В ст. 349.1 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) закреплен полный перечень ограничений, запретов и обязанностей, распространенных на работников государственных корпораций.

Статьей 349.2 ТК РФ и Постановлением Правительства Российской Федерации "О распространении на отдельные категории граждан ограничений, запретов и обязанностей, установленных Федеральным законом "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами в целях противодействия коррупции" от 5 июля 2013 г. N 568 установлен перечень ограничений, запретов и обязанностей для работников фондов, а также порядок их реализации.

В отношении работников военных организаций до настоящего времени какие-либо перечни ограничений, запретов и обязанностей в трудовом законодательстве не устанавливались и соответствующих постановлений Правительства Российской Федерации не принималось.

Второй способ реализуется на основании ст. 12.2 Федерального закона "О противодействии коррупции", которая устанавливает, что если иное не установлено нормативными правовыми актами Российской Федерации, на работников, замещающих отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные для федеральных государственных служащих, проходящих службу в соответствующих федеральных государственных органах, в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами федеральных государственных органов.

В рамках реализации данной нормы Министром обороны Российской Федерации был издан приказ "О распространении на работников, замещающих отдельные должности на основании трудового договора в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Министерством обороны Российской Федерации, ограничений, запретов и обязанностей, установленных для федеральных государственных гражданских служащих" от 15 апреля 2013 г. N 285*(1) (далее - приказ от 15 апреля 2013 г. N 285).

Следует отметить, что другими федеральными государственными органами, входящими в военную организацию государства, подобные приказы до настоящего времени не издавались.

Появление приказа от 15 апреля 2013 г. N 285 вызвало негативную реакцию среди ученых-юристов в связи с тем, что в соответствии с ним на работников военных организаций Вооруженных Сил Российской Федерации без учета особенностей их правового статуса были в полном объеме распространены установленные Федеральным законом "О противодействии коррупции" и ст.ст. 17, 18 и 20 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ для федеральных государственных гражданских служащих ограничения, запреты и обязанности.

Д.Е. Зайков, проанализировав положения вышеназванного приказа, пришел к выводу о необоснованности и незаконности распространения ограничений, запретов и обязанностей на работников военных организаций ввиду нарушения их прав и свобод как граждан Российской Федерации и работников, гарантированных Конституцией Российской Федерации и ТК РФ (право на труд, равенство всех перед законом, равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от различных обстоятельств, равенство прав и возможностей работников, обеспечение права каждого на защиту государством его трудовых прав)*(2).

Действительно, сравнительный анализ объема ограничений, запретов и обязанностей, распространяемых на различные категории работников, показывает, что на работников государственных корпораций распространен меньший объем ограничений, запретов и обязанностей по сравнению с государственными служащими.

В частности, на работников государственных корпораций распространяются следующие запреты:

- участвовать в деятельности органов управления и контроля коммерческой организации, за исключением участия с согласия высшего органа управления государственной корпорации или государственной компании;

- осуществлять предпринимательскую деятельность;

- быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственной корпорации или государственной компании, за исключением осуществления такой деятельности с согласия высшего органа управления государственной корпорации или государственной компании;

- использовать в целях, не связанных с исполнением трудовых обязанностей, имущество государственной корпорации или государственной компании, а также передавать его иным лицам;

- разглашать или использовать сведения, отнесенные законодательством Российской Федерации к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, а также сведения, ставшие им известными в связи с исполнением трудовых обязанностей;

- использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных не являющихся объектом деятельности государственной корпорации или государственной компании организаций;

- создавать в государственной корпорации или государственной компании структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур.

Несмотря на то что реализация указанных запретов направлена на предотвращение коррупционных проявлений, аналогичные запреты на работников фондов не распространены. Сравнение ограничений, запретов и обязанностей государственных служащих и работников фондов показывает, что на работников фондов распространяются:

- обязанности, предусмотренные ст. 20 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", - в полном объеме;

- запреты, указанные в ст. 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", - частично.

Требования, содержащиеся в ст. 18 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" на работников фондов не распространены.

Уменьшение объема ограничений работников государственных корпораций и фондов по сравнению с государственными служащими можно объяснить снижением степени коррупционных рисков в их деятельности. Такая модель правового регулирования предусматривает соответствующее снижение объема ограничений, запретов и обязанностей для работников военных организаций по сравнению с государственными служащими и иными категориями работников, чего не происходит в действительности.

В связи с изложенным на практике возникают вопросы о правомерности распространения на работников указанных ограничений, запретов и обязанностей, необходимости их соблюдения, а также обоснованности применения мер прокурорского реагирования за их неисполнение.

Соглашаясь с мнением Д.Е. Зайкова о необходимости урегулирования указанных проблем путем внесения соответствующих дополнений в действующее законодательство, следует отметить, что в юридической науке до настоящего времени не разработан конкретный перечень ограничений, запретов и обязанностей, которые целесообразно было бы распространить на работников военных организаций в установленном порядке и с соблюдением конституционных принципов равенства. Поэтому авторами предпринята попытка проанализировать основные ограничения и запреты, которые могли бы быть распространены на работников военных организаций, а также те из них, которые уже действуют на основании других федеральных законов. При этом авторы основывались на ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, определяющей, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В связи с этим, по мнению авторов, отсутствие в федеральном законе нормы о распространении каждого конкретного запрета на соответствующую категорию граждан является основанием считать такой запрет не действительным.

1. Запреты участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом, и осуществлять предпринимательскую деятельность*(3).

В соответствии со ст. 18 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) граждане могут заниматься предпринимательской и любой иной не запрещенной законом деятельностью; создавать юридические лица самостоятельно или совместно с другими гражданами и юридическими лицами; совершать любые не противоречащие закону сделки и участвовать в обязательствах и т.п.

Согласно ст. 23 ГК РФ гражданин вправе заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица с момента государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя.

Статья 22 ГК РФ определяет, что никто не может быть ограничен в правоспособности и дееспособности иначе, как в случаях и в порядке, установленных законом. Несоблюдение установленных законом условий и порядка ограничения дееспособности граждан или их права заниматься предпринимательской либо иной деятельностью влечет недействительность акта государственного или иного органа, устанавливающего соответствующее ограничение.

Таким образом, исходя из указанных положений ГК РФ и ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, ограничение прав граждан на участие на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией и осуществлении предпринимательской деятельности может быть установлено только федеральным законом. Применительно к рассматриваемым запретам такое ограничение установлено в законе только в отношении федеральных государственных гражданских служащих и работников государственных корпораций (пп. 1 и 2 ч. 4 ст. 349.1 ТК РФ).

Соответственно ограничение прав работников фондов и работников военной организации государства на участие на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией и осуществление предпринимательской деятельности в настоящее время не может быть реализовано, такие лица не подлежат привлечению к ответственности за нарушение указанных запретов, а прокурором не могут применяться по таким фактам меры прокурорского реагирования. По перечисленным основаниям положения приказа от 15 апреля 2013 г. N 285 в данной части являются недействительными.

2. Запрет приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход.

В настоящее время федеральными законами установлены два случая запрета на приобретение ценных бумаг, но не напрямую, а в рамках иных ограничений, связанных с запретом на владение и пользование иностранными финансовыми инструментами и использованием инсайдерской информации и (или) манипулированием рынком.

Так, в соответствии с ч. 28 ст. 2 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ под финансовым инструментом понимается ценная бумага (государственная облигация, облигация, вексель, чек, депозитный и сберегательный сертификаты, банковская сберегательная книжка на предъявителя, коносамент, акция, приватизационные ценные бумаги и др.) или производный финансовый инструмент. Следует учитывать, что не по всем ценным бумагам может быть получен доход.

Статья 2 Федерального закона "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами" от 7 мая 2013 г. N 79-ФЗ запрещает владеть и (или) пользоваться лицам, принимающим по долгу службы решения, затрагивающие вопросы суверенитета и национальной безопасности Российской Федерации, иностранными финансовыми инструментами (в том числе ценными бумагами иностранных эмитентов). В перечень таких лиц в названной статье, помимо ряда лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности государственной службы, включены также лица, замещающие должности в государственных корпорациях (компаниях), фондах и иных организациях, созданных Российской Федерацией на основании федеральных законов, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации.

Пункт 3 ч. 1 указанной выше статьи предусматривает распространение запрета и на иных лиц в случаях, предусмотренных федеральными законами. Однако для работников военных организаций в федеральном законодательстве такой запрет не установлен.

Статья 4 Федерального закона "О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 27 июля 2010 г. N 224-ФЗ дает исчерпывающий перечень лиц, являющихся инсайдерами. В частности, такими лицами являются имеющие доступ к инсайдерской информации руководители федеральных органов исполнительной власти, имеющие доступ к инсайдерской информации государственные служащие федеральных органов исполнительной власти, имеющих в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации право размещать временно свободные средства в финансовые инструменты, имеющие доступ к инсайдерской информации работники органов и организаций, осуществляющих функции федеральных органов исполнительной власти, имеющих право размещать временно свободные средства в финансовые инструменты, и др. Работники государственных корпораций, фондов и работники военных организаций могут обладать инсайдерской информацией как в связи с исполнением должностных (трудовых) обязанностей, так и по другим основаниям, не связанным с трудовой функцией.

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 6 названного Закона запрещается использование инсайдерской информации для осуществления операций (в том числе приобретения) с финансовыми инструментами, иностранной валютой и (или) товарами, которых касается инсайдерская информация, за свой счет или за счет третьего лица, за исключением совершения операций в рамках исполнения обязательства по покупке или продаже финансовых инструментов, иностранной валюты и (или) товаров, срок исполнения которого наступил, если такое обязательство возникло в результате операции, совершенной до того, как лицу стала известна инсайдерская информация.

Таким образом, запрет на приобретение ценных бумаг, по которым может быть получен доход, распространяется на федеральных государственных гражданских служащих, работников государственных корпораций и фондов, указанных в ст. 2 Федерального закона "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами", а также федеральных государственных гражданских служащих, работников государственных корпораций и фондов, работников военных организаций, имеющих доступ к инсайдерской информации.

3. Запрет быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, государственной корпорации, государственной компании, организации, в которых он замещает должность.

4. Запрет получать в связи с исполнением должностных (трудовых) обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения).

5. Запрет выезжать в связи с исполнением должностных (трудовых) обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, по договоренности государственных органов Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации или муниципальных органов с государственными или муниципальными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями.

Первый из перечисленных запретов в соответствии с п. 3 ч. 4 ст. 349.1 ТК РФ распространен на работников государственных корпораций. В отношении работников фондов и работников военных организаций такие запреты в вышеназванном Федеральном законе и ТК РФ в настоящее время не установлены.

Второй запрет распространен на работников государственных корпораций (п. 4 ч. 4 ст. 349.1 ТК РФ) и работников фондов (ст. 349.2 ТК РФ и подп. "б" п. 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 5 июля 2013 г. N 568).

Третий запрет не распространен действующим законодательством ни на работников государственных корпораций, ни на работников фондов, ни на работников военных организаций.

Такое правовое регулирование не представляется обоснованным, так как не учитывает, что получение денежного вознаграждения от иных физических и юридических лиц или выезд в связи с исполнением трудовых обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц ясно указывает на коррупционную составляющую возникающих между работником и третьими лицами отношений.

Не меньшие коррупционные риски несет в себе посредничество и представительство. Согласно п. 1 ст. 971 ГК РФ поверенным является сторона в договоре поручения, в обязанности которой входит совершение от имени и за счет другой стороны (доверителя) определенных юридических действий. Представителем же, в соответствии с п. 1 ст. 182 ГК РФ, является лицо, совершающее сделку от имени другого лица (представляемого) в силу полномочия, основанного на доверенности, указании закона либо акте уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления.

Как видно, деятельность поверенного или представителя основывается на совершении определенных действий в интересах доверителя. При этом, поверенному или представителю доверитель обязан выплатить вознаграждение (ст. 972 ГК РФ). В данном случае возникает вопрос о том, чьи же интересы должен соблюдать работник военной организации - интересы своего доверителя или интересы той государственной организации, где он работает.

Во всех случаях несоблюдения работниками данных запретов мы сталкиваемся с классической ситуацией конфликта интересов, которая сформулирована в ст. 10 Федерального закона "О противодействии коррупции" и в чч. 2 и 3 ст. 349.1 ТК РФ.

Согласно ст. 11.1 Федерального закона "О противодействии коррупции" работники государственных корпораций, фондов и военных организаций обязаны в соответствии со ст.ст. 9-11 указанного Федерального закона уведомлять об обращении к ним каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений и принимать меры по недопущению любой (выделено авторами) возможности возникновения конфликта интересов в порядке, определяемом нормативными актами федеральных государственных органов, Центрального банка Российской Федерации, государственных корпораций, Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов.

Таким образом, независимо от степени правовой регламентации распространения указанных запретов на работников ситуации совершения определенных юридических действий в интересах доверителя, получения вознаграждения от физических и юридических лиц и выезда в связи с исполнением трудовых обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц подлежат предотвращению или урегулированию.

Предотвращение или урегулирование конфликта интересов предусматривает совершение ряда действий как самим работником, так и работодателем (его представителем).

Например, одной из мер по недопущению конфликта интересов со стороны работника является уведомление работодателя (его представителя) о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения. Такая обязанность возложена на работников государственных корпораций (п. 2 ч. 1 ст. 349.1 ТК РФ) и работников фондов (ст. 349.2 ТК РФ и п.п. "в" п. 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 5 июля 2013 г. N 568), но не на работников военных организаций.

Должностные лица различных государственных органов, выступающие в качестве работодателя или его представителя, в свою очередь, обязаны принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов. Однако изучение нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, показывает, что порядок разрешения конфликта интересов соответствующими комиссиями определен для военнослужащих и федеральных государственных гражданских служащих данных федеральных органов, но не для работников военных организаций.

Также ТК РФ не предоставляет работодателю или его представителю каких-либо прав при разрешении конфликта интересов изменить должностное положение работника, являющегося стороной конфликта интересов, или принудить его к отказу от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов.

В связи с изложенным следует признать, что нераспространенность указанных запретов и отсутствие достаточности правовой регламентации порядка предупреждения и урегулирования конфликта интересов для работников военных организаций создают реальные условия для коррупционных проявлений, в связи с чем представляется необходимым закрепление данных запретов в полном объеме в законодательстве о противодействии коррупции и трудовом законодательстве для всех рассматриваемых категорий работников.

6. Запрет использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам.

Указанный запрет действующее законодательство устанавливает только для работников государственных корпораций (п. 5 ч. 4 ст. 349.1 ТК РФ). При выявлении фактов нарушения запрета работникам органов военной прокуратуры следует иметь в виду, что указанный запрет может быть установлен коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами или трудовым договором. В таком случае запрет на использование имущества работодателя работником во внеслужебных целях будет действующим, и за его нарушение работника можно привлечь к дисциплинарной, а с учетом того, что имуществу работодателя может быть причинен прямой действительный ущерб, - к материальной ответственности.

Так как имущество фондов и военных организаций является федеральным имуществом, то представляется целесообразным закрепление рассматриваемого запрета для работников фондов и работников военных организаций.

7. Запрет разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой (работой), сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие известными работнику в связи с исполнением должностных (трудовых) обязанностей.

Данный запрет распространен на работников государственных корпораций (п. 6 ч. 4 ст. 349.1 ТК РФ) и включает в себя два отдельных запрета - на разглашение и использование сведений конфиденциального характера или охраняемой законом тайны.

Для полноценного выполнения работниками фондов или работниками военных организаций своих трудовых обязанностей им может быть предоставлен доступ к служебной, коммерческой или иной охраняемой законом тайне.

В таком случае правовое регулирование отношений в сфере обеспечения защиты информации осуществляется Федеральным законом "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ и другими регулирующими отношения по использованию информации федеральными законами.

Часть 2 ст. 9 Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" определяет, что обязательным является соблюдение конфиденциальности информации, доступ к которой ограничен федеральными законами.

Часть 5 ст. 9 названного Закона устанавливает, что информация, полученная гражданами (физическими лицами) при исполнении ими профессиональных обязанностей или организациями при осуществлении ими определенных видов деятельности (профессиональная тайна), подлежит защите в случаях, если на эти лица федеральными законами возложены обязанности по соблюдению конфиденциальности такой информации.

Такими федеральными законами, исходя из особенностей трудовых функций работников военных организаций, могут быть Федеральный закон "О коммерческой тайне" от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ, Федеральный закон "О персональных данных" от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ и др.*(4)

Обязанность неразглашения охраняемой законом тайны (государственной, служебной, коммерческой и иной) также возлагается на работника в случае, если это условие было предусмотрено заключенным с ним трудовым договором (ст. 57 ТК РФ).

Следует также отметить, что за разглашение сведений, составляющих охраняемую законом тайну (государственную, служебную, коммерческую или иную), в случаях, предусмотренных федеральными законами, работник может быть привлечен не только к уголовной, административной, гражданско-правовой или дисциплинарной, но также и к полной материальной ответственности*(5).

Таким образом, запрет на разглашение информации ограниченного доступа распространяется на работников военных организацией, если:

- сведения, к которым работник допущен, относятся к служебной, коммерческой или иной охраняемой законом тайне;

- запрет на разглашение указанных сведений установлен федеральным законом;

- данные сведения стали известны работнику в связи с исполнением им трудовых обязанностей;

- доступ к ним он получил в установленном порядке и был обязан их не разглашать.

При соблюдении указанных условий запрет на разглашение также распространяется на работников фондов.

Что же касается запрета на использование информации ограниченного доступа, то, как показывает практика, использование информации, полученной в ходе исполнения служебных обязанностей и временно недоступной широкой общественности, для получения конкурентных преимуществ при совершении коммерческих операций является типичным случаем конфликта интересов у государственных служащих*(6).

В целях профилактики аналогичных коррупционных проявлений установление и возложение на работников фондов и работников военных организаций данного запрета будет являться целесообразным и обоснованным.

8. Запрет принимать без письменного разрешения представителя нанимателя (работодателя, его представителя) награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций.

Законодатель не установил одинаковые критерии реализации данного запрета для государственных служащих и работников. Государственным служащим запрещено принимать награды и звания также от политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями. Ограничение на прием наград и званий от политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений не установлено для работников государственных корпораций и работников фондов. При этом, для работников фондов запрет действует только при условии, что в должностные обязанности работника фонда входит взаимодействие с такими международными организациями.

Награды, почетные и специальные звания иностранных государств и международных организаций могут включать в себя материальную составляющую (различные денежные выплаты), а также присуждаться как в связи с исполнением трудовых обязанностей, так и не в связи с исполнением таковых.

Присуждение наград и званий с материальными выплатами и в связи с исполнением трудовых обязанностей является частным случаем конфликта интересов. В иных случаях получения работником наград и званий необходимо учитывать, что в большинстве международных документов конфликт интересов связывается с получением не только материальных, но и иных (личных) выгод*(7). В российском законодательстве также можно встретить примеры предупреждения конфликта интересов, носящего характер личной выгоды. При этом, под личной выгодой понимается выгода, не являющаяся материальной выгодой, выразившаяся в достижении лицом очевидных личных целей, даже если такая выгода не привела к получению материальной выгоды. Не являются личной выгодой повышение по службе и объявление благодарности*(8).

Группой государств по противодействию коррупции (ГРЕКО) по итогам третьего раунда оценки в отношении Российской Федерации по вопросу криминализации коррупционных деяний с учетом международных конвенций о борьбе с коррупцией было рекомендовано внести в Уголовный кодекс Российской Федерации изменения, направленные на включение в предмет взятки любой формы неправомерного преимущества, которое не ограничивается лишь преимуществами материального характера в виде денег, ценных бумаг, иным имуществом, выгодами или услугами имущественного характера, т.е. так как это предусмотрено российским уголовным законодательством, а подразумевает любые преимущества, в том числе нематериального характера, независимо от того, имеют они поддающуюся оценке рыночную стоимость или нет.

Аналогичные рекомендации были даны рабочей группой Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) по итогам прохождения фазы N 1 мониторинга соблюдения Российской Федерацией Конвенции ОЭСР.

В частности, примерами такого неправомерного преимущества или личной выгоды нематериального характера называются создание положительного имиджа, отличные оценки, дипломы*(9), предоставление возможности приобрести какой-либо редкий товар или услугу, выдача положительной рецензии на работу*(10) и т.д. Как видно, выдача наград или почетных и специальных званий также может рассматриваться как предоставление преимущества нематериального характера, в связи с чем в перспективе запрет на их получение подлежит распространению и на работников военных организаций.

9. Запрет входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

10. Запрет заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя (работодателя, представителя работодателя) оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Как отмечается в юридической литературе, указанные запреты для государственных гражданских служащих носят антикоррупционный характер*(11) и обусловлены необходимостью, во-первых, защиты основ конституционного строя и обеспечения безопасности государства (в части пресечения возможного разглашения государственным служащим сведений конфиденциального характера, ставших ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей) и, во-вторых, предотвращения конфликта интересов (возможная зависимость гражданского служащего от иностранных юридических и (или) физических лиц, в том числе предоставление им или в их интересах каких-либо преимуществ)*(12).

Однако приведенная выше трактовка не представляется полной. Запрет разглашать сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшую известной в связи с исполнением должностных обязанностей, установлен законодателем для государственных служащих в виде отдельного запрета - п. 9 ч. 1 ст. 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". С точки зрения противодействия коррупции не имеет особого значения то, в зависимости от каких именно юридических и физических лиц (иностранных или российских) может оказаться государственный служащий или работник, так как в любом случае конфликт интересов должен быть урегулирован.

С учетом того что наряду с государственными служащими перечисленные запреты установлены для работников государственных корпораций (пп. 10 и 11 ч. 4 ст. 349.1 ТК РФ) и работников фондов (подп. "а" п. 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 5 июля 2013 г. N 568), представляется, что принятие данных запретов обусловлено в большей степени необходимостью исключения какого-либо влияния на государственных служащих и работников в рамках обеспечения суверенитета и национальной безопасности Российской Федерации на всех уровнях государственного управления. В связи с этим распространение их на работников военных организаций оправданно и должно найти свое закрепление на законодательном уровне.

11. Запрет открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами в случаях, предусмотренных Федеральным законом "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами".

Как уже отмечалось выше, названный Федеральный закон не распространяет данный запрет на работников военных организаций, хотя такие ограничения установлены для работников государственных корпораций (ч. 5 ст. 349.1 ТК РФ) и работников фондов (ч. 2 ст. 349.2 ТК РФ).

Как и в случаях с запретами входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, а также заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя (работодателя, представителя работодателя) оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, представляется, что для обеспечения суверенитета и национальной безопасности Российской Федерации на всех уровнях государственного управления установление запрета открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами для работников военных организаций целесообразно.

Что же касается запретов работникам военных организаций в политической сфере: использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума, использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур, то такие запреты следует признать действующими и правомерно распространенными на данную категорию работников, так как в соответствии со ст. 24 Федерального закона "Об обороне" от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ деятельность политических партий, других общественных объединений, преследующих политические цели, а также образование их структур в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах не допускаются. Кроме того, в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах запрещается ведение любой политической пропаганды и агитации, в том числе предвыборной, и запрещается использование штатных должностей и финансовых средств Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов для создания структур и осуществления деятельности политических партий, а также других общественных объединений, преследующих политические цели.

Подводя краткие итоги рассмотренным вопросам, следует прийти к выводу о необходимости совершенствования правовой регламентации ограничений и запретов, распространяемых на работников военных организаций, в целях их унификации с ограничениями и запретами, установленными для других категорий работников.

С.С. Харитонов,

кандидат юридических наук, профессор;

А.Г. Воробьев,

кандидат юридических наук

"Право в Вооруженных Силах", N 12, декабрь 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Ранее действовал приказ Министра обороны Российской Федерации с аналогичным содержанием (приказ Министра обороны Российской Федерации "О распространении на работников, замещающих отдельные должности на основании трудового договора в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Министерством обороны Российской Федерации, ограничений, запретов и обязанностей, установленных для федеральных государственных гражданских служащих" от 17 сентября 2012 г. N 2855).

*(2) Зайков Д.Е. Работники военных организаций в зоне коррупционного риска?! // Право в Вооруженных Силах. 2013. N 2. С. 104-108; Его же. Законность и обоснованность распространения на работников военных организаций ограничений, запретов и обязанностей, установленных для федеральных государственных гражданских служащих, под вопросом // Там же. N 7. С. 102-107.

*(3) Формулировки запретов приведены в обобщенном виде применительно к государственным служащим и рассматриваемым категориям работников.

*(4) Всего насчитывается более 50 таких федеральных законов.

*(5) Пункт 7 ч. 1 ст. 243 ТК РФ.

*(6) Письмо Минтруда России "Об обзоре типовых случаев конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации и порядке их урегулирования" от 15 октября 2012 г. N 18-2/10/1-2088.

*(7) См., например: ч. 5 ст. 8 Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г.; Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (принят 12 декабря 1996 г. Резолюцией 51/59 на 82-м пленарном заседании 51-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН).

*(8) Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения об установлении мер по недопущению возникновения конфликта интересов в сфере накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих" от 7 ноября 2005 г. N 656; Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения об установлении мер по недопущению возникновения конфликта интересов в отношении должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, вовлеченных в процесс регулирования, контроля и надзора в сфере обязательного пенсионного страхования, должностных лиц Пенсионного фонда Российской Федерации и членов Общественного совета по инвестированию средств пенсионных накоплений" от 2 марта 2006 г. N 113.

*(9) Выборный А. Личная выгода бывает материальная и нематериальная [Электронный ресурс]. URL: http://rus.ruvr.ru/2012_09_08/Anatolij-Vibornij-Lichnaja-vigoda-bivaet-ma terialnaja-i-nematerialnaja/.

*(10) Алиев А. Борьба с "борзыми щенками" [Электронный ресурс]. URL: http://expert.ru/2012/09/6/borba-s-borzyimi-schenkami/.

*(11) Н.И. Воробьев [и др.]. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (постатейный).

*(12) Нечаева Т.В., Кирилин А.В. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (постатейный). 2-е изд., перераб. и доп.