Механизм обеспечения доступа к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в РФ (С.Н. Братановский, С.Ю. Лапин, "Гражданин и право", N 3, 4, март, апрель 2014 г.)

Механизм обеспечения доступа к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в РФ

Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления"*(1) (далее - ФЗ от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ) переводит вопросы права на доступ российских граждан и организаций к информации из области теоретических рассуждений в практическую плоскость. Основные его положения направлены на установление условий и способов предоставления гражданам и организациям информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации. Таким образом, указанный закон имеет прямое действие и призван способствовать реализации в нашей стране права на информацию.

Само понятие "реализация" (от ср.-век. лат. - realis - вещественный, действительный) означает "осуществление какого-либо плана, идеи"*(2). Соответственно, реализация прав и свобод в самом общем виде есть практическое использование предусмотренных правовыми нормами социальных возможностей, в результате чего человек получает разнообразные материальные, духовные и иные блага для удовлетворения индивидуальных и в известной мере общественных интересов и потребностей. При этом реализацию субъективного права (свободы) можно рассматривать и как процесс достижения результата, и как конечный итог - фактическое обретение гражданином конкретного блага, пользование, распоряжение им*(3).

Как было показано выше, право на информацию относится к той группе прав, которые требуют для своей реализации обеспечения их государством. В еще большей степени это относится именно к праву на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, так как без их активного участия в реализации данного права, а тем более при их противодействии никакая информация гражданами и организациями получена быть не может. В силу этого ФЗ от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ не просто констатирует возможности доступа российских граждан и организаций к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, но и закрепляет (правда, в достаточно общем виде) механизм реализации рассматриваемого права.

Как известно, механизм реализации прав и свобод - это сложный и многосторонний как в организационно-политическом, так и в юридическом отношении организм. В процессе реализации гражданами прав и свобод участвуют не только сами граждане и их объединения, но и государственные органы общей и специальной компетенции. Это есть процесс превращения прав и свобод, установленных в Конституции, в их реальное осуществление*(4).

Термин "механизм" изначально стал использоваться в юридической литературе потому, что субъективные права (свободы - в меньшей степени вследствие специфических социально-юридической природы и содержания) почти всегда реализуются в определенном порядке при прямом или косвенном воздействии факторов правового и неправового характера. Лексикологическое содержание термина "механизм" (от греч. mechane) определяется как внутреннее устройство, система функционирования чего-нибудь. Под механизмом реализации субъективного права понимается социально обусловленный, психологически регулируемый и, что особо важно, законодательно предусмотренный комплекс согласованных действий прежде всего личности как правообладателя, а также обязанных и других субъектов с целью получения заинтересованной личностью социального блага, опосредованного правом (свободой)*(5).

Механизм реализации права является основной частью механизма правового регулирования. По мнению С.С. Алексеева, "правовое регулирование, по своему фактическому итогу, выражается в реализации права"*(6). Он различает три основные стадии механизма правового регулирования: 1) общего действия юридических норм, на которой происходит регламентация поведения субъектов, определение содержания этого поведения, условий возникновения прав и обязанностей и т.д.; 2) возникновения субъективных прав и обязанностей; 3) реализации прав и обязанностей, на которой права и обязанности претворяются в фактическое поведение субъектов*(7).

Таким образом, реализация права является элементом механизма правового регулирования. Она выражается в поведении участников общественных отношений, через которые воплощаются требования и возможности, содержащиеся в праве.

Следовательно, механизм правового регулирования и механизм реализации права тесно взаимосвязаны, поскольку первый как бы направляет реализацию права в нужное русло. Таким же образом механизм правового регулирования связан и с механизмом правовой защиты прав и свобод*(8).

Механизм реализации права на информацию представляет собой сложное структурное образование, так же как механизм реализации любого права представляет собой многоступенчатый процесс*(9). А.А. Югов выделяет следующие основные компоненты реализации конституционных прав, свобод и обязанностей:

1) понятие и условия реализации основных прав, свобод и обязанностей;

2) субъекты реализации основных прав, свобод и обязанностей;

3) гарантии реализации основных прав, свобод и обязанностей;

4) правовая защита основных прав, свобод и обязанностей;

5) способы активной реализации основных прав, свобод и обязанностей;

6) средства, обеспечивающие реализацию основных прав, свобод и обязанностей;

7) процессуальные стадии реализации основных прав, свобод и обязанностей*(10). 

Представляется, что все они применимы и к рассматриваемому праву. Понятие и условия реализации права на информацию уже были проанализированы нами выше. Применительно к субъектам реализации права на доступ к информацию можно согласиться с мнением Е.С. Лисицыной, что "отправной момент (или первая стадия) такого процесса - это выяснение того, является ли лицо гражданином Российской Федерации, иностранцем или лицом без гражданства. В юридической литературе эту стадию принято называть стадией правового статуса"*(11).

Здесь, правда, необходимо подчеркнуть, что ФЗ от 9 февраля 2009 N 8-ФЗ устанавливает: пользователями информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления являются граждане (физические лица), организации (юридические лица) - в том числе и сами государственные и муниципальные органы, а также общественные объединения. Таким образом, правом на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления обладают не только граждане Российской Федерации, но и иные лица.

Однако возможности доступа различных категорий пользователей к указанной информации различаются. Так, лица, обладающие гражданством Российской Федерации, вправе обратиться в органы государственной власти, на предприятие, в учреждения, организации, государственные архивы с запросом о рассекречивании сведений, отнесенных к государственной тайне. Различным в данном случае будет и порядок допуска к таким сведениям граждан Российской Федерации, лиц без гражданства, а также бипатридов, эмигрантов, реэмигрантов. Например, для последних порядок допуска должен быть установлен Правительством Российской Федерации, тогда как граждане нашей страны допускаются к государственной тайне в добровольном порядке. Имеются различия и в получении информации различными видами коллективных субъектов этого права.

Вопросы, связанные с гарантиями, а также с правовой защитой права на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, будут рассмотрены далее. Что касается такого элемента механизма реализации рассматриваемого конституционного права, как способы активной реализации, то их перечень (не носящий исчерпывающего характера) содержится в ст. 6 ФЗ от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ. В соответствии с указанной статьей доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может обеспечиваться следующими способами:

1) обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в СМИ;

2) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети "Интернет";

3) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, и в иных отведенных для этих целей местах;

4) ознакомление пользователей информации с информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в помещениях, занимаемых указанными органами, а также через библиотечные и архивные фонды;

5) присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления, а также на заседаниях коллегиальных органов государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления;

6) предоставление пользователям информации по их запросу информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

7) другие способы, предусмотренные законами и (или) иными нормативными правовыми актами, а в отношении доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления - также муниципальными правовыми актами.

Представляется необходимым более подробно остановиться на указанных выше способах, так как они, по нашему мнению, составляют в настоящее время центральное ядро права на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Первым способом доступа к информации в ФЗ от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ названо обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в СМИ.

Обнародование (опубликование) является основным способом доведения до всеобщего сведения правовых актов, принимаемых в Российской Федерации. Часть 3 ст. 15 Конституции РФ устанавливает: "Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения".

В соответствии с ч. 3 ст. 12 ФЗ от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ официальное опубликование законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов осуществляется в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Федерации, муниципальными правовыми актами порядком их официального опубликования. В настоящее время на федеральном уровне такой порядок установлен Федеральным законом от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания"*(12) и Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти"*(13). На уровне субъектов Федерации и муниципальных образований этот порядок регулируется актами соответствующих публичных образований.

В то же время вопрос о публикации официальных правовых актов нельзя в настоящее время считать абсолютно решенным. Значительное количество проблем возникает на муниципальном уровне в связи с толкованием терминов "опубликование" и "обнародование".

В первую очередь нельзя не заметить, что ФЗ от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ, устанавливая необходимость обнародования (опубликования) информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, в ч. 3 ст. 12 использует только термин "опубликование". Таким образом, из ее содержания можно сделать вывод, что обнародование правовых актов (в том числе муниципальных) не допускается. Однако эта норма противоречит ч. 2 и 3 ст. 47 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(14), согласно которым муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Комментаторами данной нормы указывается, что "в случае невозможности опубликования муниципальных правовых актов (например, из-за отсутствия типографии, слабой материально-технической базы) органы местного самоуправления должны обеспечить жителям возможность ознакомиться с ними. В этом случае органы местного самоуправления обязаны предусмотреть иные способы обнародования официальных документов, например через доски объявлений у зданий местных администраций, через радиоточки, через депутатский корпус, через социальных работников и т.п."*(15).

Н.Н. Ковалева также отмечает, что "правовые акты местного самоуправления могут быть доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по местному телевидению и радио и иным средствам связи, а также разосланы органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, распространены в машиночитаемом виде в пресс-центрах"*(16). Комитет Государственной Думы по местному самоуправлению в своем официальном ответе на вопрос о возможности обнародования муниципальных правовых актов путем их размещения на стенде или доске объявлений сформулировал позицию, согласно которой "в случае отсутствия периодического СМИ, в котором можно опубликовать правовой акт сельского поселения, он может быть обнародован путем доведения его до сведения жителей любым доступным способом и размещения для пользования неограниченным кругом лиц в доступном месте (в помещении администрации, библиотеке, специально отведенном месте в клубе, Доме культуры, школе и т.п.)"*(17). 

Тем не менее практика деятельности органов местного самоуправления свидетельствует о том, что отдельные органы государственной власти пытаются воспрепятствовать местному самоуправлению в обнародовании муниципальных правовых актов. Так, например, в Алтайском крае прокуратура расценила действия муниципалитетов по обнародованию уставов иными, чем в печатном СМИ, способами как неправомерные и направила ряд заявлений о признании уставов недействительными. При этом прокуроры настаивали на том, что уставы должны публиковаться именно в печатных СМИ, а применение других способов (размещение на информационных стендах и т.п.) противоречит Конституции РФ и Федеральному закону.

Показательно, что и у судей не сложилось единого мнения по этому вопросу. Так, суды первой инстанции Бийского, Целинного и некоторых других районов требования прокуроров удовлетворили. Только решениями Целинного районного суда признаны недействующими по указанным основаниям 14 уставов внутрирайонных муниципальных образований*(18). 

Подобные примеры имели место и в других субъектах Российской Федерации.

Применительно к данному вопросу хотелось бы подчеркнуть, что появление в законодательстве о местном самоуправлении норм об обнародовании муниципальных правовых актов не является какой-то случайностью. В настоящее время в Российской Федерации создано более 24 тыс. муниципальных образований, различающихся по своему экономическому и демографическому потенциалу. Если для миллионного города опубликование принятых органами местного самоуправления правовых актов не представляет особых проблем, то для сельского поселения с численностью жителей в несколько сотен человек это часто становится неразрешимой задачей. Создание в таких муниципальных образованиях собственных СМИ чаще всего невозможно из-за отсутствия финансовых ресурсов. Публикация же всех муниципальных правовых актов в СМИ более крупных публичных образований (например, муниципальных районов) также крайне затруднительна по финансовым причинам и к тому же выглядит абсолютно нецелесообразной.

Проблема обнародования правовых актов стоит еще и потому, что действующее муниципальное законодательство не дает определение понятию "обнародование", что позволяет некоторым правоприменителям рассматривать его в качестве синонима термину "опубликование". В то же время, например, Федеральный закон "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" эти термины различает: "Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме" (ч. 2 ст. 5). Хотя указанный закон не касается муниципальных правовых актов, представляется, что его учитывание для понимания сущности обнародования вполне допустимо.

Показательным, с нашей точки зрения, является также то, что многие органы государственной власти вполне допускают доведение муниципальных правовых актов для сведения населения муниципальных образований иным способом, чем публикация в СМИ. Так, например, в письме ФНС РФ от 10 августа 2005 г. N ГВ-6-21/670@ "О порядке установления и введения в действие местных налогов" отмечается, что "в случае, если в муниципальном образовании не учреждено свое печатное средство массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов или иной официальной информации, полагаем возможным официальное опубликование муниципальных нормативных правовых актов о налогах в печатном средстве массовой информации, учрежденном в соответствующем субъекте Российской Федерации для обнародования (официального опубликования) правовых актов органов государственной власти этого субъекта Российской Федерации (иной официальной информации). Полагаем также возможным обеспечить опубликование (обнародование) таких муниципальных нормативных правовых актов о налогах в виде отдельного издания представительного органа муниципального образования".

Таким образом, представляется более правильным толковать конституционную норму об официальном опубликовании всех актов, затрагивающих права и свободы граждан, расширительно, включая в нее и возможность обнародования муниципальных правовых актов. Для окончательного же решения указанных выше проблем следует, во-первых, внести изменения в ч. 3 ст. 12 ФЗ от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ, указав в ней, что в отношении муниципальных правовых актов допускается не только опубликование в СМИ, но и обнародование, а во-вторых, дать в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" разъяснение термину "обнародование".

Ряд вопросов возникает также на практике и в связи с опубликованием правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления в СМИ. Основной из них касается самого понимания сущности СМИ.

Как известно, в соответствии со ст. 2 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации"*(19) (далее - Закон о СМИ) под средством массовой информации понимается периодическое печатное издание, радио-, теле-, видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации. Таким образом, предусмотренный действующим законодательством перечень СМИ не является исчерпывающим. Кроме того, само название ст. 24 Закона о СМИ подразумевает возможность признания статуса СМИ за иными формами ее периодического распространения.

Таким образом, исходя из концепции закона, к СМИ относятся все формы распространения такой информации, отвечающие определенным признакам. К ним, в частности, можно отнести:

а) массовость;

б) периодичность;

в) распространяемость*(20).

В связи с этим в последнее время нередко возникает вопрос о признании СМИ сайтов в сети "Интернет" и, соответственно, о допустимости официального опубликования на них правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления (в том числе законов).

Вопрос о возможности отнесения сетевых ресурсов к СМИ неоднократно был предметом рассмотрения различных государственных органов.

Пример 1

Так, например, А.М. Тулеев обратился в Судебную палату в связи с тем, что 25 июня 1999 г. через Интернет (по адресу: http://www.apn.ru) Агентством политических новостей была распространена информация о том, что истец "принял православное вероисповедание: прошел обряд крещения и стал членом местного церковного прихода". Данная новость также появилась в нескольких известных журналах и газетах. В последующих сообщениях этих же источников говорилось, что на экстренном заседании А.М. Тулеев был приговорен к смертной казни за отказ от ислама.

По данным Министерства РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций, Агентство политических новостей не было зарегистрировано в качестве СМИ, хотя активно распространяло информацию с использованием Интернета. Судебная палата, оценив организационно-правовую природу Агентства политических новостей, посчитала, что оно представляет собой информационное агентство, выбравшее "иную форму" периодического распространения массовой информации в смысле ч. 2 ст. 2 Закона о СМИ, т.е. пользующееся сетью "Интернет".

Опираясь на ст. 23 Закона о СМИ, согласно которой при применении данного акта "в отношении информационных агентств на них одновременно распространяется статус редакции, издателя, распространителя и правовой режим средства массовой информации", Судебная палата применила положения ст. 56 Закона о СМИ, в соответствии с которой "учредители, редакции, издатели, распространители... журналисты, авторы распространенных сообщений и материалов несут ответственность за нарушения законодательства Российской Федерации о средствах массовой информации". Упомянутые газеты и журналы, поместившие ложные сведения, были освобождены от ответственности, так как использовали информацию Агентства политических новостей*(21).

В судебной практике также уже возникал вопрос о возможности опубликования официальных нормативных документов исключительно в сети "Интернет".

Пример 2

Так, например, В. обратился в Верховный суд Республики Саха (Якутия) с заявлением об оспаривании приложения N 2 к постановлению правительства Республики Саха (Якутия) от 7 апреля 1994 г. N 152 и дополнений к Положению о государственных вознаграждениях за открытие месторождений полезных ископаемых и ценных участков недр, утвержденных постановлением правительства Республики Саха (Якутия) от 27 января 1995 г. N 23. При этом заявитель указал, что оспариваемый акт (приложение N 2 к постановлению правительства Республики Саха (Якутия) от 7 апреля 1994 г. N 152) на момент его принятия не был опубликован СМИ.

Согласно позиции правительства Республики Саха (Якутия), нарушения порядка опубликования в данном случае не было, так как указанный акт был размещен на официальном сайте правительства в электронной информационной базе (Интернет).

В данном случае, однако, суд уклонился от решения вопроса о допустимости опубликования правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации исключительно в сети "Интернет", отказав В. в принятии заявления в связи с неподсудностью вопроса данному суду. В связи с этим впоследствии Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда РФ определение судьи Верховного суда Республики Саха (Якутия) отменила, заявление В. направила на рассмотрение в Верховный суд Республики Саха (Якутия) в установленном законом порядке*(22). 

Таким образом, вопрос о возможности официального опубликовании правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления на сайтах соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления в настоящее время остается открытым. С нашей точки зрения, хотя в перспективе этот способ может стать вполне допустимым и даже основным, в настоящее время отсутствие у многих граждан Российской Федерации доступа к сети "Интернет" (либо необходимых знаний для работы в Интернете) требует дополнения публикации нормативных документов на веб-сайтах другими способами опубликования и обнародования.

ФЗ от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ регулирует вопросы официального опубликования (обнародования) не только правовых документов органов государственной власти и местного самоуправления, но и другой официальной информации об их деятельности. В соответствии с ч. 1 ст. ст. 12 указанного закона обнародование (опубликование) информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в СМИ осуществляется по общему правилу в соответствии с законодательством Российской Федерации о СМИ.

Такой порядок в настоящее время установлен на федеральном уровне лишь для государственных СМИ Федеральным законом от 13 января 1995 г. N 7-ФЗ "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации"*(23). Этот закон касается вопросов об обеспечении распространения в государственных СМИ некоторого обязательного минимума информации в основном о текущей работе высших органов власти страны, а также непосредственного доступа к информации - посещения заседаний органов власти.

Что касается всех остальных СМИ (а их в настоящее время в Российской Федерации большинство), то статья 48 Закона о СМИ регулирует только порядок аккредитации журналистов в органах власти. В соответствии с указанной статьей редакция имеет право подать заявку в государственный орган, организацию, учреждение, орган общественного объединения на аккредитацию при них своих журналистов. Государственные органы, организации, учреждения, органы общественных объединений аккредитуют заявленных журналистов при условии соблюдения редакциями правил аккредитации, установленных этими органами, организациями, учреждениями. Аккредитовавшие журналистов органы, организации, учреждения обязаны предварительно извещать их о заседаниях, совещаниях и других мероприятиях, обеспечивать стенограммами, протоколами и иными документами, создавать благоприятные условия для производства записи. Аккредитованный журналист имеет право присутствовать на заседаниях, совещаниях и других мероприятиях, проводимых аккредитовавшими его органами, организациями, учреждениями, за исключением случаев, когда приняты решения о проведении закрытого мероприятия.

Таким образом, указанный закон устанавливает лишь обязанности органов государственной власти по предоставлению информации СМИ, однако не регулирует их возможности обращения к указанным СМИ для публикации информации, имеющей общесоциальное значение.

Решения также требует вопрос о том, какая информация о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления должна публиковаться в СМИ. В настоящее время в большинстве случаев этот вопрос остается в компетенции отдельных должностных лиц, решающих его исключительно по собственному усмотрению, что, безусловно, не способствует открытости власти перед обществом. Позитивным примером в этом плане выглядит опыт некоторых муниципальных образований, которые своими актами устанавливают принципиальное разделение своих документов на группы, предназначенные для публикации в СМИ и не предназначенные для такового. Так, распоряжением Администрации города Тюмени от 6 июня 2000 г. N 2101 "О предоставлении документов из электронной базы данных распоряжений, постановлений" определены категории документов для предоставления последних пользователям:

1) "Для общего пользования" - документы, устанавливающие правовой статус органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, порядок их реализации (структура органов местного самоуправления, положения о структурных подразделениях администрации и других структурах, создаваемых при администрации (советы, комитеты и т.п.)); положения о проведении общегородских мероприятий, о ценах и тарифах на услуги муниципальных предприятий; другие документы, устанавливающие или изменяющие порядок взаимодействия физических и юридических лиц с органами местного самоуправления, правоохранительными органами, другими физическими или юридическими лицами и т.д.).

2) "Для ограниченного распространения" - документы, публикация которых в СМИ нецелесообразна ввиду их узкой направленности (служебные документы распорядительного характера, относящиеся к организации деятельности администрации, ее подразделений, муниципальных предприятий и учреждений; документы, касающиеся конкретных физических или юридических лиц). При этом отнесение документа к категории "Для ограниченного распространения" не является отнесением его к информации с ограниченным доступом.

Представляется, что указанный опыт может быть востребован в других муниципальных образованиях, а также на других уровнях публичной власти.

Еще одним способом предоставления информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления является размещение ими информации о своей деятельности в сети Интернет. Данное направление предоставления информации является относительно новым для нашей страны, однако развивается наиболее быстрыми темпами.

Основная масса информации о деятельности органа государственной власти и местного самоуправления, размещаемой в Интернете, помещается ими на официальных сайтах.

Официальный сайт государственного органа уже перестал быть просто атрибутом современной политики. Сегодня это самое эффективное средство распространения официальной информации о деятельности государства среди неограниченного круга лиц. Как справедливо отмечает И. Павлов, наличие у органов власти полноценных официальных сайтов дисциплинирует властные структуры и стимулирует их социальную ориентацию. Зная официальную точку зрения государства, ее можно будет анализировать, сравнивать с другой информацией, подвергать сомнению и критике. Органы власти, которые обязаны рассказывать о своей деятельности в режиме "онлайн", вынуждены становиться более ответственными по отношению к исполнению своих функций и обязанностей*(24).

Размещение информации в сети "Интернет" обладает рядом преимуществ перед другими способами предоставления информации.

Во-первых, Интернет обеспечивает охват очень широкого круга пользователей. В принципе информацию о деятельности органа государственной власти или местного самоуправления, размещенную в сети "Интернет", может получить любое лицо, имеющее доступ к Интернету (а это десятки миллионов человек только в России).

Во-вторых, в отличие от традиционных СМИ веб-сайты обладают свойством интерактивности, т.е. пользователь сам может не только определять, какая информация ему нужна, и игнорировать ненужную, но и создавать запросы к органам государственной власти и местного самоуправления, оставлять заявки, вносить (в определенных случаях) какие-либо изменения и т.п.

В-третьих, информация, размещаемая в сети "Интернет", может быть впоследствии легко изменена, что также отличает ее от иных способов распространения. Таким образом, органы государственной власти и местного самоуправления могут легко исправлять недостоверную или ошибочную информацию, проводить ее актуализацию и т.п.

В-четвертых, размещение информации в Интернете превосходит большинство других способов ее предоставления с точки зрения оперативности, причем как со стороны органа власти (наиболее оперативное размещение), так и со стороны пользователя (наиболее оперативный доступ).

И наконец, в-пятых, Интернет позволяет размещать очень значительные объемы информации при сравнительно небольших денежных затратах. В силу этого Ю.И. Гришаева вполне справедливо отмечает, что "это наименее затратный по объему материальных средств и задействованных организационных ресурсов способ проверки возможностей движения к открытости для центральной российской бюрократии"*(25).

Нельзя не отметить, что доступ к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления посредством сети Интернет признается в настоящее время наиболее приоритетным во всех развитых странах мира. Так, например, в США 42 млн. человек пользуются правительственными сайтами в Интернете с целью исследования публично-правовых вопросов, 23 млн. - используют правительственные сайты с целью общения с официальными чиновниками по политическим вопросам, 14 млн. - используют правительственные сайты с целью получения предвыборной информации, 13 млн. человек участвуют в лоббировании различных кампаний в Интернете*(26). В США в связи с этим даже появился новый термин - e-citizenship ("электронное гражданство")*(27).

Все вышесказанное, однако, не означает, что предоставление информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления не имеет недостатков. Самым серьезным из них является невозможность получения информации таким путем лицами, не имеющими доступа к Интернету либо необходимых навыков для работы с ним. Как совершенно справедливо замечает по этому поводу А.А. Задков, "размещение информации о деятельности органов власти в информационных системах является при существующем в нашей стране количестве пользователей сети Интернет не самым демократичным способом обеспечения доступа"*(28). Как следствие, "наиболее существенной угрозой переходного периода к информационному обществу является разделение людей на имеющих информацию, умеющих обращаться с информационными технологиями и не обладающих такими навыками"*(29).

Как отмечает Е.В. Ильгова, к сожалению, в настоящее время в РФ проблема информационного неравенства стоит очень остро*(30). "Информационное неравенство можно определить как неравные возможности с точки зрения доступа, использования и производства информации и знания, а также использования информационно-коммуникационных технологий для развития. Этот вид неравенства отражает сочетание общих социально-экономических проблем и конкретных проблем недостаточного развития инфраструктуры относительно высокой стоимости доступа к ней, слабого развития национального и местного информационного наполнения (т.е. контента), неспособности основной массы людей извлекать преимущества из информационно интенсивной деятельности. Эта проблема является общей для всех городов и стран, вступивших на путь движения к информационному обществу"*(31). Несомненно, появившийся новый вид социального неравенства, порождаемый отсутствием у граждан доступа к современным информационно-телекоммуникационным технологиям, требует от органов государственной власти активных действий по его ликвидации.

Для преодоления этого недостатка размещение информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в Интернете должно сопровождаться обеспечением возможности жителей России получить доступ в сеть.

На это, в частности, направлена Федеральная целевая программа "Электронная Россия (2002-2010 годы)", которая предусматривает качественное развитие компьютерных коммуникаций и формирование их основе новых форм взаимодействия государства и граждан. По мнению министра Российской Федерации по связи и информатизации Л.Д. Реймана, реализация программы сможет обеспечить всему населению страны доступ к современным информационным ресурсам.

Хотя в процессе реализации программы "Электронная Россия" достигнут ряд успехов, следует констатировать явное отставание намеченных положений от осуществленных на практике. Так, до сих пор не налажено электронное взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления с гражданами и юридическими лицами в сфере налогообложения, по вопросам оформления таможенной документации, регистрации и ликвидации юридических лиц, выдачи лицензий и сертификатов, подготовки и представления отчетной документации, предусмотренной законодательством РФ об акционерных обществах, рынке ценных бумаг и поставках продукции для федеральных государственных нужд. Кроме того, до сих пор не принят закон "Об электронной торговле", хотя в соответствии с планами Программы уже должно начаться активное внедрение системы электронной торговли даже в государственный сектор.

К сожалению, указанное отставание наметилось еще несколько лет назад, в период относительно благополучной экономической ситуации. С началом финансового кризиса оно, видимо, еще усилится.

Что же касается непосредственного размещения информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в сети Интернет, то здесь основным документом остается постановление Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. N 98 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти"*(32). По образцу этого постановления был определен и перечень информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемой указанными органами в сети Интернет, содержащийся в ст. 13 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления"*(33) (далее - Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ).

В развитие положений указанных нормативных актов был принят приказ ФСО РФ от 7 августа 2009 г. N 487 "Об утверждении Положения о сегменте информационно-телекоммуникационной сети Интернет для федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(34), в котором было определено создание единого сегмента информационно-телекоммуникационной сети Интернет для федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации - RSNet (Russian State Network).

В настоящее время такой портал создан и успешно функционирует. Информации как таковой о деятельности органов государственной власти на нем не содержится, однако имеются ссылки на сайты практически всех федеральных органов государственной власти*(35), некоторых органов государственной власти субъектов Российской Федерации и некоторых органов местного самоуправления. Безусловно, такая систематизация намного упрощает поиск нужной информации гражданами и организациями.

В то же время само по себе создание официального сайта государственного или муниципального органа в сети Интернет является недостаточным для обеспечения граждан и организаций информацией. Необходимо, чтобы предоставляемая информация была полной и качественной. К сожалению, это так далеко не всегда.

При анализе правительственных интернет-порталов субъектов РФ выяснилось, что "многие веб-представительства администраций являются таковыми скорее номинально лишь потому, что на сайте перечислены руководители администрации и департаментов правительства... В остальном такие сайты похожи на новостную ленту региона или развлекательно-информационный портал с описанием местных достопримечательностей, афишами и анонсами культурной жизни; безусловно, такая информация не бесполезна, но ее предоставление не является основной функцией официального правительственного портала региона"*(36).

Именно поэтому важной является проверка соответствия информации, размещаемой на официальных сайтах органов государственной власти и местного самоуправления, перечню, указанному в ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ. При этом следует помнить, что государственные органы, органы местного самоуправления наряду с информацией, указанной в ч. 1 ст. 13 и относящейся к их деятельности, могут размещать в Интернете иную информацию о своей деятельности.

Предоставление информации через Интернет предполагает наличие возможности найти информацию о деятельности всех без исключения органов государственной власти и местного самоуправления. Однако далеко не все указанные органы обладают техническими и финансовыми возможностями для создания своих сайтов. В первую очередь здесь речь идет об органах местного самоуправления малочисленных муниципальных образований. Отрадно, что авторы Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ учли эту проблему, установив, что в случае, если орган местного самоуправления не имеет возможности размещать информацию о своей деятельности в сети Интернет, указанная информация может размещаться на официальном сайте субъекта Российской Федерации, в границах которого находится соответствующее муниципальное образование. Информация о деятельности органов местного самоуправления поселений, входящих в муниципальный район, может размещаться на официальном сайте этого муниципального района.

Вместе с тем представляется, что размещение информации о деятельности органов местного самоуправления на сайтах муниципальных районов можно было бы разрешить не только для поселений, но и для городских округов. Дело в том, что, хотя большинство городских округов являются крупными городами, среди них встречаются и исключения - поселения с небольшой численностью жителей и слабо развитой инфраструктурой. К таковым, в частности, относятся некоторые ЗАТО. Размещение информации о деятельности их муниципальных органов на сайте муниципального района, на территории которого они находятся, является, на наш взгляд, более удобным и логичным, чем размещение информации на сайте субъекта Российской Федерации.

Статья 13 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ говорит о размещении информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления "в сети Интернет", т.е. на различных сайтах. В то же время мало востребованными в практике работы органов государственной и муниципальной власти остаются иные телекоммуникационные возможности предоставления информации. Так, безусловно, очень удобным для многих пользователей было бы получение информации путем периодической рассылки электронной почты по адресам подписчиков. Поэтому представляется, что в перспективе речь должна идти уже не только о размещении информации "в сети Интернет", а о ее предоставлении "посредством Интернета", путем использования различных его ресурсов.

Третьим способом предоставления информации, согласно Федеральному закону от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ, государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, и в иных отведенных для этих целей местах. Данный способ, безусловно, применялся указанными органами и ранее указанный закон только конкретизирует размещаемую информацию. В частности, в ч. 2 ст. 16 Закона установлено, что указанная информация должна содержать:

1) порядок работы государственного органа, органа местного самоуправления, включая порядок приема граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления;

2) условия и порядок получения информации от государственного органа, органа местного самоуправления.

Кроме того, Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ предусмотрел возможность ознакомиться с информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в помещениях, занимаемых указанными органами.

Также достаточно традиционным является ознакомление пользователей с информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления через библиотечные и архивные фонды. Вместе с тем в этой сфере в последние годы появились новые проблемы, вызванные развитием информационных технологий.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 29 декабря 1994 г. N 78-ФЗ "О библиотечном деле"*(37) библиотека - это информационное, культурное, образовательное учреждение, располагающее организованным фондом тиражированных документов и предоставляющее их во временное пользование физическим и юридическим лицам. Согласно Закону, библиотека может быть самостоятельным учреждением или структурным подразделением предприятия, учреждения, организации. Федеральный закон "О библиотечном деле" устанавливает принципы деятельности библиотек, гарантирующие права человека, общественных объединений, народов и этнических общностей на свободный доступ к информации, свободное духовное развитие, приобщение к ценностям национальной и мировой культуры, а также на культурную, научную и образовательную деятельность. Каждый гражданин независимо от пола, возраста, национальности, образования, социального положения, политических убеждений, отношения к религии имеет право на библиотечное обслуживание на территории РФ.

Предоставление информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления через библиотеки осуществляется в первую очередь путем предоставления ими обязательных экземпляров официальных документов. Так, например, пункт 2 ст. 27 Закона Липецкой области от 21 июля 2003 г. "Об основах библиотечного дела и обязательном экземпляре документов в Липецкой области" обязывает органы местного самоуправления в семидневный срок после утверждения и регистрации доставлять в библиотеки муниципальных образований области по одному обязательному бесплатному экземпляру официальных документов, которые включаются в списки рассылки документов несекретного характера. Пункт 3 той же статьи гласит, что обязательные экземпляры официальных документов доставляются независимо от их публикации в средствах массовой информации. На основе обязательных экземпляров официальных документов в библиотеках создаются фонды документов местного самоуправления (как опубликованных, так и неопубликованных). В то же время практика свидетельствует о том, что многие органы местного самоуправления не выполняют положения этого закона*(38).

Еще одним способом информирования граждан и организаций о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления является формирование на базе библиотек общедоступных центров правовой информации. Общественная миссия этих центров - реализация конституционного права граждан на информацию путем предоставления свободного бесплатного доступа к официальной правовой информации.

В настоящее время в Российской Федерации накоплен богатый опыт организации публичных центров правовой информации, который показал, что успешное функционирование созданных центров возможно только при наличии тесного сотрудничества с органами государственной власти. К сожалению, государственная поддержка данной программы на федеральном и региональном уровнях сегодня не соответствует значимости решаемой задачи, до настоящего времени еще не начато финансирование второго этапа создания общероссийской сети публичных центров правовой информации.

Для совершенствования сети публичных центров правовой информации в России требуется решение многих проблем. Так, для поддержки и развития информационно-правовых ресурсов и организации оперативного доступа граждан к ним, использования ресурсов сети Интернет необходимы дальнейшее развитие материально-технической базы центров и использование качественных телекоммуникационных каналов; для решения сложных запросов пользователей необходимо повышение квалификации сотрудников центров; остается недостаточным комплектование фонда публичных центров правовой информации актуальными изданиями (книги, периодика) правовой тематики*(39).

В настоящее время также с точки зрения обеспечения права доступа к информации все большее значение приобретают электронные библиотеки. Как отмечает Е.К. Волчинская, "источником официальной информации всегда были библиотеки, они сохраняют свою роль, но она может быть многократно усилена за счет создания электронных библиотек, правовой статус которых также пока не определен"*(40).

По мнению Н.Н. Ковалевой, стремительное развитие электронной издательской деятельности и рост количества электронных публикаций приводят к проблемам, из которых наиболее серьезными являются следующие:

1. При подготовке электронной информации, прежде всего полнотекстовой, очень часто игнорируются или учитываются не в полной мере опыт, правила и нормы, существующие в сфере производства и распространения печатной информации, что не только приводит к нарушению сложившихся традиций, но и усложняет коммуникативные процессы, в которых участвует и будет участвовать как электронная, так и печатная информация. Это относится к шрифтовому оформлению, к организации и структурированию информации, к атрибутированию произведений и т.п.

2. Современные информационные технологии предоставляют эффективные средства надежного сохранения электронной информации. Однако на практике процесс накопления и сохранения электронной информации носит случайный характер. Например, создаваемые в рамках традиционной издательской деятельности электронные оригинал-макеты часто просто уничтожаются. Известны случаи, когда выполнялись дорогостоящие операции преобразования в электронную форму книг, электронные оригинал-макеты которых были уничтожены. Другой пример дают некоторые телеконференции: их материалы выставляются для доступа в Интернет, а по истечении некоторого времени уничтожаются. Решение проблемы сохранения электронной информации нуждается в организационных, методических и технологических проработках.

3. Особую проблему представляет инвентаризация электронной информации, включающая в себя определение самостоятельных единиц электронной информации, их адекватное и унифицированное описание. Сюда же входят вопросы учета и каталогизации.

4. Сохраняемая электронная информация должна эффективно использоваться. Здесь сразу же встают вопросы совместимости программного обеспечения и форматов, вопросы реализации разнообразных функциональных возможностей, предусматриваемых создателями электронных документов. На решение указанных и ряда других проблем направлена деятельность по созданию электронных библиотек*(41).

Важным способом доступа граждан и организаций к информации о деятельности органов власти является непосредственное присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления, а также на заседаниях коллегиальных органов государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления.

Главным достоинством этого способа является возможность получения гражданами наиболее актуальной и свободной от искажения информации. Основным недостатком - невозможность обеспечить таким способом предоставление информации значительному числу граждан.

Российское законодательство, в том числе и Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ, регулирует вопрос о присутствии граждан на заседаниях органов государственной власти и местного самоуправления только в самом общем виде.

Среди наиболее важных вопросов, подлежащих решению на законодательном уровне, с нашей точки зрения, можно выделить:

- вопрос о способах и порядке ознакомления граждан и организаций с информацией о месте, времени и повестке дня таких заседаний;

- вопрос об определении порядка допуска граждан и представителей организаций на заседания;

- вопрос об основаниях и процедуре признания заседаний закрытыми.

Как отмечает Ю.И. Гришаева, "в сравнении с доступом к информации на основании запроса обеспечение доступа пользователей (потребителей) информации на рабочие заседания органов местного самоуправления имеет значительно меньшее распространение в зарубежной практике, в нем больше условностей в реализации. В России этот способ только обсуждается"*(42). Действительно, в настоящее время вопрос о непосредственном присутствии граждан на заседаниях коллегиальных органов власти решен преимущественно на местном уровне. Так, например, статья 28 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(43) закрепляет основания и порядок проведения публичных слушаний, в которых могут принимать участие жители муниципального образования. Еще один случай участия граждан в заседаниях коллегиальных органов связан с реализацией ими права правотворческой инициативы.

Отдельно следует сказать о присутствии граждан в судебных заседаниях. В соответствии со ст. 12 Федерального закона от 22 декабря 2008 г. N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации"*(44) граждане (физические лица), в том числе представители организаций (юридических лиц), общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления, имеют право присутствовать в открытом судебном заседании, а также фиксировать ход судебного разбирательства в порядке и формах, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации. В связи с этим также актуальным является вопрос о порядке определения открытого и закрытого режимов заседаний.

Важным способом получения информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления является ее предоставление по запросам пользователей. По мнению Ю.И. Гришаевой, "способ доступа на основе запроса является наиболее адекватным для доступа ко всем объектам информационного освещения: к сведениям о правотворческой деятельности органов и должностных лиц органов местного самоуправления, сведениям о внутренней организации органов местного самоуправления, сведениям об организационно-технических мероприятиях органов местного самоуправления и т.д."*(45). В данных правоотношениях реализуется одновременно два: права: право на информацию и право на обращение. В данном случае конституционной гарантией права граждан на информацию является реализация права на обращение*(46).

Обращения граждан в органы государственной власти и местного самоуправления, в том числе с целью получения информации об их деятельности, хорошо известны российскому законодательству.

В частности, порядок таких обращений с 2006 г. регулируется Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"*(47). В то же время до принятия Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ реализация этого права на практике была затруднена. Как отмечал по этому поводу О.В. Иванов, далеко не все государственные структуры были готовы предоставить законно истребуемую информацию и документы по обращению гражданина*(48), поэтому, будучи связаны установленной Федеральным законом "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" обязанностью реагировать на все обращения граждан, они часто давали формальные ответы либо безосновательно отказывали в предоставлении информации.

Новый Федеральный закон подробно регулирует в ст. 18 и 19 порядок запроса информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также порядок предоставления такой информации. В частности, устанавливается, что информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по запросу предоставляется в виде ответа на запрос, в котором содержится или к которому прилагается запрашиваемая информация либо в котором содержится мотивированный отказ в предоставлении указанной информации. В ответе на запрос указываются наименование, почтовый адрес государственного органа или органа местного самоуправления, должность лица, подписавшего ответ, а также реквизиты ответа на запрос (регистрационный номер и дата).

Важным способом оптимизации предоставления информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления путем ответов на запросы является предлагаемое некоторыми авторами создание сети общественных приемных*(49). Суть данного предложения заключается в организации в органах государственной власти и местного самоуправления центров, в которых гражданам предоставлялись бы на бесплатной основе услуги доступа к официальным сайтам этих органов с возможностью интерактивного общения и направления обращений.

Для создания системы электронных общественных приемных при органах управления необходимо на настоящий момент решить следующие задачи:

- определить основные принципы функционирования электронных общественных приемных;

- разработать типовое положение об электронной общественной приемной;

- обеспечить доступ электронных общественных приемных к социально значимым информационным ресурсам, в том числе к системе государственных информационных порталов;

- создать электронные общественные приемные в каждом органе государственного управления.

Обязательным условием организации работы общественных приемных должно быть наличие в них консультантов. По мнению Е.В. Ильговой, консультант электронной общественной приемной должен работать с гражданами и представителями организаций, проводить их регистрацию, консультировать по вопросам, возникающим у них в процессе работы с информационно-телекоммуникационными технологиями, проводить обучение граждан, обратившихся в электронную общественную приемную и не имеющих самостоятельных навыков работы с компьютерной техникой и базами данных. По желанию граждан консультант может обеспечивать прием-передачу писем и других документов по электронной почте в адрес органов государственной власти, принимать участие в сборе необходимой гражданину информации о деятельности органов государственного управления, переводить данную информацию на бумажные или электронные носители и т.д.*(50)

Именно наличие консультантов (а также принципиально бесплатная основа работы) будет отличать общественные приемные от существующих в настоящее время интернет-центров и центров правовой информации. Поскольку, как указывалось выше, серьезным препятствием к внедрению наиболее дешевого и оперативного способа доступа к информации через Интернет является невысокий уровень компьютерной грамотности значительной части населения, только при наличии консультантов, разъясняющих особенности доступа к информации и отправления запросов, общественные приемные могут стать действительно общедоступными центрами предоставления информации.

Если общественные приемные, с нашей точки зрения, должны работать исключительно на бесплатной основе, то за предоставление информации в ответах на запросы, поданные через эти общественные приемные, взимание платы вполне возможно. Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ устанавливает, что плата за предоставление информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления взимается в случае ее предоставления по запросу, если объем запрашиваемой и полученной информации превышает определенный Правительством Российской Федерации объем информации, предоставляемой на бесплатной основе.

Платные услуги за предоставление информации о деятельности органов государственной власти или деятельности органов местного самоуправления определяются федеральными законами. Так, например, статья 41 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах"*(51) устанавливает, что за пользование геологической информацией о недрах, полученной в результате государственного геологического изучения недр от федерального органа управления государственным фондом недр, взимается плата. Размер платы за указанную геологическую информацию и порядок ее взимания определяются Правительством Российской Федерации. Плата за геологическую информацию поступает в доход федерального бюджета.

Часть 3 ст. 32.11 КоАП РФ определяет, что информация, содержащаяся в реестре дисквалифицированных лиц, является открытой для ознакомления. Заинтересованные лица вправе получить за плату информацию из реестра дисквалифицированных лиц в виде выписок о конкретных дисквалифицированных лицах. Порядок формирования и ведения реестра дисквалифицированных лиц, а также размер платы за предоставление информации из реестра определяются Правительством РФ.

В соответствии со ст. 21 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ пользователю информации предоставляется на бесплатной основе информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления:

1) передаваемая в устной форме;

2) размещаемая государственным органом, органом местного самоуправления в сети Интернет, а также в отведенных для размещения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления местах;

3) затрагивающая права и установленные законодательством Российской Федерации обязанности заинтересованного пользователя информации;

4) иная установленная законом информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также иная установленная муниципальными правовыми актами информация о деятельности органов местного самоуправления.

Комментируя указанную норму, Е.К. Волчинская отмечала, что, по- видимому, в данном случае речь идет об информации, ранее опубликованной в СМИ или в Интернете и предоставляемой по запросам*(52). Такое толкование представляется неправильным и противоречащим смыслу ч. 1 ст. 22 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ. С нашей точки зрения, речь в ст. 21 данного закона идет о запрете устанавливать плату за доступ к информации с официального сайта органов государственной власти и местного самоуправления (технически это сделать вполне возможно). Что же касается необходимости платить за экземпляр СМИ и за доступ к Интернету, о которой пишет Е.К. Волчинская, то в данном случае плата взимается не за саму информацию, а за обеспечение доступа к ней, при этом плата берется не государством или муниципальным образованием, а средством массовой информации или провайдером интернет-услуг, поэтому утверждение о платности такой информации представляется неверным.

В случае если информация предоставляется на платной основе, пользователем информации оплачиваются расходы на изготовление копий запрашиваемых документов и (или) материалов, а также расходы, связанные с их пересылкой по почте, что в большинстве случаев не составляет значительных сумм. Безусловно, такое положение призвано обеспечивать возможность доступа к информации как можно большего круга лиц. В то же время в отношении некоторых видов информации, формирование которой у органов власти связано с большими расходами, это положение вызывает определенные вопросы. Так, например, А.А. Одринский пишет по этому поводу следующее: "Можно ли настаивать, чтобы по цене копирования предоставляли, например, любую геологическую информацию, хотя она и создана за счет налогоплательщиков? Известно, какую большую роль играет эта информация в организации тендеров на право эксплуатации месторождений и сколько за нее платят соискатели. Конечно, никогда геологи на это не пойдут. Значит, нужно делать в законе соответствующее исключение. Да и с другими видами государственной информации ситуация не такая простая, чтобы можно было требовать предоставлять ее бесплатно"*(53). Во всех подобных случаях, с нашей точки зрения, следует иметь в виду, что, хотя такая информация сформирована органами государственной власти и местного самоуправления, создана она за деньги налогоплательщиков и предоставление ее бизнес-структурам за стоимость копирования и пересылки представляется неэффективным расходованием государственных средств. В связи с этим статья 22 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ должна более гибко регулировать вопрос платности предоставления информации, устанавливая (непосредственно или путем отсылки к подзаконному акту) перечень информации, которая предоставляется только на условиях оплаты ее полной себестоимости.

Таким образом, подводя некоторые итоги исследования способов и процедур обеспечения доступа к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, констатируем, что новые законы, от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ и от 22 декабря 2008 г. N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации", пока еще вызывают достаточно многочисленные вопросы.

С.Н. Братановский,

Поволжский институт управления

им. П.А. Столыпина, доктор юридических наук,

профессор,

С.Ю. Лапин,

кандидат юридических наук, доцент

"Гражданин и право", N 3, 4, март, апрель 2014 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Российская газета. 2009. 13 февраля.

*(2) См.: Большой энциклопедический словарь / Под ред. А.М. Прохорова. М., 2000. С. 1001.

*(3) См.: Комаров С.А., Ростовщиков И.В. Личность. Права и свободы. Политическая система. СПб, 2002. С. 102.

*(4) См.: Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 267.

*(5) См.: Комаров С.А., Ростовщиков И.В. Указ. соч. С. 102.

*(6) Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. М., 1981. Т. 1. С. 303.

*(7) См.: Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966. С. 34.

*(8) См.: Хижняк В.С. Конституционное право человека и гражданина на информацию в Российской Федерации: Дисс. ... к.ю.н. Саратов, 1998. С. 93-94.

*(9) См.: Лисицына Е.С. Право на информацию и информационную деятельность в Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты: Дисс. ... к.ю.н. М., 2003. С. 101.

*(10) См.: Югов А.А. Механизм реализации конституционных (основных) прав, свобод и обязанностей - ключевой компонент подлинного народовластия // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 7. С. 14.

*(11) Лисицына Е.С. Указ. соч. С. 101.

*(12) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 8. Ст. 801.

*(13) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 22. Ст. 2663.

*(14) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.

*(15) Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". М., 2008. С. 416.

*(16) Ковалева Н.Н., Холодная Е.В. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (постатейный). М., 2007.

*(17) См.: Разъяснения Комитета Государственной Думы по местному самоуправлению // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 6. С. 17.

*(18) См. более подробно: Медведев С. Условие вступления в силу уставов муниципальных образований // Законность. 2004. N 8. С. 8.

*(19) См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 7. Ст. 300.

*(20) См.: Комментарий к Закону РФ "О средствах массовой информации" / Под ред. В.Н. Монахова. М., 2001. С. 241.

*(21) Решение Судебной палаты от 21 октября 1999 г. N 11 (174).

*(22) См.: Определение Верховного Суда РФ от 26 декабря 2007 г. N 74-Г07-19 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. N 6.

*(23) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 3. Ст. 170.

*(24) См.: Павлов И. Законодательное регулирование доступа граждан к информации о деятельности государственных органов // Информационное право. 2008. N 1. С. 16.

*(25) Гришаева Ю.И. Конституционно-правовые основы права граждан на информацию и на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления // Юрист. 2007. N 6. С. 24.

*(26) См.: Larsen E. The Rise of the E-Citizen: How People Use Government Agencies' Web Sites. Режим доступа: www.pewinternet.org.

*(27) См.: Федосеева Н.Н. Право граждан на доступ к информации в Российской Федерации // Гражданское право. 2007. N 3. С. 47.

*(28) Задков А.А. Конституционное право на доступ к информации в Российской Федерации: Дисс. ... к.ю.н. М., 2006. С. 149.

*(29) Лисицына Е.С. Право на информацию и информационную деятельность в Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты: Дисс. ... к.ю.н. М., 2003. С. 60.

*(30) См.: Ильгова Е.В. Организация центров доступа к информации о деятельности органов исполнительной власти // Административная реформа в России: федеральный и региональный уровни / Под ред. А.В. Малько. Тамбов, 2009. С. 319.

*(31) Постановление Правительства Москвы от 28 сентября 2004 г. N 670-ПП "О Концепции создания городской интегрированной системы районных социально ориентированных информационных ресурсов и услуг" (проект "Инфоград") // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2004. N 59.

*(32) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 7. Ст. 658.

*(33) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 7. Ст. 776.

*(34) См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 38.

*(35) Некоторое удивление вызывает отсутствие собственного сайта у Федерального агентства по информационным технологиям, что наводит мысль на хорошо известную поговорку о "сапожнике без сапог".

*(36) Беспалов П.В. Массовая коммуникация в современной России: Сб. науч. ст. / Под общ. ред. В.Д. Попова; Отв. ред. Е.П. Тавокин. М., 2003. С. 88.

*(37) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 1. Ст. 2.

*(38) См.: Никитина Е.В. Опыт организации доступа населения к официальной правовой информации в Липецкой области // Информационное право. 2007. N 2. С. 18.

*(39) См.: Ильгова Е.В. Указ. изд. федеральный и региональный уровни / под ред. А.В. Малько. Тамбов, 2009. С. 323.

*(40) Волчинская Е.К. О проекте Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" // Информационное право. 2007. N 1. С. 26.

*(41) См.: Ковалева Н.Н., Холодная Е.В. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации (постатейный)". М., 2007.

*(42) Гришаева Ю.И. Право граждан на информацию об организации и деятельности местного самоуправления в России: Автореф. дисс. ... к.ю.н. Челябинск, 2007. С. 12.

*(43) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.

*(44) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6217.

*(45) Гришаева Ю.И. Указ. соч. С. 13.

*(46) См.: Сакулина Л.Л. Механизм административно-правового регулирования реализации права граждан на информацию: Дисс. ... к.ю.н. М., 2006. С. 164.

*(47) См.: Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. N 19. Ст. 2060.

*(48) См.: Иванов О.В. Осуществление гражданами права на информацию при направлении обращений в государственные органы // Право в Вооруженных Силах. 2007. N 3. С. 24.

*(49) См.: Ильгова Е.В. Указ. соч. С. 326.

*(50) См.: Ильгова Е.В. Указ. соч. С. 337.

*(51) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 10. Ст. 823.

*(52) См.: Волчинская Е.К. указ. изд. С. 27.

*(53) Одринский А.А. Конституционно-правовые основы реализации права каждого на информацию в Российской Федерации: Дисс. ... к.ю.н. М., 2005. С. 105.