Контроль в сфере закупок (О. Лунина, "Учреждения образования: бухгалтерский учет и налогообложение", N 4, апрель 2014 г.)

Контроль в сфере закупок

При осуществлении закупок в соответствии с Федеральным законом N 44-ФЗ*(1) большое внимание уделяется проведению контроля в данной сфере. Контрольные мероприятия проводятся различными государственными структурами. За несоблюдение или нарушение норм законодательства о закупках предусмотрена административная ответственность. В статье рассмотрим, кем и в каком порядке осуществляется контроль за соблюдением законодательства в сфере закупок.

Кем осуществляется контроль

В соответствии со ст. 99 Федерального закона N 44-ФЗ контроль в сфере закупок осуществляется в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений, специализированных организаций, операторов электронных площадок - субъектов контроля.

Контроль осуществляют следующие органы:

- федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, контрольный орган в сфере государственного оборонного заказа, органы исполнительной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления муниципального района, органы местного самоуправления городского округа, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок;

- федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, органы управления государственными внебюджетными фондами;

- органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, определенные в соответствии с БК РФ.

Как перечисленные органы осуществляют свой контроль, представим в таблице:

Контрольный орган	Контрольные мероприятия
Федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления муниципального района или городского округа уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок	Плановые и внеплановые проверки в отношении субъектов контроля
Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, органы управления государственными внебюджетными фондами	Контроль за соответствием информации об объеме финансового обеспечения, включенной в планы закупок, информации об объеме финансового обеспечения для осуществления закупок, утвержденном и доведенном до заказчика. Контроль за соответствием информации об идентификационных кодах закупок и об объеме финансового обеспечения для осуществления данных закупок, содержащейся: в планах-графиках - информации, содержащейся в планах закупок; в извещениях об осуществлении закупок, в документации о закупках - информации, содержащейся в планах-графиках; в протоколах определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) - информации, содержащейся в документации о закупках; в условиях проектов контрактов, направляемых участникам закупок, с которыми заключаются контракты - информации, содержащейся в протоколах определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей); в реестре контрактов, заключенных заказчиками - условиям контрактов
Органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля	Осуществляют контроль*: за соблюдением требований к обоснованию закупок, предусмотренных ст. 18 Федерального закона N 44-ФЗ (с 01.01.2016); за соблюдением правил нормирования в сфере закупок, предусмотренных ст. 19 Федерального закона N 44-ФЗ; - за обоснованием начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), включенном в план-график; - за применением заказчиком мер ответственности и совершением иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта; - за соответствием поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги условиям контракта; - за своевременностью, полноты и достоверности отражения в документах учета поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги; - за соответствием использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги целям осуществления закупки
* Эти контрольные мероприятия осуществляются в целях установления законности составления и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ в отношении расходов, связанных с закупками, достоверности учета таких расходов и отчетности в соответствии с Федеральным законом N 44-ФЗ, БК РФ и нормативными актами, принимаемыми в соответствии с ними (п. 9 ст. 99 Федерального закона N 44-ФЗ).

В силу п. 11 ст. 99 Федерального закона N 44-ФЗ за соблюдением законности органами внутреннего государственного (муниципального) контроля следит Правительство РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, местная администрация. В порядке осуществления контроля они проверяют:

соблюдение требований к обоснованию и обоснованности закупок;

нормирование в сфере закупок, предусмотренное ст. 19 Федерального закона N 44-ФЗ;

определение и обоснование начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем);

применение заказчиком мер ответственности и совершения иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта;

соответствие поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги;

своевременность, полноту и достоверность отражения в документах учета поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги;

соответствие использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги целям осуществления закупки.

Законность деятельности органов государственного (муниципального) финансового контроля субъектов РФ и местных администраций проверяет Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере.

Проведение плановых и внеплановых проверок

Плановые проверки в отношении каждого заказчика, контрактной службы заказчика, контрактного управляющего, постоянно действующей комиссии по осуществлению закупок и ее членов, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, операторов электронной площадки проводятся не чаще чем один раз в шесть месяцев (п. 13 ст. 99 Федерального закона N 44-ФЗ).

В отношении каждой специализированной организации, комиссии по осуществлению закупки проверки проводятся контрольным органом в сфере закупок не чаще чем один раз за период проведения каждого определения поставщика (подрядчика, исполнителя) (п. 14 ст. 99 Федерального закона N 44-ФЗ).

Внеплановые проверки контрольный орган в сфере закупок может проводить по следующим основаниям:

- получение обращения участника закупки либо осуществляющих общественный контроль общественного объединения или объединения юридических лиц с жалобой на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, оператора электронной площадки или комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего. Рассмотрение такой жалобы осуществляется в порядке, установленном гл. 6 Федерального закона N 44-ФЗ. В случае если внеплановая проверка проводится на основании жалобы участника закупки, по результатам проведения указанной проверки и рассмотрения такой жалобы принимается единое решение;

- поступление информации о нарушении законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок;

- истечение срока исполнения ранее выданного предписания об устранении нарушений в соответствии с пп. 2 ст. 22, пп. 3 п. 27 ст. 99 Федерального закона N 44-ФЗ.

На что имеют право при проведении проверок должностные лица контрольных органов в сфере закупок и должностные лица органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля?

Контрольный орган	Права должностных лиц
Должностные лица контрольного органа в сфере закупок	запрашивать и получать на основании мотивированного запроса в письменной форме документы и информацию, необходимые для проведения проверки; по предъявлении служебных удостоверений и приказа о проведении проверок имеют право беспрепятственного доступа в помещения и на территории, которые занимают заказчики, специализированные организации, операторы электронных площадок, для получения документов и информации о закупках (п. 26 ст. 99 Федерального закона N 44-ФЗ)
Должностные лица органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля	запрашивать и получать на основании мотивированного запроса в письменной форме документы и информацию, необходимые для проведения проверки; при осуществлении плановых и внеплановых проверок беспрепятственно по предъявлении служебных удостоверений и копии приказа о проведении проверки посещать помещения и территории, которые занимают заказчики, требовать предъявления поставленных товаров, результатов выполненных работ, оказанных услуг, а также проводить необходимые экспертизы и другие мероприятия по контролю; выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок. При этом в рамках осуществления контроля, предусмотренного пп. 1-3 п. 8 ст. 99 Федерального закона N 44-ФЗ, указанные предписания выдаются до начала закупки; составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с нарушениями законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, рассматривать дела о таких административных правонарушениях и принимать меры по их предотвращению; обращаться в суд, арбитражный суд с исками о признании осуществленных закупок недействительными в соответствии с ГК РФ (п. 27 ст. 99 Федерального закона N 44-ФЗ)

Пункт 28 ст. 99 Федерального закона N 44-ФЗ обязывает субъекты контроля по требованию выше названных контрольных органов представлять документы, объяснения в письменной форме, информацию о закупках (в том числе сведения о закупках, составляющие государственную тайну), а также давать в устной форме объяснения.

В соответствии с п. 22 ст. 99 Федерального закона N 44-ФЗ при выявлении нарушений законодательства в результате проведения контрольным органом в сфере закупок плановых и внеплановых проверок, а также в результате рассмотрения жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, оператора электронной площадки или комиссии по осуществлению закупок контрольный орган в сфере закупок вправе:

- составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с нарушениями законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, рассматривать дела о таких административных правонарушениях и принимать меры по их предотвращению в соответствии с законодательством об административных правонарушениях;

- выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении таких нарушений в соответствии с законодательством РФ, в том числе об аннулировании определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);

- обращаться в суд, арбитражный суд с исками о признании осуществленных закупок недействительными в соответствии с ГК РФ.

Обратите внимание! Если в результате проверки выявлен факт нарушения, содержащий признаки состава преступления, контрольные органы обязаны информацию о таком факте и (или) документы, подтверждающие такой факт, в течение трех рабочих дней с даты его выявления передать в правоохранительные органы (п. 29 ст. 99 Федерального закона N 44-ФЗ).

Стоит отметить, что информация о проведении контрольными органами в сфере закупок и органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля плановых и внеплановых проверок, об их результатах и выданных предписаниях размещается в единой информационной системе и (или) реестре жалоб, плановых и внеплановых проверок, принятых по ним решений и выданных предписаний. Порядок ведения данного реестра, включающий в себя, в частности, перечень размещаемых документов и информации, сроки размещения таких документов и информации в данном реестре утверждаются Правительством РФ (п. 21 ст. 99 Федерального закона N 44-ФЗ).

Кроме того, на федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок, возложена обязанность ведения реестра недобросовестных поставщиков (ст. 104 Федерального закона N 44-ФЗ).

Ведомственный контроль в сфере закупок

Кроме рассмотренных нами выше контрольных мероприятий, в сфере закупок осуществляется еще и ведомственный контроль. Обязанность такого контроля установлена ст. 100 Федерального закона N 44-ФЗ, в которой говорится, что государственные и муниципальные органы обязаны осуществлять контроль в отношении подведомственных им заказчиков. Правила осуществления ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд утверждены Постановлением Правительства РФ от 10.02.2014 N 89 (далее - Правила N 89).

Данный документ довольно подробно определяет те параметры, которые необходимо контролировать. В соответствии с п. 3 Правил N 89 при осуществлении ведомственного контроля за соблюдением законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок проверяется:

- соблюдение ограничений и запретов, установленных законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок;

- соблюдение требований о нормировании в сфере закупок;

- правильность определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем);

- предоставление учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы, организациям инвалидов преимущества в отношении предлагаемой ими цены контракта;

- соблюдение требований, касающихся участия в закупках субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций;

- соблюдение требований по определению поставщика (подрядчика, исполнителя);

- обоснованность в документально оформленном отчете невозможности или нецелесообразности использования иных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), а также цены контракта и иных существенных условий контракта в случае осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) для заключения контракта;

- применение заказчиком мер ответственности и совершения иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта;

- соответствие поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги условиям контракта;

- своевременность, полноту и достоверность отражения в документах учета поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги;

- соответствие использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги целям осуществления закупки.

Кроме того, с 1 января 2016 года проверке будут подвергаться:

1) соблюдение требований к обоснованию закупок и обоснованности закупок;

2) соответствие информации об объеме финансового обеспечения, включенной в планы закупок, информации об объеме финансового обеспечения для осуществления закупок, утвержденном и доведенном до сведения заказчика;

3) соответствие информации об идентификационных кодах закупок и об объеме финансового обеспечения для осуществления данных закупок, содержащейся:

- в планах-графиках, - информации, содержащейся в планах закупок;

- в протоколах определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), - информации, содержащейся в документации о закупках;

- в условиях проектов контрактов, направляемых участникам закупок, с которыми заключаются контракты, - информации, содержащейся в протоколах определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);

- в реестре контрактов, заключенных заказчиками, - условиям контрактов.

Ведомственный контроль будет осуществляться в соответствии с регламентом, утвержденным органом ведомственного контроля работниками, уполномоченными на осуществление такого контроля, путем проведения выездных или документарных мероприятий.

С 1 января 2017 года к должностным лицам органов ведомственного контроля, уполномоченным на осуществление проверочных мероприятий, будет предъявляться требование о наличии высшего образования или дополнительного профессионального образования в сфере закупок (п. 7 Правил N 89).

Проверочные мероприятия могут быть выездными или документарными. Согласно п. 8 Правил N 89 они проводятся по поручению, приказу (распоряжению) руководителя органа ведомственного контроля.

До начала проведения проверочных мероприятий заказчик должен быть соответствующим образом уведомлен о том, когда, кем и какая будет проводиться проверка. В данное уведомление в случае необходимости включается запрос о предоставлении документов, информации, материальных средств, необходимых для осуществления мероприятия ведомственного контроля, а также информация о необходимости обеспечения условий для проведения выездного мероприятия ведомственного контроля, в том числе о предоставлении помещения для работы, средств связи и иных необходимых средств и оборудования для проведения такого мероприятия.

В силу п. 11 Правил N 89 срок проведения мероприятия ведомственного контроля не может составлять более 15 календарных дней и может быть продлен один раз не более чем на 15 календарных дней.

Должностные лица, уполномоченные на осуществление ведомственного контроля, имеют право (п. 12 Правил N 89):

- в случае осуществления выездного мероприятия ведомственного контроля на беспрепятственный доступ на территорию, в помещения, здания заказчика (в необходимых случаях на фотосъемку, видеозапись, копирование документов);

- на истребование необходимых документов с учетом требований законодательства РФ о защите государственной тайны;

- на получение необходимых объяснений в письменной форме, в форме электронного документа и (или) устной форме по вопросам проводимого мероприятия ведомственного контроля.

По результатам проверки составляется акт, который подписывается должностным лицом органа ведомственного контроля, ответственным за проведение проверочного мероприятия, и представляется руководителю органа ведомственного контроля.

При выявлении нарушений по результатам проверки должностными лицами, проводящими ее, разрабатывается и утверждается план устранения выявленных нарушений.

Если выявляются такие нарушения, которые содержат признаки состава административного правонарушения, то об этом сообщается, и соответствующие материалы направляются в орган исполнительной власти, осуществляющий контроль в сфере закупок и уполномоченный рассматривать дела об административных правонарушениях. В случае выявления признаков уголовного преступления сообщается в правоохранительные органы (п. 14 Правил N 89).

Согласно п. 15 Правил N 89 материалы проверки хранятся органом ведомственного контроля не менее трех лет.

Административная ответственность в сфере закупок

С целью сохранения административной ответственности и предупреждения совершения административных правонарушений при осуществлении закупок Федеральным законом от 28.12.2013 N 396-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" внесены изменения в нормы КоАП РФ.

Согласно примечанию к ст. 2.4 КоАП РФ к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные ст. 7.29-7.32, п. 7 и 7.1 ст. 19.5, ст. 19.7.2 КоАП РФ, как должностные лица могут быть привлечены:

- лица, осуществляющие функции члена комиссии по осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд;

- контрактные управляющие;

- работник контрактной службы.

За все административные правонарушения по названным статьям КоАП РФ несут ответственность и юридические лица (п. 1 ст. 2.10 КоАП РФ).

Меры ответственности должностных и юридических лиц за административные правонарушения при осуществлении закупок достаточно значительны. Применяемые при этом штрафные санкции за отдельные правонарушения составляют: на должностных лиц - от 3 000 до 50 000 руб., на юридических лиц - от 10 000 до 500 000 руб.

Контроль со стороны заказчика и общественный контроль

Статьей 101 Федерального закона N 44-ФЗ на заказчиков возложена обязанность осуществлять контроль за исполнением поставщиками (подрядчиками, исполнителями) условий контракта в соответствии с законодательством РФ.

Большая роль отводится Федеральным законом N 44-ФЗ общественному контролю за соблюдением законодательства о контрактной системе в сфере закупок. Пункт 1 ст. 102 Федерального закона N 44-ФЗ дает право осуществлять контроль за соблюдением законодательства о закупках гражданам, общественным объединениям и объединениям юридических лиц. При этом общественные объединения и объединения юридических лиц имеют право:

- подготавливать предложения по совершенствованию законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок;

- направлять заказчикам запросы о предоставлении информации об осуществлении закупок и о ходе исполнения контрактов;

- осуществлять независимый мониторинг закупок и оценку эффективности закупок, в том числе оценку осуществления закупок и результатов исполнения контрактов в части их соответствия требованиям Федерального закона N 44-ФЗ;

- обращаться от своего имени в государственные органы и муниципальные органы с заявлением о проведении мероприятий по контролю;

- обращаться от своего имени в правоохранительные органы в случаях выявления в действиях (бездействии) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссий по осуществлению закупок и их членов, должностных лиц контрактной службы, контрактных управляющих признаков состава преступления;

- обращаться в суд в защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов группы лиц в соответствии с законодательством РФ.

Согласно п. 4 ст. 102 Федерального закона N 44-ФЗ запросы о предоставлении информации об осуществлении закупок и о ходе исполнения контрактов, иные обращения, представленные общественными объединениями и объединениями юридических лиц, рассматриваются заказчиками в соответствии с законодательством РФ о порядке рассмотрения обращений граждан. Такой порядок регулируется Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" и Федеральным законом от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления". Сроки рассмотрения обращений составляют 30 дней. Если нет возможности предоставить требуемую информацию в указанный срок по перечисленным в законах объективным причинам, то устанавливаются дополнительные сроки.

При проведении общественного контроля члены общественных объединений и объединений юридических лиц обязаны обеспечивать конфиденциальность информации, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральным законодательством и которая стала им известна в ходе осуществления общественного контроля.

* * *

При реализации требований Федерального закона N 44-ФЗ, регулирующего правоотношения, связанные с обеспечением государственных и муниципальных нужд в товарах, работах, услугах за счет средств соответствующих бюджетов, большое значение отводится различным контрольным мероприятиям как со стороны государства, так и со стороны общественности. Это должно позволить эффективнее использовать бюджетные средства при осуществлении закупочной деятельности и получать более качественные и конкурентоспособные товары и услуги.

О. Лунина,

редактор журнала "Учреждения образования:

бухгалтерский учет и налогообложение"

"Учреждения образования: бухгалтерский учет и налогообложение", N 4, апрель 2014 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".