Налоговое ускорение (А. Бикбов, В. Яворская, "Расчет", N 4, апрель 2014 г.)

Налоговое ускорение

Юристы бьют тревогу: Россия ставит рекорды по числу налоговых законов. На протяжении целого десятилетия фискальной тематике посвящалась практически каждая десятая законодательная инициатива. Закономерный результат - путаница. Как упорядочить российский налоговый хаос, выясняли Александр Бикбов и Владислава Яворская.

Наперегонки с кодексом

"Налоговая чехарда" в России - одна из главных проблем для бизнеса. Законы в этой сфере меняются так часто, что уследить за ними становится довольно сложно, - для этого эксперты ежегодно готовят обзор поправок. В конце прошлого года, например, они насчитали 98 существенных изменений, на которые стоит обратить внимание налогоплательщикам. Подготовиться к переменам заранее многие бизнесмены не успевают - чиновники буквально на ходу меняют основные положения законопроектов, и новые требования вводятся за два-три месяца до начала финансового года.

Вопрос, насколько эффективна и понятна российская налоговая система с точки зрения удобства предпринимателей, поднимался и на одной из недавних бизнес-конференций. Ее участники сошлись во мнении, что число налоговых законов в стране неизменно растет, а правила игры при этом усложняются. Причин тому было найдено несколько. Как и путей решения нарастающей, как снежный ком, проблемы.

За последние 15 лет в России было принято 336 законов, которые внесли в НК просто неисчислимое количество поправок, указывает управляющий партнер юридической компании "Пепеляев Групп", к.ю.н. Сергей Пепеляев. В среднем это 22 закона в год. Рекордным стал 2011 год, когда законодатели выпускали ежемесячно по 3-4 изменяющих НК акта. К концу года их набралось аж 39! Локальным рекордом отметился прошлый год - по числу законов, вносящих правки в Часть I НК. За 12 месяцев набралось 14 документов. В результате нынешний вариант Кодекса и изначальный документ, вступивший в силу 1 января 1999 года, выглядят как дальние родственники.

"По общему числу ежегодно принимаемых законов наша Дума, пожалуй, чемпион среди парламентов мира, - говорит юрист. - Ее наивысшее достижение было показано в 2013 году: 452 федеральных закона. За последние 10 лет в общем думском продукте налоговые акты составили 8,7 процента. И это без учета законодательства, касающегося налогов и иных фискальных платежей, не учтенных в НК: налога на имущество физических лиц, социальных взносов, таможенных пошлин и многого другого. И без точного подсчета можно смело предположить, что в целом фискальной тематике посвящено свыше 10 процентов всех принимаемых федеральных законов".

Цифры просто пугающие, считает Сергей Пепеляев. По его мнению, "плодовитость" законотворцев продолжает набирать темп, и для стабилизации налогообложения вскоре потребуется проводить конституционную реформу.

Действительно, как свидетельствует законотворческая статистика, если в 1999 году на фискальную сферу приходилось 0,4 процента всех изданных в России законов, то всего 5 лет спустя показатель достиг 12,8 процентов. В последующие годы доля не превышала это значение, но и не опускалась ниже 6,4 процентов. Общее же число новых актов продолжает увеличиваться.

Смешанная инициатива

Одна из причин неконтролируемого роста объемов налогового законотворчества - смешанная инициатива.

Российская Конституция позволяет инициировать налоговые законопроекты и Правительству, и депутатам. Даже если предположить, что народные избранники не проявляют излишней инициативы и заранее неформально согласовывают с Кабмином все вносимые изменения, это не решает проблему, считает Сергей Пепеляев: "Если, например, Минфин договаривается с кем-то из депутатов о внесении поправок, то это часто означает, что другие заинтересованные ведомства оказываются обделенными. Для предотвращения практики "протаскивания" поправок ведомствами через парламентариев правительственную налоговую инициативу необходимо канализировать. Для этого нужно отменить смешанную инициативу".

Такая конструкция вовсе не означает, что налоговые изменения могут исходить исключительно от Правительства. Она предполагает также существование лоббистских институтов в сфере налогообложения. К примеру, при Правительстве может постоянно действовать комиссия по фискальным инициативам, рассуждает юрист: "Ее статус должен быть четко определен и закреплен.

Помимо постоянных представителей ключевых министерств и ведомств, в ее состав должны входить представители предпринимательских и прочих объединений. Заключение комиссии должно прилагаться ко всем передаваемым в Правительство документам Минфина, содержащим предложение налоговых реформ. У комиссии должно быть право содоклада на заседании Правительства".

Другая вытекающая из смешанной инициативы проблема - появление депутатских правок, выходящих за рамки предложенного Правительством текста. При этом документы проходят несколько стадий чтения, на каждой из которых текст может видоизменяться. "Пределы модификации законопроекта должны быть определены нормативно, - говорит Сергей Пепеляев. - Сейчас же мы наблюдаем, что в любой текст в рамках второго чтения законопроекта искусственно вставляются положения, совершенно не имеющие отношения к первооснове. По этой технологии в НК появилось множество сиюминутных, технически не выверенных, казуистичных норм".

Проблема единого акта

Усугубляет проблему нескольких инициаторов поправок и отсутствие единого обобщающего акта для налоговых норм. Как отмечалось выше, часть актов, касающихся налогов и иных фискальных платежей, оказывается не учтенной в НК. Накопление же всех поправок в едином акте позволило бы избежать рассогласованности норм, дезинформирования плательщиков и неразберихи со вступлением норм в действие, считает Сергей Пепеляев.

Смежная проблема кроется в возможности внесения поправок в НК через нефискальные законы, говорит юрист: "Есть случаи, когда налоговые новеллы прячутся в текст законов, не привлекающих к себе внимания. Неналоговый паровозик тащит налоговую тележку".

При этом фискальных нововведений может быть множество, и все они могут быть проработанными и необходимыми. Но необходимо исключить практику принятия поправок 30-тью и более законами ежегодно, считает Сергей Пепеляев: "Какими разумными доводами можно оправдать, например, принятие в 2013 году 14-ти законов, вносящих поправки в относительно компактную Часть I НК, вместо одного сводного закона?"

Закономерный результат - создание путаницы в виде не до конца ясных правил игры для бизнеса и сложности с организацией и ведением налогового учета. В конечном счете, как бы высокопарно это ни звучало, ситуация отрицательно сказывается и на всем российском бизнес-климате.

Принцип баланса

Притормозить разрастание объемов налогового законотворчества возможно, считают в Минэкономразвития. На встрече с представителями 20 крупнейших американских компаний в феврале 2014 года глава ведомства Алексей Улюкаев заявил, что в России планируется вводить правило, согласно которому каждая новая мера регулирования бизнеса будет отменять одну из уже существующих. Сегодня регулятивная нагрузка на коммерсантов в России постоянно усиливается, а само регулирование становится более изощренным, что повышает издержки для компаний, новый же подход должен избавить предпринимателей от этой проблемы, объяснял чиновник.

Применить упомянутый Алексеем Улюкаевым принцип непосредственно к налоговой сфере позже предложил и глава Минфина Антон Силуанов. Правда, говорит он пока лишь о внедрении такой системы исключительно для отмены неэффективных фискальных преференций. "Если мы предоставляем новую льготу, тогда надо говорить об отмене ранее предоставленных действующих льгот, которые не служат для стимулирования развития бизнеса", - заявлял министр.

Между тем соблюдение принципа баланса в налоговом законотворчестве позволило бы естественным образом не плодить избыточное число актов, вместо каждого нового закона отменяя один из существующих. Но применение правила неизменно потребует четкой координации между всеми лицами, которые обладают правом налоговой инициативы. Поэтому, чтобы не заменять путаницу на бюрократию, потребуется, опять же, минимизировать число таких лиц. Взглянем на опыт других государств.

Законов много не бывает?

На самом деле стран с простым и понятным налоговым законодательством в мире практически нет. Редкий оазис спокойствия - Швеция, которая упростила свой Налоговый Кодекс и провела модернизацию порядка работы чиновников так, что теперь две трети граждан оказались избавлены от забот о декларировании, - документы составляют сами налоговики, а данные шведам достаточно подтвердить по телефону.

Во Франции все законы, касающиеся введения новых или упразднения старых налогов, ежегодно утверждаются парламентом при принятии государственного бюджета. Так что обращать внимание на изменения нормативно-правовой базы в этой сфере можно всего раз в год.

В Германии насчитывается более 50 видов налогов, что не добавляет системе прозрачности и простоты. При этом в стране есть Налоговый Кодекс, но некоторые налоги в нем не прописаны - принимались они отдельными нормами.

А в США конгрессмены, судя по всему, много лет придерживались принципа "законов много не бывает". В результате американский Налоговый Кодекс содержит более 70 000 страниц. Теперь и Конгресс, и Сенат регулярно предпринимают попытки его реформировать, но пока не слишком успешно. Эксперты, впрочем, не торопятся ругать такую систему и объясняют большой объем возрастом документа - кодекс был принят в США еще в 1913 году. "Да, он большой и толстый, но он, по крайней мере, последователен, не меняется из года в год, - подчеркивает генеральный директор "2К Аудит-Деловые консультации/Морисон Интернешнл" Тамара Касьянова. - Нашей российской системе налогообложения совсем немного лет, но все-таки не надо прыгать из одной крайности в другую: то мы платим этот налог, то мы его отменяем, то изменяем, то меняем базу налогообложения - это как раз те сложности, которые вредят и бизнесу, и самой налоговой системе".

Как "проводят" непопулярные меры

Упрекнуть Россию в пренебрежении зарубежным опытом нельзя - основные задумки у наших депутатов и чиновников вписываются в мировые тренды. А вот процесс принятия законопроектов вызывает у экспертов нарекания: в силу упоминавшейся ранее специфики отечественного законотворчества слишком сильно отличается документ, представленный авторами к первому чтению, от закона, который в итоге направляется в Совет Федерации и на подпись Президенту. "Вносится законопроект в Госдуму любым субъектом законодательной инициативы в одной редакции, а ко второму чтению она претерпевает кардинальные изменения, - рассказывает партнер КПМГ Михаил Орлов. - Фактически во втором чтении принимается совсем другой закон, который не был предметом обсуждения с широкой общественностью. Закон настолько изменяется, что уже и не многие помнят, ради чего он вносился в первом чтении".

Не помогает разобраться в сути документа и пояснительная записка, которая обязательно есть в пакете документов каждого вносимого в Госдуму законопроекта. Руководитель налоговой практики Taxadvisor Алексей Яковлев подчеркивает, что сегодня это зачастую формальная бумага "ни о чем" на одну страницу, из которой невозможно понять суть вносимых поправок. "Нужно чтобы инициаторы объясняли, зачем закон вносится, какие цели преследуются, какая главная идея, какой эффект получается", - считает Яковлев. Кроме того, по словам Тамары Касьяновой, авторы законов зачастую так торопятся провести их через Госдуму, что не просчитывают всех последствий: "Все быстро поспешили, приняли новый закон, а потом понимают, что его и администрировать сложно, и считать сложно, и для бизнеса неудобно, а расходы на его администрирование иногда превышают доходы, которые от него получат". Порой депутаты спохватываются только тогда, когда малый бизнес начинает бастовать или и вовсе закрываться, но остановить этот процесс в одно мгновение невозможно.

Такая ситуация бьет, в первую очередь, по деловому климату - предприниматели не знают, чего ожидать от парламентариев, и даже самые невинные законы встречают "в штыки". "Налогоплательщики упрекают нашу фискальную систему не за высокое налоговое бремя, не за сложность применения, а за непрогнозируемость, - утверждает Орлов. - Осенью коммерсант может узнать, как он будет выплачивать налоги через три месяца с нового финансового года. Это лишает возможности планировать свою деятельность". "Когда у нас в стране говорится, мы здесь повысим ставку, а здесь - снизим, народ спокойно относится, - продолжает Касьянова, - а потом, когда норма вводится, оказывается, что мы и там повысили, и там не снизили. И в этой ситуации бизнес уже не очень доверяет государству, и безусловно пытается найти лазейки, чтобы заплатить не все налоги и не в полной мере".

Правда переживания экспертов относительно планирования и возможной неготовности к новому финансовому году кажутся несколько избыточными. Согласно Налоговому Кодексу законы, устанавливающие новые сборы, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия. При этом у коммерсантов остается как минимум месяц, чтобы морально и финансово подготовиться к новым платежам, а то и больше полугода. Другие законодательные акты, связанные с налогами, вступают в силу не ранее 1-го числа очередного налогового периода, тут все зависит от конкретного сбора, и тоже дается не меньше месяца на подготовку. Для долгосрочного планирования это, конечно, неприятная деталь, но все-таки успеть перестроиться под новые налоги должны практически все.

Косметические меры

Снять напряжение, а заодно повысить эффективность законотворческой работы в налоговой сфере, как считают эксперты, можно безо всяких радикальных мер - достаточно жестко придерживаться процедуры принятия законов в Госдуме и не забывать привлекать к обсуждению депутатских инициатив тех, кому предстоит непосредственно работать по этой норме: "Законы пишут чиновники Минфина, но они не всегда могут представить, насколько новшество реализуемо на практике, - считает Алексей Яковлев. - Очень часто предлагаемые изменения предусматривают некие идеальные ситуации, совершенно простые, а жизнь гораздо сложнее".

Правда далеко не все в налоговой сфере определяется законами. Все больше решений по конкретным нормам депутаты оставляют исполнительным органам власти и, прежде всего, Федеральной налоговой службе. Михаил Орлов считает такую ситуацию недопустимой: "В четвертой статье Налогового Кодекса сделана ссылка, что в отдельных случаях законодатель может делегировать права исполнительной власти, предполагая, что эти отдельные случаи не должны стать массовым явлением. Сейчас это не соблюдается".

В результате коммерсант лишается последней возможности подготовится к изменениям и спрогнозировать, какой будет норма: "В отличие от закона подзаконный акт принимается в тиши кабинета, без какой-либо широкой экспертизы, и ставит налогоплательщика перед фактом, - поясняет Орлов. - Нам нужно, чтобы вопрос налогообложения регламентировался исключительно законами и в редких исключениях это право передавалось исполнительным органам власти".

Тем не менее прогресс в части упорядочивания фискального законодательства есть. Еще недавно изменения, связанные с налогами и сборами, можно было вносить любым федеральным законом, даже непрофильным. В такой обстановке следить за новациями становилось фактически невозможно. В прошлом году мы сделали большой шаг вперед: с мая 2013 года изменения в налоговое законодательство не могут быть включены в текст непрофильных законов. Их можно принять только отдельно, о чем регулярно напоминает депутатам бюджетный комитет. "Независимо тот того, кто вносит законопроект и чему он посвящен, - поясняет Михаил Орлов, - как только в нем появляется хоть одна строчка, вносящая поправки в Налоговый Кодекс, эта норма должна проходить экспертизу бюджетного комитета по вопросам правовой регламентации налоговых отношений. Если эта практика увенчается успехом, тогда мы многие проблемы сможем решить".

Хаос вносят регионы

А вот в чем немудрено запутаться предпринимателям - так это в налоговых законах, которые принимают депутаты субъектов Федерации. Сейчас в России восемь федеральных, три региональных и два местных налога, все они регулируются на соответствующем уровне.

Региональные налоги - головная боль многих государств, но именно они обеспечивают относительную финансовую независимость территорий от дотаций из центра. Есть две основные правовые модели разделения сборов между центром и регионами. В первом случае, как это происходит, например, в Швейцарии, местные власти имеют неограниченное право устанавливать и собирать налоги в пределах своей юрисдикции. А центру приходится согласовывать каждый новый налог на покрытие общегосударственных расходов. В других странах, таких как США, центр и штаты имеют независимое друг от друга право назначать и взимать сборы.

Российский Кодекс прописывает только общие принципы взимания налогов: "Регионы имеют определенную компетенцию: например, ставку понижать, либо предоставлять отдельные льготы, потому что это их источник [доходов - прим. ред.], - поясняет Алексей Яковлев. - На уровне федерального законодательства все собрано в Налоговом Кодексе. А в субъектах Федерации нет другого выхода, кроме как какими-то отдельными актами все это принимать или прописать в одном законе". Чаще всего депутаты на местах регулярно редактируют налоговое законодательство и не торопятся собирать все нормы в один документ. Что, в свою очередь, добавляет головной боли бизнесменам.

Но драматизировать ситуацию не стоит, считает доцент Высшей школы экономики Ирина Петрикова: "Все прописано в Налоговом Кодексе, и региональные, и местные налоги в том числе. В федеральных тоже есть свобода для регионов. Например, налог на прибыль 20 процентов (2% поступает в федеральный бюджет и 18% в региональный). Субъекту федерации дано право снизить его до 13,5 процентов. Налог на имущество организаций - до 2,2 процентов. И так далее по другим сборам. Решение принимается на финансовый год".

Но предприниматели так устали от постоянных поправок и новых законов, что готовы пожертвовать частью налоговых льгот и преференций - лишь бы законодательство стало более простым и понятным. "Лучше делать единую систему налогообложения и льготы крайне редко применять, выбрать оптимальную, нормальную налоговую систему, которая понятна, прозрачна всем, которая читается и исполняется легко", - считает Тамара Касьянова.

Государству упрощение законодательства тоже пошло бы на пользу: если не будет возможностей для двоякого толкования правил расчета налогов, не будет и попыток обойти закон по незнанию или со скрытым умыслом. Осталось только сесть и разобраться со всем по порядку. Пока у нас, как у американцев, не накопилось 70 000 страниц, которые никто еще долго не сможет толком систематизировать.

А. Бикбов

В. Яворская

"Расчет", N 4, апрель 2014 г.