Отказ в аккредитации филиалов и представительств иностранных юридических лиц. Сравнительный анализ законодательства (Г.А. Степанян, "Право и экономика", N 3, март 2014 г.)

Отказ в аккредитации филиалов и представительств иностранных юридических лиц. Сравнительный анализ законодательства

В настоящее время становится все более очевидным, что экономика ни одного из государств мира не может стабильно развиваться без вливания в нее иностранных инвестиций. Поступление иностранных капиталов стимулирует эффективное развитие экономики, способствует стабильному функционированию социальных и политических институтов, позволяет государству интегрироваться в мировую хозяйственную систему.

Учитывая это, государства устанавливают в своих законодательствах достаточную свободу иностранных предпринимателей как на этапе их "вхождения" в национальную экономику, так и в процессе осуществления ими своей деятельности.

Не является исключением и Российская Федерация. В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации"*(1) (далее - Закон об иностранных инвестициях) правовой режим деятельности иностранных инвесторов и использования полученной от инвестиций прибыли не может быть менее благоприятным, чем правовой режим деятельности и использования полученной от инвестиций прибыли, предоставленный российским инвесторам, за изъятиями, устанавливаемыми федеральными законами.

Одним из таких исключений, предусмотренных законом, является специальный перечень оснований для отказа в допуске иностранных инвестиций в Российскую Федерацию. Рассмотрим такие основания на примере оснований для отказа в аккредитации филиалов и представительств иностранных юридических лиц как одной из наиболее распространенных форм осуществления иностранными юридическими лицами своей деятельности на территории Российской Федерации.

В соответствии с действующей редакцией ст. 21 Закона об иностранных инвестициях филиалу иностранного юридического лица может быть отказано в аккредитации в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Как видно, указанная формулировка целей отказа в аккредитации дословно воспроизводит основания для ограничения прав граждан, установленные в ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации и во многих международных актах [1]. В связи с этим можно предположить, что законодатель при формулировании целей отказа в аккредитации исходил из того, что такое решение аккредитующего органа будет предполагать ограничение права иностранной организации на осуществление своей деятельности на территории Российской Федерации.

Однако, воспроизведя в Законе об иностранных инвестициях формулировку Конституции Российской Федерации, законодатель перенял и основной ее недостаток - недостаточно четкое содержание и возможность двусмысленного толкования. Как отметил экс-председатель и судья Конституционного Суда РФ в отставке М.В. Баглай, формулировка ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации о возможности ограничения прав человека "в той мере, в какой это необходимо", "порождает беспокойство в связи с возможностью слишком широкого толкования этого условия" [2].

Некоторые разъяснения содержания ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, а, следовательно, и рассматриваемого положения Закона об иностранных инвестициях содержатся в правовых позициях Конституционного Суда РФ. Например, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. N 15-П*(2) подчеркнуто, что "...ограничения конституционных прав должны быть необходимыми и соразмерными конституционно признаваемым целям таких ограничений; в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может осуществлять такое регулирование, которое посягало бы на само существо того или иного права и приводило бы к утрате его реального содержания; при допустимости ограничения того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями государство, обеспечивая баланс конституционно защищаемых ценностей и интересов, должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры; публичные интересы, перечисленные в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, не имеют обратной силы и не затрагивают само существо конституционного права, т.е. не ограничивают пределы и применение основного содержания соответствующих конституционных норм; чтобы исключить возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина в конкретной правоприменительной ситуации, норма должна быть формально определенной, точной, четкой и ясной, не допускающей расширительного толкования установленных ограничений и, следовательно, произвольного их применения".

Как видно из приведенной правовой позиции Конституционного Суда РФ, понятие необходимости вводимых ограничений отражает соответствие правовых средств (принимаемых мер, ограничивающих те или иные права) поставленным целям, т.е. возможность с их помощью обеспечить искомый результат, иными словами, их пригодность или разумность. Понятие соразмерности в Постановлении от 30 октября 2003 г. N 15-П тесно связано, во-первых, с сохранением существа и реального содержания ограничиваемого права; во-вторых, с соблюдением баланса конституционно защищаемых ценностей и интересов; в-третьих, с соблюдением требования справедливости [3].

Учитывая изложенное, следует сделать вывод, что перечисленные в Законе об иностранных инвестициях цели отказа в аккредитации обособленных подразделений иностранных юридических лиц могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, и не затрагивают само существо права иностранного юридического лица на осуществление своей деятельности на территории Российской Федерации. Чтобы исключить возможность несоразмерного ограничения прав и свобод граждан и их объединений в конкретной правоприменительной ситуации, конкретные основания для отказа в аккредитации должны быть формально определенными, точными, четкими и ясными, не допускающими расширительного толкования установленных целей аккредитации и, следовательно, произвольного их применения.

Итак, рассмотрим, насколько конкретные основания для отказа в аккредитации филиалов и представительств иностранных юридических лиц соответствуют указанным требованиям.

Согласно п. 22 Временного положения "О порядке аккредитации филиалов иностранных юридических лиц, создаваемых на территории Российской Федерации"*(3) Государственная регистрационная палата может отказать в аккредитации филиала иностранного юридического лица если:

а) не представлены необходимые документы,

б) сообщена неточная или неверная информация об иностранном юридическом лице,

в) деятельность иностранного юридического лица противоречит действующему российскому законодательству.

В отличие от Временного положения об аккредитации филиалов Положение о порядке открытия и деятельности в СССР представительств иностранных фирм, банков и организаций*(4) не содержит норм, устанавливающих основания для отказа в аккредитации представительств иностранных юридических лиц.

Примечательно, что не закреплены основания для отказа в аккредитации обособленных подразделений иностранных юридических лиц и в Регламенте Государственной регистрационной палаты исполнения процедур аккредитации филиалов и представительств иностранных юридических лиц*(5). Вместо этого, Регламентом вводится дополнительная стадия, не предусмотренная указанными Положениями, - приостановление процедуры аккредитации.

Не предусмотрены основания для отказа в аккредитации также и в Инструкции о порядке проведения аккредитации представительств иностранных авиакомпаний, фирм, учреждений и организаций, осуществляющих свою деятельность в области гражданской авиации на территории Российской Федерации*(6), хотя в п. 2.12 отмечено, что в случае принятия отрицательного решения ФАС России уведомляет об этом уполномоченного представителя иностранного авиапредприятия с обоснованием отказа.

Более разнообразными являются основания для отказа в аккредитации представительств иных видов иностранных юридических лиц.

Например, согласно п. 2.10 Положения о порядке открытия и деятельности в Российской Федерации представительств иностранных кредитных организаций*(7) в выдаче разрешения на открытие представительства может быть отказано в случаях, если:

- не представлены необходимые документы;

- сообщены сведения, не соответствующие действительности;

- по решению Банка России.

Особое внимание в приведенном перечне привлекает последнее из перечисленных оснований. Из его содержания непонятно, имеется ли в виду, что решением Банка России лишь оформляется отказ в аккредитации, либо что Банк России может своим решением отказать в аккредитации по любому иному основанию. Первый вариант является предпочтительным, поскольку он более соответствует практике правового регулирования. Однако, учитывая методику построения анализируемой правовой нормы (в форме перечисления альтернативных и, как следствие, самодостаточных оснований), представляется, что при ее формулировке авторы исходили из необходимости применения именно второго варианта. В то же время если принять этот вариант, то у Банка России возникают ничем не ограниченные возможности по отказу в аккредитации, в том числе на основе его субъективных усмотрений.

По нашему мнению, следует уточнить содержание п. 2.10 Положения о порядке открытия и деятельности в Российской Федерации представительств иностранных кредитных организаций, оставив в нем указание на лишь два первых основания для отказа и дополнительно сделав оговорку о том, что отказ в аккредитации оформляется решением Банка России.

Более качественно сформулированы основания для отказа в аккредитации филиалов и представительств иностранных некоммерческих неправительственных организаций (п. 7 ст. 13.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях"*(8)).

К ним отнесены следующие случаи:

- если сведения и документы, предусмотренные настоящей статьей, представлены неполностью либо данные документы оформлены в ненадлежащем порядке;

- если установлено, что в представленных учредительных документах иностранной некоммерческой неправительственной организации содержится недостоверная информация;

- если цели и задачи создания филиала или представительства иностранной некоммерческой неправительственной организации противоречат Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации;

- если цели и задачи создания филиала или представительства иностранной некоммерческой неправительственной организации создают угрозу суверенитету, политической независимости, территориальной неприкосновенности и национальным интересам Российской Федерации;

- если ранее внесенные в реестр филиал или представительство иностранной некоммерческой неправительственной организации были исключены из реестра в связи с грубым нарушением Конституции Российской Федерации и законодательства Российской Федерации.

Правда, и к этому перечню можно подойти с определенной долей критики [4]. Например, возникает вопрос: почему законодатель ограничил применение отказа в аккредитации за обнаружение недостоверных сведений лишь в учредительных документах иностранной некоммерческой неправительственной организации? Ведь ложные сведения могут указываться и в иных документах (например, в заявлении об аккредитации, в решении об открытии филиала и т.п.). В связи с этим, по нашему мнению, в закон необходимо внести поправки, которые бы однозначно свидетельствовали о том, что проверке на предмет достоверности содержащихся сведений должны подвергаться все представленные на аккредитацию документы. Надлежащим примером в этом отношении может служить формулировка основания для отказа в аккредитации представительства иностранной религиозной организации: "...представленные документы не соответствуют требованиям законодательства Российской Федерации, Порядка или содержат недостоверные сведения" (подп. "б" п. 17 Порядка регистрации, открытия и закрытия в Российской Федерации представительств иностранных религиозных организаций*(9)).

Кроме того, выглядит дискуссионным такое основание, как повторная подача документов на аккредитацию филиала или представительства при условии, что ранее они были исключены из реестра в связи с грубым нарушением Конституции Российской Федерации и законодательства Российской Федерации. Похожее (но более жесткое) основание закреплено Порядком регистрации, открытия и закрытия в Российской Федерации представительств иностранных религиозных организаций: "...ранее зарегистрированное на территории Российской Федерации представительство было закрыто в связи с осуществлением деятельности, запрещенной законом, или с иными нарушениями законодательства Российской Федерации".

Несмотря на свою разумность, формулировка этого основания (особенно в отношении обособленных подразделений иностранных религиозных организаций) кажется слишком императивной и, как следствие, не оправданной. Ведь нельзя исключать, что допущенные нарушения, например, были совершены руководством обособленного подразделения без ведома иностранной некоммерческой неправительственной организации, либо иностранная некоммерческая неправительственная организация изменила приоритеты в направлениях своей деятельности и т.п. Представляется, что более справедливым было бы установить временной промежуток, в течение которого в отношении иностранной некоммерческой неправительственной организации, филиал или представительств которой были ранее исключены из реестра по указанным основаниям, действовал бы запрет на создание на территории Российской Федерации новых обособленных подразделений. Следовательно, по истечении этого срока подобный запрет снимался бы и иностранная некоммерческая неправительственная организация могла бы на общих основаниях подать документы на аккредитацию.

Специфичны и основания для отказа в аккредитации представительств иностранных государственных органов и организаций по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации.

Согласно п. 8 Положения о деятельности органов и организаций иностранных государств по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации*(10) в перечень оснований для отказа в аккредитации указанных представительств входят:

- несоответствие представленных документов требованиям, предъявляемым в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством соответствующего иностранного государства к их форме и содержанию;

- представление недостоверных сведений о своей деятельности по усыновлению детей;

- отрицательные заключения федеральных органов исполнительной власти (Министерства юстиции РФ, Министерства внутренних дел РФ и Министерства иностранных дел РФ);

- неблагоприятная социально-экономическая, политическая, экологическая обстановка, осуществление военных действий в государстве местонахождения соответствующей иностранной организации, затрудняющие принятие мер по защите граждан Российской Федерации и по оказанию им покровительства со стороны Российской Федерации;

- отсутствие в законодательных актах государства местонахождения соответствующей иностранной организации норм по признанию решений об усыновлении, произведенном в Российской Федерации, а также наличие в них норм, ограничивающих права и законные интересы усыновленных детей на территории этого государства;

- грубое или систематическое нарушение соответствующей иностранной организацией и (или) ее представительством, а также ее сотрудниками законодательства Российской Федерации;

- истечение срока действия (отзыв) лицензии (или другого документа), выданной (выданного) компетентным органом государства местонахождения соответствующей иностранной организации и подтверждающей (подтверждающего) ее полномочия по осуществлению деятельности по усыновлению детей;

- ликвидация иностранной государственной организации или исключение представительства иностранной некоммерческой организации из реестра филиалов и представительств международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций в порядке, установленном Федеральным законом "О некоммерческих организациях";

- отсутствие сведений о представительстве иностранной некоммерческой организации в реестре филиалов и представительств международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций.

Следует отметить высокое качество юридической техники приведенного перечня. В качестве примера можно привести первое из указанных оснований - несоответствие представленных документов требованиям, предъявляемым в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством соответствующего иностранного государства к их форме и содержанию.

В настоящее время Государственная Дума РФ рассматривает внесенный Правительством РФ законопроект "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (о порядке аккредитации филиалов и представительств иностранных юридических лиц, осуществляющих свою деятельность на территории Российской Федерации)". Этим законопроектом предлагается, в частности, закрепить новую редакцию ст. 21 Закона об иностранных инвестициях и предусмотреть более точный и подробный перечень оснований для отказа в аккредитации филиалов и представительств иностранных юридических лиц.

К таким основаниям предполагается отнести:

- если не представлены необходимые для аккредитации документы либо представленные документы не соответствуют утвержденным федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на аккредитацию филиалов, представительств иностранных юридических лиц, форме, формату или требованиям, установленным в соответствии с порядком аккредитации филиалов, представительств иностранных юридических лиц, осуществляющих деятельность на территории Российской Федерации;

- если установлено, что в представленных учредительных и иных документах иностранного юридического лица содержится недостоверная информация;

- если цели и задачи создания филиала, представительства иностранного юридического лица противоречат Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации;

- если цели и задачи создания филиала, представительства иностранного юридического лица создают угрозу суверенитету, политической независимости, территориальной неприкосновенности и национальным интересам Российской Федерации;

- если ранее внесенные в государственный реестр аккредитованных филиалов и представительств иностранных юридических лиц филиалы или представительства иностранного юридического лица были исключены из него в связи с грубым нарушением Конституции Российской Федерации и законодательства Российской Федерации.

Положительно оценивая содержание этого перечня, в то же время следует высказать критическое замечание в отношении последнего из предлагаемых оснований. По приведенному выше обоснованию полагаем, что оно является слишком императивным и не учитывает того обстоятельства, что иностранное юридическое лицо, обособленное подразделение которого исключено из реестра, может изменить принципы своей деятельности, работать в рамках установленного правового поля, тем не менее уже не будет иметь возможности создать в нашей стране новое обособленное подразделение.

Список литературы

1. Пчелинцев С. Нормы международного права и Конституция Российской Федерации о целях ограничения прав и свобод граждан // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. N 2.

2. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2001. С. 167.

3. Смирнов А.В. К вопросу о критериях ограничения конституционных прав и свобод: принцип компенсации // Журнал конституционного правосудия. 2010. N 1. С. 15-21.

4. Чуряев А.В. Легитимация филиалов и представительств иностранных юридических лиц // Журнал российского права. 2013. N 3. С. 47, 48.

Аннотация

В статье обобщается опыт отечественного и зарубежного законодательства по определению перечня оснований для отказа в аккредитации филиалов и представительств иностранных юридических лиц, на основе чего предлагается обоснованный перечень таких оснований для закрепления в российском законодательстве.

Г.А. Степанян,

аспирантка кафедры финансового

и предпринимательского права Юридического

института Государственного университета

- учебно-научно-производственного комплекса

(Госуниверситет-УНПК)

"Право и экономика", N 3, март 2014 г.

------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 1999. N 28. ст. 3493.

*(2) Постановление Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова" // СЗ РФ. 2003. N 44. ст. 4358.

*(3) См.: Временное положение "О порядке аккредитации филиалов иностранных юридических лиц, создаваемых на территории Российской Федерации" (утв. Минюстом России 31 декабря 1999 г.) // Официально не опубликовано.

*(4) См.: Постановление Совмина СССР от 30 ноября 1989 г. N 1074 "Об утверждении Положения о порядке открытия и деятельности в СССР представительств иностранных фирм, банков и организаций" // Свод законов СССР. Т. 9. С. 173.

*(5) См.: Приказ ФГУ "Государственная регистрационная палата при Минюсте России" от 10 октября 2007 г. N 60/об "Об утверждении Регламента исполнения процедур аккредитации филиалов и представительств иностранных юридических лиц в Федеральном государственном учреждении "Государственная регистрационная палата при Министерстве юстиции Российской Федерации" // Официальное не опубликован.

*(6) См.: Приказ Федеральной авиационной службы России от 5 августа 1997 г. N 166 "О введении в действие "Инструкции о порядке проведения аккредитации представительств иностранных авиакомпаний, фирм, учреждений и организаций, действующих в области гражданской авиации на территории Российской Федерации" // Официально не опубликован.

*(7) См.: Приказ Банка России от 7 октября 1997 г. N 02-437 "О порядке открытия и деятельности в Российской Федерации представительств иностранных кредитных организаций" // Вестник Банка России. 1997. N 76.

*(8) СЗ РФ. 1996. N 3. ст. 145.

*(9) См.: Приказ Министерства юстиции РФ от 3 марта 2009 г. N 62 "Об утверждении Порядка регистрации, открытия и закрытия в Российской Федерации представительств иностранных религиозных организаций" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 13.

*(10) См.: Постановление Правительства РФ от 4 ноября 2006 г. N 654 "О деятельности органов и организаций иностранных государств по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации и контроле за ее осуществлением" // СЗ РФ. 2006. N 46. ст. 4801.