Контроль в финансово-бюджетной сфере, осуществляемый Росфиннадзором (М. Зарипова, "Силовые министерства и ведомства: бухгалтерский учет и налогообложение", N 3, март 2014 г.)

Контроль в финансово-бюджетной сфере, осуществляемый Росфиннадзором

Постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 N 1092 утвержден Порядок осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере (далее - Порядок N 1092), который вступил в силу 10.12.2013. Рассмотрим в статье основные положения нового документа.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства РФ и нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Согласно ст. 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль делится на внешний и внутренний, предварительный и последующий. Внутренний контроль - контрольная деятельность Росфиннадзора, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ, местных администраций, Федерального казначейства.

На основании ст. 269.2 БК РФ порядок осуществления полномочий перечисленными контрольными органами определяется соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, муниципальными правовыми актами местных администраций. Для Росфиннадзора этот порядок утвержден Постановлением Правительства РФ N 1092.

Объекты контроля Росфиннадзора

Среди огромного количества объектов контроля первыми нужно назвать такие (п. 7 Порядка N 1092):

- главные распорядители, распорядители, получатели средств федерального бюджета, главные администраторы (администраторы) доходов федерального бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита федерального бюджета;

- финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из федерального бюджета;

- федеральные государственные учреждения.

Получается, что учреждения силовых министерств и ведомств (МВД, МЧС, ФСБ, ФСНК и др.) подлежат проверке территориальными органами Росфиннадзора.

В силу п. 22 Порядка N 1092 сроки и последовательность проведения административных процедур при осуществлении контрольных мероприятий устанавливаются административным регламентом. На сегодняшний день Приказом Минфина РФ от 04.09.2007 N 75н утвержден такой регламент для Росфиннадзора*(1).

Методы финансового контроля, осуществляемого Росфиннадзором

В статье 267.1 БК РФ говорится о четырех методах проведения государственного (муниципального) контроля: о проверке, ревизии, обследовании, санкционировании операций. Суть первых из трех перечисленных методов раскрыта в положениях Порядка N 1092.

Метод контроля	Суть проводимого контрольного мероприятия
Проверка	Совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период (результаты проверки оформляются актом)
Ревизия		Комплексная проверка деятельности объекта контроля, которая выражается в проведении контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности всей совокупности совершенных финансовых и хозяйственных операций, достоверности и правильности их отражения в бюджетной (бухгалтерской) отчетности (результаты ревизии оформляются актом)
Обследование		Анализ и оценка состояния определенной сферы деятельности объекта контроля. При обследовании могут проводиться исследования и экспертизы с использованием фото-, видео- и аудиотехники, а также иных видов техники и приборов, в том числе измерительных приборов (результаты обследования оформляются заключением)

Необходимо отметить, что контрольная деятельность Росфиннадзора осуществляется посредством проведения плановых и внеплановых проверок, а также проведения только в рамках полномочий службы ревизий и обследований.

Плановые проверки ведутся в соответствии с планом контрольных мероприятий, согласованным с Минфином (периодичность проведения плановых мероприятий в отношении одного объекта и темы контроля составляет не более 1 раза в год) (п. 4 Порядка N 1092). Внеплановые контрольные мероприятия проводятся согласно решению, принятому в связи с обращениями (поручениями), в частности, Президента РФ, Правительства РФ, Минфина, Следственного комитета, депутатских запросов (п. 5 Порядка N 1092).

Проверки делятся на камеральные и выездные. Существуют еще встречные проверки. Они проводятся только в рамках полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений.

Рассмотрим более подробно порядок проведения выездных и камеральных проверок.

Порядок проведения камеральной проверки

В силу п. 39 Порядка N 1092 камеральная проверка проводится по месту нахождения Росфиннадзора (его территориального органа), в том числе на основании бюджетной (бухгалтерской) отчетности и иных документов, представленных по запросам службы, а также информации, документов и материалов, полученных в ходе встречных проверок.

Срок проведения проверки составляет 30 рабочих дней со дня получения от учреждения информации, документов и материалов, представленных по запросу службы (ее территориального органа).

Обратите внимание! При камеральной проверке в срок ее проведения не засчитываются периоды, прошедшие с даты отправки запроса Росфиннадзора до даты представления информации, документов и материалов объектом проверки, а также периоды проведения встречной проверки и (или) обследования (п. 41 Порядка N 1092).

По результатам камеральной проверки оформляется акт, который подписывает должностное лицо, проводящее проверку, не позднее последнего дня срока проведения камеральной проверки. Акт камеральной проверки не позднее чем через три рабочих дня со дня его подписания вручается (направляется) представителю объекта.

Согласно п. 45 Порядка N 1092 проверяемое учреждение вправе представить письменные возражения на акт, оформленный по результатам камеральной проверки, в течение пяти рабочих дней со дня получения акта. Письменные возражения объекта контроля проверки приобщаются к материалам проверки. В подготовленных возражениях объекту контроля рекомендуется указывать конкретную страницу и положение на ней вызывающих несогласие выводов, а также аргументы и нормы законодательства, подтверждающие его позицию.

Материалы камеральной проверки подлежат рассмотрению руководителем (заместителем руководителя) Росфиннадзора (его территориального органа) в течение 30 дней со дня подписания акта.

Порядок проведения выездной проверки (ревизии)

В соответствии с п. 48 Порядка N 1092 выездная проверка (ревизия) проводится по месту нахождения учреждения. Срок проведения выездной проверки (ревизии) структурными подразделениями центрального аппарата Росфиннадзора составляет не более 40 рабочих дней, территориальными органами - не более 30 рабочих дней.

К сведению. Исходя из п. 70 Административного регламента N 75н срок проведения контрольного мероприятия не может превышать 45 рабочих дней. Поскольку Порядок N 1092 по юридической силе стоит выше Приказа Минфина РФ N 75н, в отношении проверки будет применяться временной промежуток, установленный названным порядком.

Руководитель (заместитель руководителя) территориального органа Росфиннадзора может продлить срок проведения выездной проверки (ревизии) на основании мотивированного обращения руководителя проверочной (ревизионной) группы, но не более чем на 10 рабочих дней.

Руководитель (заместитель руководителя) Росфиннадзора может продлить срок проведения выездной проверки (ревизии) не более чем на 20 рабочих дней (п. 51 Порядка N 1092):

- в отношении контрольного мероприятия, проводимого структурным подразделением центрального аппарата Росфиннадзора, - на основании мотивированного обращения руководителя проверочной (ревизионной) группы;

- в отношении контрольного мероприятия, проводимого территориальным органом Росфиннадзора, - на основании мотивированного обращения руководителя (заместителя руководителя) Росфиннадзора (его территориального органа).

Далее согласно п. 52, 53 Порядка N 1092 по фактам непредставления или несвоевременного представления должностными лицами учреждения информации, документов и материалов, запрошенных при проведении выездной проверки (ревизии), руководитель проверочной (ревизионной) группы составляет акт по форме, утвержденной Росфиннадзором.

В случае обнаружения подделок, подлогов, хищений, злоупотреблений и при необходимости пресечения данных противоправных действий руководитель проверочной (ревизионной) группы:

- изымает необходимые документы и материалы с учетом ограничений, установленных законодательством РФ;

- оставляет акт изъятия и копии или опись изъятых документов в соответствующих делах;

- опечатывает кассы, кассовые и служебные помещения, склады и архивы в случае обнаружения данных, указывающих на признаки состава преступления.

Отметим, что в силу п. 54 Порядка N 1092 руководитель (заместитель руководителя) Росфиннадзора на основании мотивированного обращения руководителя проверочной (ревизионной) группы может назначить:

- проведение обследования;

- проведение встречной проверки.

Лица и организации, в отношении которых проводится встречная проверка, обязаны представить по запросу (требованию) должностных лиц, входящих в состав проверочной (ревизионной) группы, информацию, документы и материалы, относящиеся к тематике выездной проверки (ревизии).

По результатам обследования оформляется заключение, которое прилагается к материалам выездной проверки (ревизии).

Заметим, что в ходе выездной проверки (ревизии) проводятся контрольные действия по документальному и фактическому изучению деятельности объекта контроля. Контрольные действия по документальному изучению проводятся в отношении финансовых, бухгалтерских, отчетных документов, документов о планировании и осуществлении закупок и иных документов объекта контроля. Кроме того, ревизоры могут проводить анализ и оценку полученных в его результате сведений с учетом информации по устным и письменным объяснениям, справкам и сведениям должностных, материально ответственных и иных лиц объекта контроля и осуществления других действий по контролю. Контрольные действия по фактическому изучению проводятся путем осмотра, инвентаризации, наблюдения, пересчета, экспертизы, контрольных замеров и осуществления других действий по контролю.

В соответствии с п. 57 Порядка N 1092 проведение выездной проверки (ревизии) может быть приостановлено руководителем (заместителем руководителя) Росфиннадзора на основании мотивированного обращения руководителя проверочной (ревизионной) группы:

- на период проведения встречной проверки и (или) обследования;

- на период восстановления объектом контроля документов, необходимых для проведения выездной проверки (ревизии), а также приведения объектом контроля в надлежащее состояние документов учета и отчетности - при отсутствии или неудовлетворительном состоянии бухгалтерского (бюджетного) учета у объекта контроля;

- на период организации и проведения экспертиз;

- на период исполнения запросов, направленных в компетентные государственные органы, в том числе в органы государств - членов Таможенного союза или иностранных государств;

- в случае непредставления объектом контроля информации, документов и материалов, и (или) представления неполного комплекта истребуемых информации, документов и материалов, и (или) воспрепятствования проведению контрольного мероприятия, и (или) уклонения от проведения контрольного мероприятия;

- при необходимости обследования имущества и (или) документов, находящихся не по месту нахождения объекта контроля.

Обратите внимание! На время приостановления выездной проверки (ревизии) течение ее срока прерывается (п. 58 Порядка N 1092).

После окончания контрольных мероприятий, проводимых в рамках выездной проверки (ревизии), руководитель проверочной (ревизионной) группы подписывает справку о завершении контрольных действий и вручает ее представителю объекта контроля не позднее последнего дня срока проведения проверки.

Согласно п. 62 Порядка N 1092 по результатам выездной проверки (ревизии) оформляется акт, который должен быть подписан не позднее чем через 15 рабочих дней, исчисляемых со дня, следующего за днем подписания справки о завершении контрольных действий. Акт выездной проверки (ревизии) не позднее чем через три рабочих дня со дня его подписания вручается (направляется) представителю объекта контроля. Кроме акта встречной проверки и заключения, подготовленного по результатам проведения обследования, к акту выездной проверки прилагаются предметы и документы, результаты экспертиз (исследований), фото-, видео- и аудиоматериалы, полученные в ходе контрольных мероприятий.

Объект контроля вправе представить письменные возражения на акт выездной проверки (ревизии) в течение пяти рабочих дней со дня его получения. Письменные возражения объекта контроля прилагаются к материалам выездной проверки (ревизии).

Бюджетное нарушение

В соответствии со ст. 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное нарушение бюджетного законодательства РФ, нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы РФ.

Кроме того, под данную категорию нарушений попадает действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого гл. 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Представим в таблице некоторые виды нарушений бюджетного законодательства, а также меры ответственности, установленные за их совершение.

Нарушение бюджетного законодательства	Меры ответственности
	для должностных лиц	для юридических лиц
Нецелевое использование бюджетных средств (ст. 15.14 КоАП РФ)	От 20 000 до 50 000 руб. (или дисквалификация на срок от 1 года до 3 лет)	От 5 до 25% суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы РФ, использованных не по целевому назначению
Нарушение порядка формирования государственного (муниципального) задания (ст. 15.15.15 КоАП РФ)	От 10 000 до 30 000 руб.	-
Нарушение порядка представления бюджетной отчетности, учета бюджетных обязательств, ведения бюджетных смет, сроков доведения бюджетных ассигнований и (или) ЛБО (ст. 15.15.6, 15.15.7, 15.15.11 КоАП РФ)	От 10 000 до 30 000 руб.	-
Нарушение исполнения платежных документов и представления органа Федерального казначейства (ст. 15.15.16 КоАП РФ)	От 10 000 до 30 000 руб.	От 1 до 5% суммы средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов бюджетной системы РФ (средств незаконно произведенных операций)

Нецелевое использование бюджетных средств

Нецелевым использованием бюджетных средств являются направление средств бюджета бюджетной системы РФ и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств (п. 1 ст. 306.4 БК РФ).

Обратимся к Постановлению ФАС ВСО от 20.11.2012 N А69-379/2012, в котором было рассмотрено некоторое нарушение.

Суть спора. Должностными лицами Росфиннадзора была проведена проверка финансово-хозяйственной деятельности учреждения. В ходе проверки было установлено нецелевое использование средств федерального бюджета, выразившееся в оплате подрядчикам с подстатьи 225 "Работы, услуги по содержанию имущества" КОСГУ работ по реконструкции и строительству зданий.

По результатам проверки, учитывая, что учреждение израсходовало выделенные бюджетные средства на реконструкцию и строительство, Росфиннадзор пришел к выводу, что оплату выполненных работ следовало произвести со статьи 310 "Увеличение стоимости основных средств" КОСГУ.

На основании акта проверки управление Росфиннадзора вынесло в адрес учреждения представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в котором учреждению было предложено принять меры к недопущению в дальнейшем совершения нецелевого использования средств, выделенных из федерального бюджета.

Учреждение, полагая, что данное представление в названной части не соответствует закону и нарушает его права и законные интересы, обратилось в арбитражный суд с требованием о признании представления недействительным.

Позиция суда. Суд, исследовав и оценив представленные документы, сделал вывод, что выполненные подрядчиками работы не относятся к работам по капитальному ремонту, оплата которых подлежит отнесению на подстатью 225 "Работы, услуги по содержанию имущества" КОСГУ. Выводы о характере проведенных работ основаны на исследовании актов по форме КС-2 и положениях ГрК РФ, определяющих понятие капитального ремонта, строительства и реконструкции объектов капитального строительства.

Довод учреждения о том, что главный распорядитель, распорядитель средств бюджета, учреждение вправе были дополнительно детализировать показатели сметы по кодам аналитических показателей, отразив эти показатели в смете, и денежные средства, израсходованные по смете, были выделены именно по предметной статье 225 КОСГУ, был рассмотрен судом и обоснованно отклонен на основании изложенного далее.

Из материалов дела, в том числе из представленной учреждением переписки с управлением капитального строительства ФСИН, следовало, что бюджетные средства выделялись по подстатье 225 "Работы, услуги по содержанию имущества" КОСГУ в целях реализации программ капитального и текущего ремонтов, а не на выполнение строительных работ по реконструкции и возведению объектов. Представленные программы капитального и текущего ремонта объектов учреждения, утвержденные ФСИН, не свидетельствовали о том, что главным распорядителем бюджетных средств определялся какой-либо конкретный перечень работ, который был квалифицирован как капитальный ремонт.

По решению суда учреждение было привлечено к ответственности за нецелевое использование бюджетных средств. Определением ВАС РФ от 04.04.2013 N ВАС-3332/13 по делу N А69-379/2012-7 в пересмотре судебного акта по делу о признании недействительным представления Росфиннадзора о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса в части нецелевого использования средств, выделенных из федерального бюджета, отказано, поскольку суд сделал правомерный вывод о доказанности нарушения.

М. Зарипова,

эксперт журнала "Силовые министерства и ведомства:

бухгалтерский учет и налогообложение"

"Силовые министерства и ведомства: бухгалтерский учет и налогообложение", N 3, март 2014 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Административный регламент исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности (далее - Административный регламент N 75н).