5 лет строительного саморегулирования (А. Крылов, "Саморегулирование & Бизнес", N 2, февраль 2014 г.)

5 лет строительного саморегулирования

История развития саморегулирования в строительной отрасли насчитывает уже более 5 лет. Общая характеристика этого периода может быть сформулирована так: "Механизм непрерывно совершенствовался, но низы этого не видели".

Вдвойне обидно "низам", т.е. рядовым членам строительных СРО (особенно малым и средним фирмам), должно было быть от того, что весь механизм саморегулирования они содержали за свой счет, не видя при этом от него никакой пользы.

Взгляд снизу

Когда (уже более 6 лет назад) обсуждался проект закона Российской Федерации "О саморегулируемых организациях", который был принят 1 декабря 2007 года под N 315-ФЗ, в этих обсуждениях, а потом и в самом законе, был сформулирован основной принцип саморегулирования - самостоятельность субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности. Эта самостоятельность должна была распространяться на все стороны деятельности членов СРО, в том числе на основные:

- на разработку и принятие ими стандартов и правил своей деятельности,

- на организацию контроля за соблюдением этих стандартов и правил.

"К сожалению, в федеральном законе N 148-ФЗ, которым было введено обязательное саморегулирование в сфере изысканий, проектирования и строительства, осталась только одна его функция, да и то в извращенном виде. По существу, все саморегулирование свелось к выдаче допусков к работам, влияющим на безопасность объектов капитального строительства, и к контролю за их соблюдением", - отмечает вице-президент Санкт-Петербургского Союза строительных компаний Лев Каплан.

Зато члены СРО не получили нескольких возможностей, которых поначалу ждали:

- выработки технических стандартов и правил делового оборота на уровне СРО,

- тесного делового сотрудничества между компаниями, вошедшими в одну СРО,

- сокращения поборов со стороны контролирующих органов.

Впрочем, справедливости ради нужно сказать, никто впрямую не запрещал им заниматься решением двух первых задач. Однако даже в уставах большинства СРО этого не было предусмотрено.

Кроме того, в 148-ФЗ оказались явно преувеличены роль и значение национальных объединений - НОИЗ, НОП и НОСТРОя. Особенно сильно, как это обычно бывает в России, рядовых членов СРО раздражали слухи о том, сколько верхушка нацобъединений платит себе и даже рядовым сотрудникам своих аппаратов.

Избыточное членство

Более того, появились СРО, в которых состоят сотни и даже тысячи членов, причем зачастую - из самых разных регионов страны. Совершенно очевидно, что компании, входящие в такие СРО, ничего не знают друг о друге, но при этом обязаны создавать единый компенсационный фонд и нести субсидиарную ответственность друг за друга.

Многих экспертов по саморегулированию смущает часто встречающаяся разнородность компаний, собранных в большие СРО (иными словами, отсутствие профильности каждой СРО). Такой разброс специализаций в совокупности с большим количеством членов превышает возможности любой СРО по контролю за деятельностью своих членов. В результате проводятся лишь формальные проверки документации, которые вряд ли смогут защитить остальных партнеров от убытков, если ущерб от некачественно проведенных работ будет погашаться из общего компенсационного фонда.

Решение проблемы потери качества возможно только через отказ от погони за количеством компаний-членов, в создании профильных и не слишком многочисленных по составу СРО.

"Я считаю, что необходимо законодательно установить не только нижний, но и верхний порог количества членов СРО. Например, не более 300", - рассуждает упомянутый выше Лев Каплан.

А Эдуард Полонуер, директор Инженерного центра проектно-строительного андеррайтинга СПб ГАСУ, еще более категоричен: он предлагает, во-первых, установить только минимальное ограничение по количеству членов СРО - 25, во-вторых, кардинально сократить список строительных специализаций, для которых членство в СРО обязательно, и, в-третьих, ограничить членство в каждой СРО территорией одного субъекта федерации, потому что только строители, зарегистрированные в одном регионе, могут быть более-менее полно осведомлены о достоинствах и недостатках друг друга.

Одних разделили, о других забыли

Одним из крупнейших недостатков действующей системы строительного саморегулирования, на взгляд ряда экспертов, является искусственное разделение компаний на изыскательские, проектные и строительные. Поскольку до 70% строительных компаний осуществляют функции и строительства, и проектирования, а многие проектные организации ведут изыскательские работы, компании вынуждены для получения соответствующих допусков состоять сразу в нескольких СРО.

Вместе с тем в систему саморегулирования не были включены такие важнейшие составляющие строительного комплекса, как производство строительных материалов и конструкций, строительный транспорт, производство строительной техники и т.п., хотя очевидно, что безопасность строительства во многом зависит от надежности и качества этих элементов рынка.

Саморегулирование через самоминистерства

В законе N 315-ФЗ и в первоначальных вариантах закона N 148-ФЗ было предусмотрено добровольное вхождение СРО в национальное объединение. При этом было установлено, что такие объединения смогут образовываться лишь в том случае, если в них вступят не менее 2/3 СРО данного профиля от их общего количества. Однако в систему потянулись люди, давно научившиеся создавать под себя высокие должности и получать от этого личную выгоду.

В последующих редакциях 148-го закона было введено обязательное членство СРО в национальных объединениях. Это привело к отторжению аппарата национальных объединений от региональных СРО и, особенно, от предпринимательских структур. В лице национальных объединений появились "общественные министерства", которые с тех пор пытаются установить контроль за СРО (которыми, между прочим, эти нацобъединения и были созданы). Только, если раньше министерства содержало государство, то теперь - члены СРО.

"Затраты на получение лицензий были многократно ниже, чем сегодняшние затраты на членство в СРО", - это мнение членов СРО трудно игнорировать.

В итоге система саморегулирования в строительстве на данный момент испытывает массовое недовольство обязательными чрезмерными взносами и практической бесполезностью для строительных компаний этого института в том виде, в котором он создан.

В компенсационных фондах накоплены десятки миллиардов рублей, которые лежат на депозитах в коммерческих банках, и по закону ни рубля из них не может быть израсходовано на нужды строительного комплекса. Однако все эти ограничения оказались бессмысленными, когда средства КФ ряда СРО "зависли" в обанкротившихся в конце 2014 года "Мастер-банке" и "Смоленском банке". Только после этого на уровне национальных объединений впервые начались разговоры о том, что процесс капитализации средств КФ возможен путем вложений в объекты недвижимости, государственные и негосударственные ценные бумаги, золото и другие биржевые продукты, а также через кредитование самого строительного комплекса.

И последнее. До конца 2014 года так и не был решен вопрос о том, кто должен полномасштабно контролировать СРО. Ростехнадзор не считает контроль за СРО своей первоочередной задачей, и Министерство регионального развития тоже практически самоустранились от этой работы (правда, в ноябре 2014 года из него был выделен Минстрой, и положение должно измениться).

Таким образом, замена государственного регулирования на "само-", с точки зрения обычных строителей, пока ничего им не дала.

Взгляд сверху

В свою очередь, руководители национальных объединений видят созданный механизм иначе, и нельзя сказать, что они неправы. На Дне саморегулирования, прошедшем в Москве 12 декабря, президент НОСТРОя Ефим Басин озвучил несколько принципиальных тезисов:

1. Недавно появилось новое профильное министерство, и это означает, что государство в полном объеме осознало всю важность и необходимость преобразований в отрасли.

"У нас с вами появилась возможность быть услышанными, активизировать свою деятельность в таких приоритетных направлениях, как формирование законодательно-нормативной и нормативно-технической баз <...>. Национальные объединения могут стать проводником для нового министерства в части взаимодействия со всем строительным сообществом. На базе объединений могут быть созданы площадки не только для обсуждения, но и для подготовки тех нормативных актов, которые жизненно необходимы для организаций, вовлечённых в строительный процесс", - выразил надежду Ефим Басин.

2. За время своего существования национальные объединения определили приоритетные направления работы, сформировали организационно-методическую основу своей деятельности, выработали единые требования к подготовке и аттестации специалистов.

Национальные объединения формируют единую нормативно-техническую базу на все виды строительных работ. За 2010-2014 гг только НОСТРОЙ выделил на эту работу более 160 млн. рублей и разработал более 150 стандартов. Около 60% СРО - членов НОСТРОя, объединяющих более 65 тыс. строительных компаний, приняли их на общих собраниях в качестве своих.

Также НОСТРОЙ активно продвигает эти стандарты среди крупных заказчиков. Подписаны соглашения о сотрудничестве с главами 24-х субъектов Российской Федерации, которые будут требовать соблюдения этих стандартов от участников региональных бюджетных тендеров. Готовятся к подписанию соглашения еще с 18-ю субъектами. В 2014 году НОСТРОЙ подписал соглашения о сотрудничестве в этом направлении с федеральным дорожным агентством Росавтодор, госкомпанией "Автодор", ОАО "РЖД", федеральным агентством "Спецстрой" и ОАО "АФЖС".

В рамках подписанных между национальными объединениями соглашений ведется разработка совместных стандартов с НОП и НОИЗом.

Сегодня стандарты НОСТРОЙ, принятые некоторыми СРО, заказчики включают в технические задания, в состав проектной и рабочей документации. В ряде случаев, благодаря наличию стандартов НОСТРОЙ, генподрядчикам удалось в арбитражном суде доказать необоснованность отдельных требований заказчика.

"Нас слышат, - такими словами закончил Ефим Басин свое выступление 12 декабря. - Никогда раньше мы так активно не участвовали в обсуждении законов и норм, как сейчас. К сожалению, зачастую федеральные и региональные органы второпях принимают решения, не до конца продуманные или не обсужденные с профессиональным сообществом. Но все же сегодня создана система, при которой нам направляют на экспертную оценку эти документы. Особенно плотно мы сейчас работаем с профильным комитетом Госдумы, и свои законопроекты в области строительства они разрабатывают вместе с нами. Надеюсь, что теперь и с Минстроем будем работать так же тесно".

Сейчас, по мнению Басина, главная задача состоит в том, чтобы Минстрой совместно с национальными объединениями в срочном порядке подготовил новую редакцию распоряжения Правительства с актуализированным перечнем правил обязательного применения. Отсутствие этого документа дает основание руководствоваться устаревшими документами, а актуализированные СНиПы остаются документами добровольного применения.

30 декабря 2014 года состоялась встреча нового министра строительства и ЖКХ Михаила Меня с руководством НОСТРОя, на которой обсуждались несколько из этих вопросов.

В свою очередь, вице-президент РСПП, председатель комитета РСПП по развитию саморегулирования Виктор Плескачевский призвал членов СРО не увлекаться обвинениями национальных объединений в "министерском" духе их работы.

"В мире почти нигде нет государственных отраслевых министерств, потому что функции нормативно-правового регулирования выполняют как раз профессиональные объединения. Национальное объединение - это министерство, - объяснил он. - Поэтому я настаиваю, чтобы национальное объединение - пусть это будет странное такое министерство, построенное снизу - функционально отвечало за нормативно-правовое регулирование своей сферы. Нравится ли это кому-то или нет".

Совместить взгляд сверху и взгляд снизу

Как мы видим, участники системы саморегулирования, в зависимости от того, на каком ее уровне они находятся, видят в ней каждый свое.

Рядовые члены СРО - самосозданные министерства, от которых больше разговоров, чем реальной пользы.

Аппарат национальных объединений видит плохо работающие органы государственной власти, в которых тонут многие инициативы НО, направляемые туда на обсуждение или согласование.

И только самые трезвомыслящие помнят о том, что российскому строительному саморегулированию всего 5 лет. Раз в 100 меньше, чем какому-нибудь немецкому. Но россияне, как всегда, не хотят ждать.

А. Крылов

"Саморегулирование & Бизнес", N 2, февраль 2014 г.